关于实施国有企业混合所有制改革的若干思考

国家能源集团联合动力技术有限公司 智佳佳

一、实施混合所有制改革是新时代深化国企改革的重要抓手

党的十九大报告明确提出，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。进入新时代，面对错综复杂的国际政治经济环境，国有企业需要通过深化改革，切实肩负起创新驱动发展和高质量发展的使命。

实施混合所有制改革是高质量发展的客观要求。国有企业存在产权结构单一、公司治理形式化、借助信用扩张和盲目投资、过度追求规模等问题。实施国有企业混合所有制改革有利于提高国有企业活力和效率，确保国有资本更好地发挥引导作用。实施混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口，部分国企仍存在预算软约束、激励机制不到位、效率较低、活力不足等问题。通过引入民营资本，有利于促进国有企业与市场经济的有效对接，进一步激发国有企业活力，提高资本回报率。实施混合所有制改革是培育世界一流企业的重要突破口，有利于激发民营企业的活力，整合国有企业拥有的独特资源，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，形成混合所有制企业的国际竞争力。

二、实施国企混合所有制改革必须坚持正确的目标导向

根据党中央、国务院关于国有企业发展混合所有制经济的顶层设计，准确把握国有企业混合所有制改革的精神实质，坚持正确的目标导向，推动高质量发展，提升国有资本配置效率。

一是始终坚持和加强党的领导。深入贯彻“两个一以贯之”，把建立党的组织、开展党的工作作为推进混合所有制改革的必要前提，确保党的领导、党的建设在混合所有制改革中得到充分体现和切实加强。二是确保国有资产保值增值。坚持规范运作、防范风险，完善资产交易方式，完善资产定价机制，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。三是公司治理水平显著提升。董事会实现主体多元、履职专业、治理规范，经理层授权管理制度、经营自主权得到充分落实，监事会独立性、权威性进一步增强，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构。四是实现战略融合、互利共赢。充分发挥各类资本在资源、技术、机制及管理等方面的优势，企业经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强，经营效益、经营效率、市场竞争力达到行业领先水平，形成可复制、可推广的改革示范案例。五是切实保障职工合法权益。涉及职工切身利益的改革事项，预先做好评估，充分保障职工对混合所有制改革的知情权和参与权，相关议案提交职工代表大会审议通过，有效凝聚职工改革共识，形成改革合力。

三、实施国有企业混合所有制改革的政策建议

2013年以来，中央企业推进的混改事项达4000项，引进各类社会资本超过1.5万亿元。混改企业户数超过中央企业法人单位的70%以上，由于引进社会资本形成的少数股东权益占比由2012年年底的近27%提升到了目前的38%。下一步，建议按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的总要求，围绕制约国有企业高质量发展的关键问题，在更高起点上谋划，鼓励改革创新，实现系统集成、协同高效，积极稳妥推进混合所有制改革。

第一，坚持分层分类，积极稳妥推进国有企业混合所有制改革。解决好“谁来改”的问题，国有企业混合所有制改革必须把握好一下几个方面：

一是按照分层分类的思路稳步推进，及时总结经验，深化重要领域混合所有制改革试点。国有企业集团公司层面以保持国有独资或全资为主，具备条件的可以引入其他国有资本实现股权多元化。重点推进国有资本投资、运营公司出资企业和商业一类子企业混合所有制改革。积极推进商业一类子企业混合所有制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股或者参股。稳妥推进商业二类子企业混合所有制改革，保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股，规范并有序推进具备条件的公益类企业投资主体多元化。

二是优先选择市场化程度高的国有企业。开展混合所有制改革试点，引进专业实力强、市场化运营经验丰富且优势互补的外部投资者，推动国有企业围绕主责主业大力发展实体经济，做到国有资本有进有退。促使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业领域集中，向关系国计民生、应急能力建设、公益性的行业领域集中，向战略性新兴产业集中。在市场化经营上大力拓展供应链管理、供应链金融和投资领域，实现企业转型；夯实区域产业支撑，推动高端服务业发展；开拓海外业务，促进企业走向国际化，推动发展战略落地。借鉴所取得的成功经验，按需引战投、全体转机制，逐步对其他所属企业实施混改，建立健全现代企业制度、激发企业活力，提高资本配置和运行效率，实现企业高效发展。

三是坚持“一企一策”，因时因地制宜。国有企业集团公司对所出资企业混合所有制改革进行研究评估，指导具备条件的企业“一企一策”制定方案，成熟一个推进一个。加大培育新动能，更多投资5G、工业互联网、人工智能、数据中心等新型基础设施建设，促进新一代信息技术与产业深度融合，促进国有企业的数字化、智能化转型。探索实施国有优先股制度，对部分国有资本体量较大或资金需求量较大的充分竞争类子企业，在引进战略投资者或同步实施员工持股时，经国有资产监督管理部门批准，可在保持国有绝对控股的条件下，探索将部分国有股权转化为优先股，优先享有固定回报并可积累、可转换，实现所有权和经营权相分离。

四是加强对混合所有制改革的监督。充分发挥企业内外部监督力量的作用，加强对混合所有制改革重点环节和全过程的监督，防止国有资产流失。建立健全混合所有制改革项目跟踪和后评价制度，强化对改革实施情况的监督和改革成效的评估，防止“只混不改”或者“重混轻改”。规范国有企业参股投资，加强参股股权管理，切实防止“只投不管”。

第二，坚持引资本，实现国有资本和非国有资本的融合发展。解决“和谁改”的问题，要着眼长远，把握好匹配度与互补性，寻找具有市场化特征、与企业具有战略协同性、能够形成协同效应和聚合效应的投资者，积极引进战略性投资者和积极的财务投资者，在股权结构中实现多元化，

一是建立明确的进入与退出机制。资本以出资人的经营战略和商业价值为导向进行流动，在规则之下自由地进入与退出，保证各类资本能进能出。不断完善国有资产管理体制和现代企业制度，建立科学有效、能够保证各类股东合法权益和话语权的法人治理结构，确保混合所有制企业的市场化运作不遭受不合理的行政干预。合理设计和优化股权结构，鼓励国有企业引进持股5%以上的战略投资者进来，积极参与公司治理。

二是选择合适的战略投资者和合作伙伴。在引进战略投资者时，慎重考虑对方行业地位是否坚实、双方合作是否具有可持续性等问题。基于公司自身发展战略和行业发展方向，重点引进战略协同、优势互补的战略投资者，在引入战略协同的战略投资者后，关键是用好战略投资者的资源禀赋，创新合作模式，提升产业价值链，赋能高质量发展。建立非国有资本资质、信用的评估制度，加强对非国有资本质量、合作诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。

三是把上市作为重要途径和内容。推动具备条件的竞争类企业集团实施混合所有制改革整体上市。支持省市国有企业围绕做强做优主业和提升专业化程度，并购上市公司。支持省市国有控股上市公司围绕企业战略和产业链，开展并购重组，提升上市公司质量。支持符合条件的境外上市公司回归A股、国有控股上市公司B股转A股，增强上市公司融资功能，进一步提升国有企业资产证券化水平和上市公司质量。

四是加强在文化、管理与技术上的深度融合。为防止因文化差异而出现的摩擦与冲突，降低企业内部交易成本，注重不同所有制投资者或企业在文化方面的融合，形成统一、系统的企业文化，使各类投资者充分发挥各自的比较优势，产生“1+1＞2”的效果，达到预期发展目标。

五是坚持公平、公正、公开进场交易。根据《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制”。相关资产定价需通过产权交易机构公开征集投资方，投资方以合理价格进入，确保国有资产不流失。完成挂牌公示程序后，符合条件的战略投资者同步完成增资入股、工商变更手续等工作。

第三，坚持体制机制改革，将党的领导和公司治理有机结合。解决好“改什么”的问题，要以党建为引领，以《公司法》为根本，立足企业独立法人主体地位，建立健全混合所有制企业公司治理体制，逐步构建具有较强竞争力的市场化经营机制，实现国企治理和经营层面的改革。

一是全面加强党的领导和党的建设。坚持“两个一以贯之”，明确党委会在混改后公司的法定地位，坚持把党的领导融入公司治理各环节，把企业党委会内嵌到公司治理结构中。把建立党的组织、开展党的工作作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提，根据不同类型混合所有制企业的特点，科学确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式。制定公司党委会研究决策的重大经营管理事项清单，明确党委会研究作为前置程序，明确党委与董事会、经理层、监事会的权责边界。坚持党管干部、党管人才原则，打造强有力的干部人才队伍。

二是充分发扬改革创新精神。进一步解放思想，打破思维定式，敢于创新、大胆探索、科学求证，突出问题导向、目标导向和效果导向，探索更为灵活、更适应企业改革发展道路的企业管理方式，确立企业的独立市场主体地位，致力于突破企业发展瓶颈、解决重点难点问题、寻找新的发展机遇，充分激发企业活力和创造力，提升核心竞争力。对于国有相对控股的混合所有制企业（含上市公司），支持以股权关系为基础、以派出股权董事为依托，充分发挥股东（大）会、董事会作用，在重大事项决策、选人用人、薪酬分配、履职待遇、业务支出等方面，探索实施有别于国有全资和绝对控股企业的差异化管控。

三是完善公司法人治理机构。按照权责对等原则，科学设置公司组织机构，明确股东会、董事会和经营管理层的权利和义务。突出管资本为主，配强董事会班子，建设决策型董事会。全面落实董事会行使重大决策、选人用人、考核评价、薪酬分配等职权，全面建立董事会决策事项跟踪落实机制。建立外部董事专家库，拓宽外部董事选聘渠道。建立董事会决策效能评估和激励约束机制，针对不同类型董事实行差异化考核评价。落实企业市场主体地位，实施分类授权管理，建立健全权责利相统一的授权链条和与之相适应的授权监管体系，企业自主决策经营管理目标、财务相关事项、生产经营计划、采购等各类运营事项。

四是实行经理层任期制管理。明确经理层责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核。重点支持市场化程度较高的二级、三级竞争类企业加快推行职业经理人制度，构建公开招聘、外部寻聘、内部选聘、现有人员转聘等多种聘用渠道，引进外部优秀经营管理人才，畅通现有经理层与职业经理人身份转换通道，有序扩大职业经理人队伍。与经理层签订聘任和绩效协议，明确聘任期限和业绩目标要求。建立与业绩考核紧密挂钩的激励约束和引进退出机制，实施差异化薪酬分配，由董事会根据业绩考核结果决定经理层续聘等事项。

五是完善市场化薪酬政策。某国有能源企业混改后实施高效灵活的工资总额管理，实行工资总额单列管理，与公司经济效益、资产规模相挂钩，实行同向联动，构建以创新为导向的分层、分类、分阶段差异化考核机制，实施超额利润提成、员工项目跟投、职工奖励及福利基金等多种激励办法，在工资总额中单列管理，目前该企业已经在扭亏的基础上连续三年取得盈利，企业经营效益逐年向好。

六是积极开展员工持股试点。某能源企业科技环保公司、高新技术公司推广员工持股试点经验，鼓励建立将员工持股份额与个人业绩考核挂钩的股权动态调整机制，积极探索以科技成果出资入股。在保证国有资本控制权不变的前提下，适度放宽员工持股企业与集团内部交易比例限制，适度放宽员工持股比例和单一员工持股比例。设立中高级管理人员、销售骨干等核心人才持股平台，完善核心人才持股的进入、退出、转让机制及动态调整机制，实现员工与公司利益共享、风险共担，进一步激发员工活力，打造员工、股东及公司的利益共同体，目前该科技环保公司已经实现连续盈利，成为该板块的支柱产业之一。