从弹性视角看民族地区自然保护区法律制度的实施

杨熹通

(昆明环保科普协会,云南 昆明 450000)

一、民族地区自然保护区法律制度实施的理论基础

(一)弹性思维理论

弹性思维是国际恢复联盟特别推荐的资源管理新思维方式,是可持续性发展的关键,被许多学者视为可持续发展管理的理论基础[2]。Brian Walker认为，弹性思维的核心观点即事物皆在变化,并提出构建弹性思维理论框架的三个步骤。首先,建立一种系统观。我们是人与自然互相联系系统中的一份子,这些复杂的系统具有适应能力,弹性则是保障系统可持续性的关键；其次,弹性思维包括两个中心主题,即系统阈值和系统的适应性循环；最后,运用弹性思维分析我们赖以生存的社会—生态系统[3]。弹性思维提醒我们现行的自然资源管理方式并不完善。例如在自然保护区建设过程中,管理者通常只注重利用该生态系统中的某些部分,而未能将这些不同的环境要素关联考虑。由于管理者与开发者常常受到各种利益的刺激,为了提高发展效率而忽视生态系统的承载力,最终导致当地社会经济发展的不可持续。因此，不论是自然保护区法律制度,还是环境资源管理实践都需要以弹性思维作为科学指导。以便我们全面考虑社会—生态系统中的各种变化,并能够灵活应对各种不确定的环境风险。

自然保护区的建设与保护不只是政府部门的事务,每个公民、企业、社会组织都是这个社会—生态系统的管理者,我们都是这个系统中的成员,自然生态系统需要多样性,社会生态系统也需要多样性。多元化的管理组成人员会增进各方的合作与交流,也会提升解决复杂问题的效率,最终将会增强当地社会—生态系统的弹性。正如学者Fikret Berkes指出社区并不是孤立的,社区层面的弹性会受到社区内个体与群体的行动与互动的强烈影响；同时社区内的权力结构(包括决策权),可以强烈影响社区的弹性效果；由于社会与生态的相互作用,社会组成部分不能与生态组成部分相分离[4]。因此,有必要增进系统各组成部分间的互动性,以保持社会—生态系统的弹性。

(二)少数民族权利保障理论

少数民族权利保障源于国际法上的少数人权利保障理论,依据国际人权法理论,少数人权利通常是指在民族、种族、宗教、语言或性别上属于少数群体的人的个人权利。少数人权利保障也是世界上多数国家采取的一种保障处于社会弱势、边缘化的少数人群体权利的政策法律措施[5]。《公民权利和政治权利国际公约》《关于在民族或族裔、宗教和语言上属于少数的人的权利宣言》等国际文件都规定了少数民族群体的各种权利。由少数人权利保护所延伸出来的少数民族权利保障,已经成为许多民族国家协调民族关系、解决民族发展问题的重要举措。在我国尊重和保障人权是一项重要的国家义务,少数民族人权是其重要组成部分。由于历史遗留、地理环境以及政策导向等原因,导致了民族地区社会经济发展较为落后,这就需要国家政策与法律对于那些偏远地区的少数民族进行扶持和帮助。运用这一理论保障少数民族的各种权利,也是实现民族平等、促进民族事业发展的应有之意。

在自然保护区域范围居住的少数民族群体,其权利体系应当包括以下几部分:第一，资源利用与发展权(经济性权利)。有权开发利用当地自然资源,分享开发活动所带来的收益,并且补偿因保护环境所造成的发展损失；第二，环境资源管理权(政治性权利)。社区居民有权对开发活动与政府决策发表意见,加入管理机构实施管理活动。在自然保护区立法上,保障少数民族的参与；第三，环境享受权(环境性权利)。享有在清洁、优美的环境中生存的权利,监督那些污染与破坏自然保护区的行为；第四，传统文化保留权(文化性权利)。传承和发展本民族的传统文化,利用传统知识维持生计。同时政府也有职责采取措施保护少数民族的传统文化遗产。少数民族地区环境法治、经济发展、权利保障水平的提高关乎我国的生态安全、经济稳定与社会和谐。在建设民族地区生态文明,实现社会经济可持续发展的过程中,也应该重视对少数民族的权利保障,这样才符合法治对于公平正义目标的价值追求[6]。

(三)公众参与理论

环境保护公众参与通常指的是作为普通公民参与环境保护管理活动,推动政府环境决策形成以及监督环境法律实施这一过程。公众参与环境保护的权利基础，首先来源于国家宪法的规定,我国宪法规定了人民可以通过各种途径和形式,管理国家事务与社会事务。其次作为国际法上的第三代人权—环境权,虽然在我国还未被立法正式确立为一项法定权利，但是随着环境权利理论的发展以及我国环境立法的实践,也说明了公民享有拥有良好环境的权益与国家保护环境的义务这一现实。公民有权参与国民经济和社会发展计划以及各种环境规划的制定,参与环境管理机关的管理活动[7],则是实现公民环境权利的重要路径。生态环境作为公共物品,其状况的好坏关系到每一位公民的生存与发展。随着社会经济的发展,传统“命令—控制”式的环境治理模式,已经无法有效应对当下频发的环境问题。因此，环境治理体系需要由政府单维管制逐步向社会多元共治转型,公众以治理主体身份参与到环境治理中。既符合环境法治的需求,也顺应了时代发展的特点[8]。

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,其中提出了探索建立全民共享机制,社区治理与共同治理等保护方式；推行参与式社区管理,按照生态保护需求设立生态管护岗位并优先安排原住居民。社区共管概念来源于自然资源保护管理领域,也称共同、联合或参与式管理,而在地社区则是自然资源管理中最重要的参与主体之一。推行社区共管有利于协调保护与发展关系、保障自然保护区社区居民的各种权益、在保护管理上获得社区支持[9]。由此可见,通过社区居民共同参与管理自然保护区的模式,是实现公众参与权利的必备条件。

二、民族地区自然保护区法律制度实施的不足

(一)管理机构职责模糊、人员组成单一化

《自然保护区条例》第七条规定了政府对自然保护区工作的领导权,公众(单位与个人)的保护义务和监督权；第八条规定了以环境保护行政部门综合管理与其他相关部门分部门管理相结合的管理体制。自然保护区法律将主要的管理权赋予环境保护行政部门后,却未明确规定其他部门的具体职责,也未划清各部门之间的职权范围,由此造成政府部门管理职权体系的模糊不清。由于法律授权不明,必然会导致部门之间推诿扯皮、不愿履行职责,或争相行使职权以至于部门权力冲突。这也是我国环境行政治理效率低下,长期存在“九龙治水”现象的根本原因。

根据弹性思维的权力叠加原理,具有弹性的世界需要“冗余”的管理机构,以及一个公众和个人双向存取资产的混合管理体,可以提高相互联系的社会—生态系统的弹性[10]。在自然保护区管理的基层工作中,更需要多元化的主体参与管理工作。因为每个自然保护区的生态环境千差万别,而当地居民特别是那些世代居住于此的少数民族,则非常熟悉这些保护区的实际情况。由于自然保护区法律未对基层组织、社区机构以及公民个人参与管理的权利做出具体规定,也缺乏程序性的实施步骤。另外在管理实践过程中,还会存在一些地方管理部门对公众参与的认识偏差,往往忽视公众参与环境管理和决策的作用。单一的管理机构与管理人员似乎在环境管理工作上更加效率,但同时也可能导致部门权力垄断,部门利益与地方利益偏离社会公共利益与国家利益。缺少有效监督的环境管理权力一旦被滥用,则会造成民族地方社会经济的不可持续发展,公民权利也将受到侵害。

基因表达实验结果显示，该基因在植物的花被片、花丝、花柱等花部组织中表达量较高，而在其他部位几乎不表达，表现出一定的组织特异性，研究结果与前人[6]对其他百合品种该基因的表达分析结果一致。LhsorMYB12在花蕾发育过程中表达量逐渐升高，花蕾发育至12 cm时表达量最高，之后开始降低，郁金香的TfMYB1基因在花朵发育过程中的表达水平呈先上升后下降的趋势，与LhsorMYB12具有相似的表达模式[38]。这种基因表达量的变化与花被片的花色性状变化一致，提示LhsorMYB12的表达与 ‘索邦’花青素苷的积累呈正相关。

(二)社区居民权利保障不充分

关于社区居民的权利保障问题,《自然保护区条例》仅在第九条中做出原则性规定,即对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励。只有笼统规定,没有具体措施保障社区居民各方面的权利。不仅会使他们的生存与发展权益得不到保证,同时也会打击他们参与自然保护区保护管理活动的积极性。自然保护区的建设与发展问题对于政府管理者来说,注重的是采取严格的管制措施保护生态环境,同时能够大力发展地方社会经济。对于那些社区居民尤其是当地的少数民族群体来说,他们的生存与发展权益却得不到足够重视。由于处于社会弱势地位,在经济开发活动中的少数民族社区居民通常不能公平地获得相应的经济利益。建设社会生态文明,不能导致社会“生态贫困”,民生问题的解决应当是自然保护区建设的核心关键。

处于偏远落后地区的公众由于受教育水平有限,对自然保护区相关法律、政策的认知可能存在偏差,可能会无意识地成为环境破坏者。一些少数民族公众由于语言障碍或表达沟通能力较差,对于自然保护区中发现的环境问题也很难有效地传达给政府管理部门[11]。加上相关专业技能的缺失,导致公众参与能力低下,影响自然保护区环境治理的效果。推行环境保护法律与政策如果不考虑实际情况,充分补偿那些因保护环境而丧失发展机会的公众,则会导致公众抵触政策法律的实行,措施执行收效甚微。以大理洱海保护为例，洱海周边生活的白族居民长期以大蒜种植为主要经济来源,但种植灌溉使用的化肥流入洱海后会污染洱海水质,当地政府因此实行了洱海沿岸禁止种植大蒜的管制措施。措施的施行一定程度上改善了洱海的水质,但当地居民的经济收入也受到了较大的影响。据笔者调研了解到,原本种植大蒜时,一亩地年收入约一万元左右；禁种大蒜后一亩地的年收入仅有两三千元,即使加上政府发放的两千元一亩地的经济补贴,也远低于原本种植大蒜的收入。

(三)协商治理机构缺失、参与程序不完善

由于环境保护管理工作的单维管制和封闭性,从而造成了环境信息的不对称,相关利益主体也缺乏一个协商对话的平台。这不仅会增加环境治理的难度,也会引发相关主体间的矛盾。随着环境治理工作向合作性、开放性发展,多元共治开始成为环境治理的主要手段,环境保护需要多层次的合作,决策过程也需要更多的利益群体参与[12]。《自然保护区条例》第二章是关于“自然保护区的建设”,其中第十二条规定自然保护区批准设立、第十四条确定自然保护区的范围和界线、第十五条关于自然保护区的改变与撤销、第十七条规定了自然保护区规划。自然保护区的建设保护与当地社区居民的关系最为密切,但立法中并未明确行政机关具有应当征求社区居民意见的义务。在管理实践中,有关自然保护区的行政决策也未能及时收集当地公众的反馈意见。反馈机制的缺失会使环境行政决策所产生的不利后果,环境风险在即将超越当地生态系统的阈值时难以被察觉,有效的防范措施也难以及时施用。

我国环境立法虽然规定了公众有权参与环境保护工作,但这些规定大多较为抽象原则,可操作性较差。公众参与程序性规则的缺乏,致使公众参与权利不能得到有效保障。有学者指出环境公众参与的监督方式单一,对于听证、民主评议、公益诉讼等方式缺乏有效的实施手段而流于形式。由于法律救济机制缺陷,公众参与权受到侵害后无法得到有效救济[13]。另外,有限的末端参与,以及参与方式的形式化也会影响社会公众参与自然保护区环境保护工作的实效。

(四)环境管理措施僵化、缺乏适应性

为了保持国家法制的统一性与稳定性,国家层面的自然保护区法律制度只能对自然保护区管理、建设以及惩罚性措施等作出原则性的规定,同时法律一经出台便不可随意修订。现实中的各个自然保护区生态环境与社会背景千差万别,如果只是机械性地实行国家统一的法律制度,必然会导致国家制度与实际情形不适应。地方性立法恰好可以弥补国家统一立法的不足,但从我国地方环境立法的实践经验来看,地方环境立法大多只是简单地重复了上位法规定,法律措施仍然缺乏可操作性,没有突出地方特色与针对性。例如《青海湖流域生态环境保护条例》关于公众参与的规定基本上沿用了修订前的《中华人民共和国环境保护法》的相关内容,立法内容不仅滞后,而且对于公众参与方式、途径等核心内容并未作出符合当地实际情况的具体、可操作的规定[14]。

为了保护自然保护区的生态环境,采取严格的保护措施是十分必要的。如果只是采取单一的惩罚措施,缺少运用正向的激励机制、柔性的执法措施，不但守法主体的积极性不会得到提升,而且也会造成管理体系中各主体之间缺乏信任、拒绝交流,最终造成守法主体被动消极守法、管理者执法成本加大以及制度实施效果不佳。另外,在自然保护区范围内采取一刀切的环境禁止措施是否科学合理,还需综合考虑当地的实际情况。如果管理者缺乏弹性思维,就无法采取灵活有效的管理措施。

三、民族地区自然保护区法律制度实施的完善对策

(一)保障社区居民的管理参与权与发展权益

社区居民群体在自然保护区与当地社会这个社会—生态系统中的生态位是非常重要的。自然保护区周边的原住居民、民族村寨是最容易受到自然保护区法律政策实施的影响,自然保护区建设所产生的利益与问题也与他们直接关联。国外一些国家普遍认为他们更有权就管理和利用保护区资源发表意见,如澳大利亚要求保护区建立原住民顾问委员会；加拿大政府要求保护区应与土著居民达成协议,允许他们依习俗使用土地和获取资源[15]。制定保护规划和实施管理措施不仅是作为政府管理者的一方意志,也要充分征求当地居民的意见,反映居民与管理者的合意。同时,一些涉及开发利用,如土地承包经营、区域内特许经营、自然资源利用等活动,应当优先考虑当地社区居民的利益。以上社区居民参与的方式与内容、以及程序性规则都需要在具体的法律条文中予以明确。

我国环境保护法律明确了公民有参与环境保护工作的权利,只有让公民深入参与自然保护区管理实践,才能提升地区自然保护区生态系统的弹性。反之,剥夺社区居民参与的权利,便会使当地的社会—生态系统面临失衡的风险。采取适当的激励措施鼓励社区居民积极参与也是必要的,管理措施应当包括禁止性的惩罚措施与激励性的经济手段。另外,一些自然保护区周边的少数民族民众由于受到环境禁止措施的影响,其生存发展权益遭受了不利的限制。对于这些权益遭受损失的居民,国家、地方政府、当地企业都应当采取相应的补偿措施来弥补他们丧失发展的机会。生态保护离不开生态脱贫,特别是在我国西部一些欠发展的民族地区。我国目前正在积极推行国家公园体制试点工作,而社区发展则是重要工作之一,这些保障社区居民生存和发展的经验值得借鉴。例如通过设立生态公益岗位,解决社区居民就业问题,同时能够参与日常的保护和管理工作；安排专项资金进行生态补偿,组织相关部门对居民开展技能培训；通过特许经营管理办法,引导居民开展生态旅游产业；对绿色清洁的生产方式进行补贴；企业与社区联合经营等等。

(二)因地制宜采取更加灵活的适应性管理措施

国家宏观层面上规定的自然保护区管理和保护制度较为原则抽象,在实行过程中会面临缺乏可操作性和针对性的问题,最终可能会造成行政部门的决策僵化。因此,管理部门必须因地制宜采取措施。首先,各民族地区的政府部门应当根据当地自然保护区的特点,出台具有区域特色与针对性的管理与保护办法。其次,不同类型的自然保护区,生态环境、社会经济与文化背景是不同的,所要采取的自然保护区管理措施也是不同的。需要将生态、社会、经济、文化因素结合考虑。生态环境优美、民族文化浓厚的自然保护区,可根据当地景观特色适度地发展民族生态旅游业,通过技能培训、多元化的资金投入与合作经营,引导当地社区走上可持续发展道路；生态环境敏感脆弱、生态功能显著、人口聚集零散的自然保护区,则要采取严格的环境保护措施,通过生态补偿、生态移民等方式保护当地生态环境；农业资源丰富、传统农业文化悠久的自然保护区,需要合理保留当地的生产生活方式,防止工业、旅游业过度开发等外来因素的影响。总之决策者与管理者要依据实际情形,灵活变通地采取措施。

采取严格的环境治理措施必须考虑当地实际情况,“一刀切”的环境管理措施是不可取的。如刀耕火种、鱼鹰捕鱼这些传统农业生产方式往往被认为会破坏当地生态环境,在一些自然保护区内是被禁止的。在某些情况下,禁止了这些人类活动后,当地的生态系统反而开始变得脆弱起来。20世纪80年代的瑞典克里斯蒂安斯塔德·温特瑞克湿地由于干草晒制和放牧业被废止,水淹草地开始长满芦苇、莎草和柳树,湿地则会进入由水淹草地到森林的生态演替阶段。为了维持湿地生态系统,这些农业活动需要继续。大理白族“鱼鹰捕鱼”作为云南省级非物质文化遗产,经白族人民世代流传。但随着近年来为了严格保护洱海生态环境,鱼鹰捕鱼这一传统渔猎技艺被当地政府取缔。洱海环境保护是一个系统工程,而鱼鹰反映了当地生态系统的完整性,作为一个重要部分不能与之分离[16]。保护生态环境应当与保护民族文化多样性兼顾,政府完全可以引导饲养鱼鹰户向生态旅游产业转型,以实现可持续发展。因此,在实施环保措施时,需充分对该自然保护区进行综合评估,科学合理的评估程序是防止盲目管控的必要手段。

(三)设立多元化的协商管理机构与对话平台

常态化、多元化的协商合作机构与沟通交流平台是保障管理措施有效施行的前提,同时也需要增加管理主体的多样性,拓宽自然保护区利益相关方信息交流的渠道。例如在澳大利亚的社区共管模式中,国家公园是由政府与原住民共同管理,并设立管理委员会协调国家公园与社区的共同发展。管理委员会的成员包括政府人员、社区居民以及专家,这种管理结构有利于表达各方的管理想法。在管理计划的制定与执行过程中,确保原住民与政府双方的代表权力相当[17]。南非的土著居民通过主管部门和本地机构、社区或个人签署共管协议实现自然保护地共同管理权,共管协议促进了本地居民管理能力提升及知识交换[18]。因此对环境治理方式进行改进,应强调政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。要发挥基层组织和社会团体的作用,重视民族性社会组织的参与,以此扩大环境决策的民主性。适合社会组织实施的公共服务,可以交由社会组织[19]。

在自然保护区管理实践中,可以根据当地的实际情况,设立一个协商共治的议事协商机构,由自然保护区法律明确规定授予相应的职权。在机构人员组成上,包括地方政府官员、企业员工代表、社会组织负责人、社区居民代表(包括当地少数民族居民代表)以及学者专家。议事协商机构负责处理保护区内的日常事项,包括制定保护规划、执行管理措施、监督经营开发项目以及主持协商会议等程序性事项。涉及自然保护区的重大决策措施应经过机构的充分讨论,通过该机构来征求利益相关方的意见；同时在该机构内可以设立对话平台、讨论小组等等，向社会公众传递保护区信息,也向政府部门及时汇报问题情况；机构还可以根据保护区的发展状况,定期举办研讨会、交流论坛,将社区居民与政府部门、企业单位联系起来,共同商讨议题、交换意见。保护区内的主体互相信任与合作,是增强自然保护区社会—生态系统弹性的重要因素。这种多元化的治理机构实施的灵活措施,要比那些传统的行政机构独自实施的僵硬措施更加容易使人接受,也更加持久有效。

(四)将民族传统文化融入管理实践

民族传统文化来源于少数民族长期生产、生活实践、行为习惯以及宗教信仰,正是这些生产与生活习惯维持了当地社会—生态系统的平衡。特别是在那些生态脆弱的地区,社区与少数民族传统知识的运用有助于增强弹性和适应力。《里约环境与发展宣言》第22条指出:“土著民族和他们的社区,由于他们的知识和传统习惯,在环境管理和发展中起着极为重要的作用。”《生物多样性公约》在第8条中也要求:“依照国家立法,尊重、保存和维持土著和地方社区体现传统生活方式,而与生物多样性的保护和持久使用相关的知识、创新和做法。”这些国际环境公约都认识到了土著民族传统与环境保护间的密切关系[20]。因此,我们需要科学评价传统知识对于自然保护区管理的作用,选择合适的内容运用于管理实践。

将民族传统文化与自然保护区管理实践相结合,可以从以下几个方面进行。首先,管理者必须充分尊重当地民族的传统文化,学习借鉴其中的有益的管理与保护经验。例如哈尼族通过对自然资源要素的综合利用创建了森林-村寨-梯田-水系四素同构的农业生态系统,对林地进行经济、社会和生态功能区划,并采取针对性的乔木层和林下层植被的管理。哈尼族社区通过沟渠管理和合理的水资源分配措施,使得哈尼梯田的农业生态系统得以持续发展[21]。其次,聘请通晓当地自然环境与传统文化的原住居民作为管理人员。管理机构拥有适当比例的当地居民作为管理人员,能够使管理措施更加符合当地的生态环境与社会背景。同时,这些挑选出来的管理人员一般都是在地方社会具有一定的威望,例如民间权威与宗教权威人士。利用他们的影响力让管理措施更具有权威性,也更加易于当地民众接受。最后,实施政策法律与管理措施时,应参照当地民族的风俗习惯。世代生活在自然保护区周边的少数民族,形成了自己的文化信仰,很多习俗惯例大多都与敬畏自然、保护环境相关。这些印刻在当地民众心中的习惯信仰,或许要比国家正式颁布的成文法律更加让人信服。一些西部地区的村寨通过颁布村规民约,加强了本村寨环境问题的治理效率。这些民间规定体现了自治性、民主性与权威性,如苗族的“议榔”、侗族的“侗款”、彝族的“家支”等民族基层组织通过召集民众制定、修改规约。这些民间规定已经与国家法律政策、民族自治立法形成了紧密的关系[22]。因此,自然保护区的管理机构在实施法律制度与管理措施时,应当参考当地的习惯风俗。在某些情况下,可以将一些民族习惯法内容作为制度实施的依据,在管理措施中引用习惯法。

四、结语

在环境多元共治时代，完善民族地区自然保护区法治建设,需要保障社会公众的积极参与。重视吸收当地少数民族传统文化中的环境保护与资源管理知识,以增进自然保护区管理实效。构建多元化的协商机构不仅有利于各项保护工作的有效开展,也有助于减少社会矛盾纠纷。通过灵活的治理手段来增强地方社会—生态系统的弹性,以提高当地社区与自然保护区对于未来发展不确定环境风险的适应能力。最终树立起以民族地区可持续发展为目标、生态环境保护为基础、少数民族权益保障为核心的自然保护区发展，才能实现生态文明、经济繁荣以及社会和谐,保障民族边疆地区的稳定发展。