非诉讼纠纷解决手段于社会治理方面的应用与思考

中共辽宁省沈阳市苏家屯区委政法委 李中焱

2020年中央政法工作会议上作出了一个重要的决策部署，要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”。2021年又进一步提出了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，这是对有效适应新常态经济发展时期当下我国基层社会主要矛盾模式变化的深刻理论分析，是对有效推动当前我国基层社会治理体系模式变化创新的重要理论阐述，是对深入践行我国新经济社会发展理论观念创新作出的重大政治理论实践创新，这准确地把握了处理矛盾纠纷的主体发展模式变化和牢牢地抓住化解矛盾纠纷运用手段的转型化与升级化的新发展趋势，同时也推动了我国基层社会治理走向多元化、转型化和升级化，为建立建成基层社会治理的高能体系和促进国家社会治理体制能力的现代化指明了发展方向，提供了一个基础性的理论遵循。

一、问题的提出

近一段时间以来，国家提出要打造建设区（县）域“三级社会治理综合服务中心”，基于新生事务以及其中蕴含的制度体系理论，笔者进行了认真思考和细致研究。现在明确了这项工作的总体方向就是要加快统筹推进各自所在区（县）域内的行政信访接待中心、公共法律咨询服务中心、综治服务中心、行政纠纷调解中心、检察诉讼服务代理中心、法院诉前调解中心等多个职能部门的有机融合，形成区（县）、街道、社区（村）三个不同层次辖区的社会治理综合服务中心，并坚持和巩固发展“枫桥经验”，进一步发挥基层的公共法律服务资源和法治宣传力量，实现对辖区老百姓矛盾纠纷解决诉求的一窗口受理、一体化研判、一揽子调处、一条龙服务、一网式跟踪。

从被集中整合的部门职能来看，目的主要是在于充分利用法治的思维与法治的手段去解决各类社会矛盾，构建“大调解”的工作格局，推进多种矛盾化解的途径有机衔接，融合发展，形成合力，利用好各个部门手中的法律资源优势，完善多渠道、多层次地化解联动机制。什么是非诉讼纠纷解决手段?又该如何利用好非诉讼纠纷解决手段?真正实现从“物理性质的搬家到化学性质的转化”就显得格外重要，笔者对非诉讼纠纷解决手段的应用及相互之间的融合方式加以论述和猜想。

二、常见非诉讼纠纷解决手段种类与特征

（一）调解

主要是指具有中立性的第三者通过当事人之间的意见交换或者提供正确的信息，从而帮助当事人达成合意的场面[1]。中国当代的调解制度虽未形成一体化的调解系统，但调解门类基本齐全，主要包括以下三种：

（1）人民调解。人民调解是指在人民调解委员会的主持下，依照有关法律和公序良俗，对纠纷双方当事人进行说服规劝，在彼此自愿的情况下互解互谅，达成协议，消除纷争的活动。人民调解受理的对象主要有三种，即公民与公民之间的民事纠纷、公民与法人之间的民事纠纷、社会组织之间的民事纠纷。人民调解以其自身的群众性、民间性、自治性、准司法性、免费性等特征，使其具有强大的生命力，体现了人民调解的草根性和优势性。

（2）行政调解。行政调解是指具有调解纠纷职能的行政主体，根据国家法律、政策和公序良俗，在双方当事人自愿的前提下，在分清主次、明辨是非的基础上，通过说服教育，促进双方自愿达成协议从而解决纠纷的活动[2]。受理范围主要包括10种类型，涉及治安、交通事故损害赔偿，消费者权益保护，医疗纠纷，物权认定，环境污染赔偿等。各级行政机关都应组建行政调解队伍，履行行政调解职能，在职责范围内依法进行行政调解。我国正处在社会发展改革的深水区，各类矛盾高发突发，借助行政机关的业务专业性、管理范围的广泛性、调解手段的灵活性以及协商结果的认同性来化解民事纠纷，不仅有利于维护和保障广大公民的合法权益，更有利于监督行政权力的使用。

（3）法院调解。法院调解法是指对民事、行政案件在人民法院审判组织主持下，诉讼双方当事人平等协商，达成协议，经人民法院认可，以终结诉讼活动的一种结案方式。《民法典》基本已涵盖了其所受理民事案件的范围，《行政诉讼法》中强调了人民法院在审理涉及行政案件时一般不适用调解，但同时又单列了3种可以调解的情形，即行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件。国家鼓励法院在审理案件过程中先行使用调解，2019年由最高人民法院发布的《关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》中指出，通过建立调解前置机制，充分发挥诉前调解作用，宣传诉讼费减免政策，积极引导和鼓励纠纷当事人选择非诉讼方式解决纠纷。

（二）仲裁

仲裁是指经双方当事人协议同意，将争议提交给公立第三人，由公立人（或组织）对该争议的内容进行评判并作出裁决结果的一种纠纷解决制度。它的受理范围主要为公民、法人和非法人组织之间发生的合同纠纷或财产纠纷等，《仲裁法》第三条否定列举了两款不予受理的冲裁情形，分别是涉及民事法律的婚姻家庭纠纷和依法应当由行政机关处理的行政争议。仲裁制度作为主要解决经济类纠纷而普遍设立的一种法律制度，具有悠久的历史，特别是在民商事领域、国际贸易领域、劳动人事领域，对化解纠纷起到重要作用。

（三）行政裁决

行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为[3]。通过查询国家法律法规数据库，还未发现我国已出台与行政裁决方面有关的法律，但是2020年起施行的《辽宁省矛盾纠纷多元预防化解条例》第三十四条第三款已将行政裁决正式归入为当事人可以依法自主选择矛盾纠纷化解的途径，这成为行政裁决作为解决矛盾纠纷化解手段的重要依据。

（四）行政复议

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的行政机关提出申请，由受理机关根据法定程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出相应决定的活动[4]。它主要应用于化解一些针对行政机关具体行政行为的争议纠纷，在《行政复议法》中列举了十一种符合的申请复议情形，行政复议机关通过为纠纷当事人提供对方平等的平台，倾听当事人的申诉申辩，使当时人和行政机关相互妥协，达成合意，有效地化解行政争议。

上述均为较常见的非诉讼纠纷解决手段，除此之外，还有一些较少使用的解决手段，例如，行业调解、律师调解、行政申诉、行政仲裁、行政信访、公正等方式，在此不作详细论述。

三、“组选化”的非诉讼纠纷解决模式

我国非诉讼纠纷解决手段非常丰富，门类、品类也相对齐全，但支撑各手段应用的规范内容分散在许多单独的法律、法规、规章中，目前涉及非诉讼纠纷解决手段程序应用的法律不多，但从同一化、规范化、程序化的角度出发，应松年教授提出，我国解决纠纷的法律制度体系应当分为三个层次：第一层次为调解，第二层次为仲裁和申诉，第三层次为诉讼。使三个纠纷的法律机制成为一个体系，大量纠纷都应该通过第一、第二层次得到解决，诉讼应是最后一道防线[5]。邓刚宏教授也提出，调解机制应分为三个层次，顺序依次为人民调解、行政调解和司法调解。普通矛盾纠纷可以通过人民调解和行政调解来解决，把司法调解放在最后[6]。

笔者不揣浅陋，思考是否应研究制定“非诉讼矛盾纠纷化解程序法”来明确各种应用手段的规范适用，就此观点，笔者提出“先免费后收费”的“组选化”非诉讼纠纷化解模式，以“费用”特征作为切入点，实现多种手段在应用先后顺序上的有机融合，推进非诉讼纠纷解决方式在诉讼前的广泛使用。在区分清楚纠纷类型的基层上，通过两种纠纷解决方式加以模块组选。组选模块一：步骤1，区辨民事纠纷。步骤2，提供免费解决手段，如人民调解、行政调解、行政裁决等。步骤3，提供收费解决手段，如仲裁，法院调解等。步骤4，指导民事诉讼。组选模块二：步骤1，区辨行政纠纷。步骤2，提供免费解决手段，如行政申诉、行政和解、行政复议等。步骤3，提供收费解决手段，如法院调解等。步骤4，指导行政诉讼。

（一）模块特点

当一个纠纷进入组选模块之前，首先进行了人为的预筛检，区分了纠纷在类型和性质上的定位，即区分是民事纠纷还是行政纠纷，这一筛选流程至关重要，因为只有进行区分才能为矛盾纠纷的实质化解选择标准的适配路径，提供更优质的排列组合算法组合。由于非诉讼纠纷解决手段的种类繁多，在上述模块一和模块二中没有一一列举，利用排列组合计算方法和n≥3，数字“3”为非诉讼纠纷解决手段的种类数），列出计算公式F=F1+F2=据不完整统计，组选模块至少可提供大约75条化解路径。

（二）模块优势

组选模块的优势在于：一是当法律确认程序的共定力之后，使老百姓更加清楚明白地知道遇到矛盾纠纷问题应该如何应对和解决，避免当事人携带问题混乱、无序、重复地寻求多部门帮助解决，一次又一次地将问题的解决路径走入“窄巷子”，彻底打破想通过非诉讼手段化解矛盾纠纷问题而“找谁谁都管，找谁谁不管”的乱象怪圈。二是使当事人在属地管辖范围内能够第一时间寻找到基层调解组织和路径窗口，做到第一时间有人出面说和劝解，将矛盾纠纷问题消化在“原产地”，做到不“出口”、不上交、不对簿公堂、不伤害当事人和气，消除社会戾气，维护社会稳定和谐发展。三是通过对普遍存在于政府和社会中的法律调处纠纷资源进行整合，让老百姓能够自愿地多选择，少跑路，降低诉讼成本，减轻诉讼负累，将非诉讼纠纷解决手段从没有程序选择的强制性向普遍选择的功能性转变，提高解纷功能的实际使用率。

（三）模块缺陷

但是我们也不能单纯地看到组选优势而盲动枉从，任何改革或改变都不是一蹴而就的，阻挡组选模块引入实用的最大壁垒，笔者认为应该是在非诉讼矛盾纠纷解决手段没有切实解决矛盾纠纷问题，而当事人不得不寻求司法诉讼作为最后一个保障环节所引发的诉讼时效问题，换一句话来解释，就是一个矛盾纠纷问题在非诉讼化解手段领域耽搁太久，又没有得到很好的解决，此时的当事人再转头向法院提起诉讼时，会不会超过《民事诉讼法》和《行政诉讼法》所规定的有效诉讼期限，造成当事人诉讼被动的问题。为寻找解决这一问题的办法，笔者大胆设想，一是要保障通过非诉讼纠纷化解手段作出的裁判结果具有终局性和司法强制性，使双方当事人对裁判结果具有公平感和认同感。二是在各类《诉讼法》中，确认在矛盾纠纷进入非诉讼解决程序中的停留时间不纳入司法诉讼时效中，要做好第一手登记制度设计，要求各机构如实记录流程轨迹，留存备用。而就目前完备的法律规范和成熟的程序制度而言，非诉讼纠纷化解手段组选模块确实存在不少欠缺之处，例如，各机构受理矛盾纠纷范围的交叉性、实质化解矛盾纠纷的专业性、机构间信息交流互换的迟滞性等问题都是有待思考和解决的。需要特别强调的是，这个非诉讼纠纷解决方式模块的使用前提一定是要尊重当事人的自愿选择，不能强迫其“走完流程”，浮皮了事，之前所述国家提出要建设“三级社会治理综合服务中心”的目的就是要为老百姓提供一个“走流程”的完整平台，充分发挥平台的最大作用。

四、结语

无论是通过诉讼方式解决争议纠纷，还是通过非诉讼手段来化解矛盾，都是在现有的诉讼机制和非诉讼机制下，充分利用我国的纠纷解决资源来加以实现的，这种纠纷解决资源是需要投入大量的人力、物力、财力的，因此，应充分提高纠纷解决资源的利用效率来提升纠纷解决的实际效率。我国司法机关的诉讼资源利用率已经非常高了，即将达到饱和状态，面对逐年大幅度递增的民商和行政纠纷，充分利用好非诉讼纠纷解决资源尤为重要。调动好非诉讼纠纷解决机制发挥明显作用和解决好各类非诉讼纠纷解决机制彼此间的融合衔接，或已成为中国社会治理亟待解决的大问题。