政府数据开放目录制度的问题及其应对之策*

朱 峥

(东南大学法学院 南京 211189)

0 引 言

随着信息技术在经济社会中的广泛场景应用，各类数据的迅猛增长已经使之成为国家基础性战略资源。在此背景下，基于大数据对政府治理能力现代化建设的独特作用，通过制定政府数据开放目录制度，已是推动政府数据资源开放、提高数据资源社会化利用水平的有效途径。公共数据作为一种信息资源，在权属上应为全民共同所有，但在价值实现机制上由作为数据控制者的政府进行共享开放，按照不同类型区别使用，并不断优化数据使用方式，扩展使用范围和程度[1]。而政府数据开放目录制度正实现这种预期功效。对此，2015年8月31日，国务院公布的《促进大数据发展行动纲要》明确规定，“建立政府和社会互动的大数据采集形成机制，制定政府数据共享开放目录。”2016年7月底，中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《国家信息化发展战略纲要》也指出，“建立公共信息资源开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系，积极稳妥推进公共信息资源开放共享。”然而，在实践过程中，政府数据开放目录制度却存在着一定程度的现实困境，距离建立科学合理合法的目录制度还相去悬殊。因此，需要在梳理政府数据开放目录制度现状与预期功效的基础上，检视政府数据开放目录制度存在的现实问题，通过法治方式科学设置、规范政府数据开放目录制度，从而推动数字政府建设与国家治理现代化。

1 政府数据开放目录制度的现状与预期功效

通过“目录制度”创新行政管理方法其来有自，其中最典型的制度实践为《食品安全法》第75条第2款和第3款中所确立的“保健食品原料目录”和“允许保健食品声称的保健功能目录”，以及《重大行政决策程序暂行条例》第3条第3款中所规定的“决策事项目录”。然而，政府数据开放目录制度却有与之不同的预期功效，这不仅关涉政府数据开放的顶层设计问题，还与政府数据开放治理实践密切相关。

1.1政府数据开放目录制度的生成与基本样态从法政策学视角分析，政府数据开放目录制度之提倡、生成，主要源于政府推动和政治决断两个因素。如前所述，国务院公布的《促进大数据发展行动纲要》和中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《国家信息化发展战略纲要》都要求建立政府数据共享开放目录或公共信息资源开放目录。这对于政府数据开放目录制度的直接生成有着深刻的助推作用。不过，与政府数据开放目录制度最相关联的制度渊源，乃是《政府信息公开条例》第12条第1款和第3款中所确立的“政府信息公开目录制度”。行政机关需编制、公布和更新政府信息公开目录，且应包括政府信息索引、名称、内容概述、生成日期等内容。这亦符合事物发展规律，即政府数据开放目录制度在政府信息公开目录制度的基础上，渐进的变化趋势和发展过程。然而，这并非我国独有现象。“基于政府数据开放面临的诸多风险，各国政府在政府数据开放的早期，基本采用了在政府信息公开制度框架内以政策方式逐步推进的路径”[2]。总的来说，政府数据开放目录制度的生成，无论是基于相关政策纲要性文件的推动，还是政府信息公开目录制度的转换升级，其独特的制度功效已经获得学界和实务界的肯认。

目前，政府数据开放目录制度在总体上呈现以下两种基本样态：a.国家制定统一的政府数据开放目录，以构建数据开放平台或体系。此种样态直接关系数字政府建设的顶层设计与关键问题。除了相关政策纲要性文件的提倡、宣示外，更为重要的是，全国人大常委会于2021年6月10日通过的《数据安全法》第42条也明确规定，国家制定政务数据开放目录,构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台，推动政务数据开放利用。这意味着，政府数据开放目录制度已经进入国家立法阶段，在全国范围内制定统一的政府数据开放目录制度规范已经具备现实的必要性和可行性。对此，有学者认为，加快政府数据开放进程、保障数据开放规范性和减少地方分散立法弊端的需要，是政府数据开放统一立法的必要性，而地方探索的实践经验和立法经验则是其统一立法的可行性[3]。总言之，这种统一立法进路的确立，一方面源于中央和地方政府数据开放实践的不断发展及其配套制度的逐渐成熟，另一方面源于政府数据开放立法迫切的社会现实需求。b.地方制定政府数据开放目录，以实行政府数据分级、分类的目录式管理。例如，《贵阳市政府数据共享开放条例》第11条第1款规定，政府数据实行分级、分类目录管理，其中就包括政府数据资源开放目录。再如，《上海市公共数据开放暂行办法》第12条第1款亦规定，“数据开放主体应当按照年度开放重点和公共数据分级分类规则，在本市公共数据资源目录范围内，制定公共数据开放清单，列明可以向社会开放的公共数据。”一般来说，此种样态直接关系政府数据开放具体范围的界定以及相关制度的完善。

1.2政府数据开放目录制度的预期功效概括来说，政府数据开放目录制度的预期功效如下：

第一，具体化。政府数据开放作为数据开放利用体系中的重要环节，“强调使用信息技术，主动向所有公众免费地、无需授权地、无差别地开放政府数据，且数据是一手的、原始的、无专属所有权的、可被机器读取的，并具有多种格式以满足不同类型用户的需求”[4]。但是，政府数据开放的前提是要厘清可供政府开放数据的具体内容或范围，并将一些涉及政府内部数据、国家秘密、商业秘密，以及个人隐私的数据排除于开放使用范围。在此过程，行政机关通过目录制度明确可以向社会主体公开的政府数据，使政府数据开放的内容或范围得以具体化。目前，我国已经形成“开放重点+开放目录+动态调整”的立法模式，用以界定政府数据开放范围。如此以来，既可满足社会主体对政府数据的开发利用需求，实现政府数据的有效利用，又可保持政府数据开放内容或范围的科学合法合理设置，从而实现政府数据的有序利用。有鉴于此，《促进大数据发展行动纲要》明确指出，优先推动信用、交通、卫生、就业、教育、科技、农业、环境、金融、统计、气象、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。而在新近印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中，政府数据开放领域进一步拓展，民生保障、公共服务和市场监管等领域政府数据将向社会有序开放。尤其是在应急管理领域，若能有效开放政府应急数据，并提供给各应急主体及时获取和利用，会极大提高社会整体的应急管理水平和效率。其中，制定政府数据开放目录已经成为推动数据资源开放的重要制度载体。

第二，衡平化。我国政府数据开放实践存在的一个突出问题，就是如何处理政府数据开放利用与数据安全保障之间的关系。“数据本身的开放性、关联性会引发数据安全问题。在透明政府、开放治理理念推动下实施的政府数据开放共享与国家数据安全、商业秘密和个人隐私存在价值和利益冲突”[5]。针对这一问题，《公共信息资源开放试点工作方案》明确规定，要建立切实可行的安全保障措施，实现信息资源开放、信息安全与公共利益之间的协调发展。但是，从现有数据安全保障制度来看，与政府数据分级分类开放相适应的制度规范并未完全建立。众所周知，制定政府数据开放目录制度已经作为数据开放战略的基本政策，对于衡平政府数据开放利用与数据安全保障之间关系有着独特制度功效。从政府数据开放目录制度属性观察，其不仅可以在形式上界定政府数据开放内容或范围，而且在实质上亦具有公私权益调整的属性。很大程度讲，政府数据开放目录制度更侧重于公益和私益这两种不同性质利益的衡平，即政府数据开放所带来的公共利益考量与政府数据开放对私权利主体的权益侵害考量。总言之，政府数据开放目录制度的衡平功效，既包括对政府数据开放涉及的所有利益类型加以衡平考量，又包括对各种利益状态加以衡平考量，也包括不得通过牺牲私权利主体利益的方式换取政府数据开放服务公共利益的绝对优势地位。

第三，动态化。由于我国尚处于政府数据开放制度形成的初级阶段，加之数据开放范围的不确定性，通过目录制度实现政府数据开放范围的动态调整就显得极为重要。这一制度功效已然成为政府数据开放目录制度设计的必然选项。目前，已有很多地方提出要实行政府数据开放目录制度的动态管理。典型如《上海市公共数据开放暂行办法》第13条明确规定，数据开放主体应当建立开放清单动态调整机制，对尚未开放的公共数据进行定期评估，及时更新开放清单，不断扩大公共数据的开放范围。再如，《福建省政务数据管理办法》第29条第1款亦规定，数据管理机构应当编制、公布数据开放目录，并及时更新。对于目录制度动态管理的满足条件，《贵阳市政府数据共享开放条例》第13条第2款就作出了很好回应，当因“法律法规修改或者行政管理职能”和“经济、政治、文化、社会和生态文明等情况”发生变化，涉及政府数据开放目录调整或变化的，数据开放主体应当及时更新目录。此外，当公众认为应当被纳入目录制度的政府数据而未被纳入时，公众也可请求数据开放主体将其及时纳入，并更新目录。在具体操作上，可赋予公众对政府数据开放的请求权，由此形成公众与数据开放主体之间的权利义务关系。然而，在实践中，为了实现政府数据开放目录制度的动态调整功效，数据开放主体往往也被赋予对目录制度进行动态管理的义务。如其未能及时调整或更新政府数据开放目录，也会承担相应的法律责任。总言之，目录制度的动态管理为后续政府数据开放范围的扩展留足了制度空间，不仅提升了数据开放主体对其所拥有或控制数据资源的管理能力，还改善了政府所开放数据资源的质量。

2 政府数据开放目录制度的问题检视

虽然政府数据开放目录制度的预期功效已经获致实现，但其在实践运行中并非毫无问题。建立科学合法合理的目录制度是政府数据开放的基础，亦是数字政府建设的现实要求。因此，需要对政府数据开放目录制度实际存在的问题予以检视和应对，从而促进政府数据开放进程。本文认为，政府数据开放目录制度至少存在以下三个方面的问题。

2.1目录制度的权利定位错位政府数据开放目录制度的设置和运行，不仅与政府数据本身的公共性和共享性资源特征密切相关，而且还与公众通过目录制度获取和利用政府数据的权利紧密联系。目前，我国学界普遍将公民知情权作为政府数据开放的权利基础或权利内容。在此权利导向下，政府数据开放目录制度在权利定位上必然深受其影响，致使数据开放主体把目录制度当作公民知情权保障或实现的手段方式，并在客观上造成政府信息公开与政府数据开放这两种目录制度功效的混同。虽然政府信息公开为政府数据开放提供了基础，但是一系列围绕数据利用而形成的要求，均难以在以个人知情权保障为基础建构的政府信息公开制度中完全得以实现[2]。这是因为，公民知情权具有独特的权利属性及其适用范围。公民对政府信息了解、知悉和获取的权利并不等同其对政府数据利用和再利用的权利。“政府数据开放是在现代信息社会中公众对政府信息数据资源需求由知情需求升级为使用需求的客观要求”[6]。可见，随着政府数据开放实践的深入发展以及公众对政府数据资源的利用需求，目录制度的知情权定位显然是不恰当的。在本质上，政府数据开放作为一种公共服务，其根本目的就是为了促进数据资源的利用和增值，而非仅停留在公众对政府数据“知”的层面。事实上，目录制度设置及其实践运行，在使政府数据开放范围相对确定的同时，也在发挥着政府数据资源的配置作用，并不断满足社会发展和公众的数据需求。换言之，政府信息公开的目的是保障知情权，提高政府透明度，侧重其政治和行政意义；而政府数据开放强调赋予公众利用政府数据资源的权利，更侧重经济与社会价值[7]。总的来说，政府数据开放目录制度错位的权利定位，并不利于优化政府数据资源配置，极大制约了其特有的制度功能和实践效力。因此，不能仅从公民知情权视角看待政府数据开放目录制度，而要根据政府数据开放的根本目的或任务确定目录制度的权利定位。

2.2目录制度的制定权限分散从政府数据开放的规范现状来看，我国尚未统一确定目录制度的制定主体及其权限范围，而主要由各地方省级政府裁量分配。譬如，《福建省政务数据管理办法》就规定，省和设区市的数据管理部门应会同数据生产应用单位编制政务数据开放目录。再如，《浙江省公共数据和电子政务管理办法》规定，省公共数据和电子政务主管部门有权编制全省范围的数据资源开放目录，而设区市和县(市、区)的公共数据和电子政务主管部门只可以编制补充目录。由此可见，我国政府数据开放目录制度的制定主体十分宽泛，并无组织法层面的统一性和规范性。实践中，目录制度的制定主体也往往出于政府数据开放成本和效率的考量，在目录制度的制定权限配置及其具体实施上“政出多门”。很显然，这不仅会带来政府数据开放目录制度制定权限的过度分散问题，冲淡国家通过目录制度对政府数据资源开放选择与管理的功能，而且违背国家对政府数据开放实践加以规范的初衷。有鉴于此，为规范政务信息资源目录编制，国家发改委和中央网信办联合发布《政务信息资源目录编制指南(试行)》(以下简称《指南》)。虽然《指南》对目录编制流程做了规定，但却对政府数据开放目录制度的编制缺乏具体规范和指导，导致目录制度的制定问题无法纾解。可以说，政府数据开放目录制度的制定是一项涉及方方面面的系统性工程，尤其制定权限配置更是一项基础性工作。而目录制度分散的制定权限势必造成各地政府数据开放的规范和标准不统一，甚至与国家规范和标准相冲突。如果不能妥当处理这些矛盾，政府数据开放目录制度就无法充分实现提供公共服务的制度功能，并将直接影响政府数据资源的进一步开放和利用。同时，这也无助于提升政府对其所控制数据资源的管理水平。总的来说，政府数据开放目录制度分散的制定权限，并不利于建构完善标准化、规范化和统一化的目录制度，而适度的上收或限缩制定权限可能一个较好的选择方案。在此过程，还可能由于政府数据开放目录的制定依据各异，导致各地政府数据分类方式、数据统计口径等的不一致，影响各地数据统计和公开发布的具体实践[8]。

2.3目录制度的制定程序欠缺从行政法理观察，政府数据开放是行政主体面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为[9]。可以说，这一行为与目录制度的相互联结，不仅构成了政府数据开放过程中权利主体与义务主体、权利主体与权利客体之间权利保障和权利需求关系，而且更是决定了数据资源利益分配的秩序状态。这就意味着，政府数据开放目录制度的制定并非一个价值无涉的封闭过程，其中关涉公众对政府开放数据获取和利用的权利义务关系。因此，需在政府数据开放目录制度的形成过程中，严格遵循一定的程序性机制，用以规范政府数据开放行为。然而，从目录制定程序现状来看，其程序规范适用较为匮乏。究其原因，一方面，由于我国政府数据开放目录制度还处于初步的形成阶段，目录制度制定主体对制定程序适用重视不足，导致相应或配套的程序性机制缺乏；另一方面，就目前而言，我国政府数据开放目录制度的制定行为性质尚未形成理论和实践共识，目录制度制定主体习惯性将之视为政府数据资源的管理工具，用以界定政府数据开放的内容或范围，而非关涉社会公众数据利益的分配机制。这就造成了目录制度制定过程中政府与公众互动沟通的欠缺，公众亦无法通过程序性机制维护和实现自身数据权利。由此可见，正当程序在政府数据开放目录制度的制定中尚未找到安放之处，这显然与其制定的民主性和科学性相违背。但是，为了弥补以上缺憾，数据开放主体在向社会开放政府数据之后，一般会赋予行政相对人对政府数据开放的请求权、异议权和参与权等。虽然这在一定程度上满足了相对人的数据需求及其权利保障，且提高了政府数据开放的服务能力，但目录制度制定的程序性机制依然无法在事前和事中规范政府数据开放行为。“目录的编制不能是先有了公开内容，然后再编制目录。而应目录编制在前，内容公开在后”[10]。在此过程，政府数据开放目录内容的确立，需要充分听取公众关于政府数据资源开放的利益表达。《上海市公共数据开放暂行办法》第10条第2款和第3款就规定，政府在确定数据开放重点时，应当听取公众意见，公众也可通过开放平台对公共数据的开放范围提出需求和意见建议。

3 政府数据开放目录制度的规范应对

如前所述，我国政府数据开放目录制度还存在一系列问题。若这些问题不能得到妥善解决，目录制度特有的制度功能和实践效力就会大大折损。本文认为，只有针对政府数据开放目录制度存在的现实问题，从整体上做全方位的规范设计和应对，才能有效破解目录制度的实践困境。

3.1目录制度权利定位：从公民知情权到公共数据权准确的权利定位，是决定政府数据开放目录制度设计运行及其实际功能发挥的关键所在，同时这也是一个基础性问题。“面向未来的大数据立法应是一场以数据权体系为基础的新型法律制度体系的法治变革，而不仅仅是对部分法律规则的修修补补”[11]。因此，无论是其与制定权限之间的关系，还是与制定程序之间的关系，都需要在目录制度准确权利定位的基础上予以解答。就目前而言，目录制度的公民知情权定位显然是不恰当的。在此情景下，应对政府数据开放目录制度错位的权利定位予以纠偏，将公民公共数据权作为目录制度的权利定位。何谓公民公共数据权？意指“公众享有向行政主体请求开放政府数据资源，以平等获取和使用政府数据的权利”[12]。而为了实现公共数据权，公众对政府数据开放享有请求的权利、知情或知悉的权利以及使用的权利等。首先，当公众认为应当被纳入开放目录而未被纳入，或应当开放而未被开放的政府数据，可以通过开放平台提出开放需求申请，从而参与到政府数据开放的过程中来。这一点已经在立法实践中得到印证。其次，公众在获取政府数据资源后，有权通过各种途径或方式对这些数据资源加以整合、分析和评价，以知悉政府数据背后所蕴涵的资源价值。最后，政府数据开放及其目录制度实施，其根本目的就是要促进政府数据资源的利用和再利用。可以说，公众对政府数据使用的权利是充分发挥其资源价值的必然选择。由此可见，此种目录制度权利定位，不仅符合政府数据开放目录制度的实践现状，而且满足了公众对政府数据资源的多元权利诉求。只有充分保障公众对政府数据开放行为的权利诉求，才更有助其有效有序实施。

在此基础上，目录制度错位的权利定位得以纠偏。相较以公民知情权作为目录制度的权利定位，公共数据权更加契合政府数据开放的治理逻辑。随着政府数据开放实践的逐渐深入，其功能定位经历了从“单一功能”到“多元功能”，再到“多层次功能”的转变过程。但是，公民知情权的涵摄力显然无法满足政府数据开放特殊的功能作用。通过将公民公共数据权作为目录制度的权利定位，政府数据开放无论在功能作用方面，还是在行为结构方面，都比较符合目录制度的客观实践以及公众的权利需求。如此以来，政府数据开放目录制度的规范应对才更有正当性基础，进而完善目录制度。正如学者所言，“法律制度的发展与变革，每一过程的路径选择和规则设计，其法律思维一般都是客观事实分析与主观价值判断的综合”[13]。

3.2合理配置目录制度制定权限政府数据开放目录制度制定权限的分散、泛化，是制约其制度功效发挥所面临的一个突出问题。因此，为了使目录制度存在的问题得以端本正源，通过合理配置制定权限已成为化解问题的先决条件。在此逻辑延展下，总体上必须要“上收”目录制定权限，由国务院统一出台《政府数据开放目录管理办法》，对政府数据开放目录制定权限予以控制，从而破解目录制定权限“百花齐放，百家争鸣”的局面。这是因为，政府数据开放作为一种制度化的开放，应当具有顶层制度设计，而这只能由中央政府来提供，全方位为政府数据的采集、处理、传输、利用等方面提供法律基础，从而体现国家信息优势和数据能力[14]。实践中，很多行政机关都享有目录制定权限，反而会稀释目录制度本身的效力，并造成各地政府数据开放规范和标准的不统一性。因而，在解决目录制度制定权限“上收”的基础上，还需适度“下放”制定权限，允许地方政府根据当地数据开放实践以及特殊情况做出具体选择，并将其控制在较为合理的范围之内。这主要是出于行政自制和行政效能的因素考量。一方面，行政机关通过自身行为施加义务和课加责任，从而最大化的增加社会福祉和促进公共利益[15]；另一方面，也要避免各级行政机关都针对政府数据开放重复制定目录制度，且“各自为政”。如此，只会增加目录制度的运行成本，从而造成不必要的行政资源浪费。同时，亦要控制地方政府各职能部门之间关于数据开放的利益分化，防止目录制度内容差别化。基于此，国务院可以统一规定，国务院各部门和省、设区的市行政机关及其数据管理机构，有权制定各自行政领域范围内的政府数据开放目录。这种目录制定权限的界定，不仅考虑了制定主体的行政能力与行政任务，而且将其主体权限与事项权限相互联结。譬如，针对那些公众需求迫切，且与其身利益相关的数据类型，行政机关及其数据管理机构应在遵循国务院《政府数据开放目录管理办法》的前提下，优先制定政府数据开放目录，推动政府数据资源社会化利用。目前，《促进大数据发展行动纲要》已经初步设定了二十个与民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。这些都是目录制度制定主体权限和事项权限交汇的重点。

如此制度设计，并非完全排除地方政府其他职能部门对政府数据开放目录的制定权限，而是要明确目录制度的制定主体及其权限范围。在政府数据开放目录制度制定过程中，地方政府其他数据生产应用的职能部门有权参与、协助以上主体制定目录制度。当地方政府数据开放环境发生变化，涉及目录制度内容调整或更新的，这些职能部门可以通过内部行政程序向有制定权限的行政机关和数据管理机构反馈，以促使现有目录内容的“增、删、改”。此时，权限主体也可会同这些职能部门，根据机构职能或特殊业务需要做好目录内容更新，以满足不同用户主体的数据需求。针对政府数据开放目录制度内容更新，国内外立法都有要求。纽约市立法要求历史数据不得删除，并要求各部门对部门网站上的数据进行更新后的10日内更新开放平台上数据，以此解决多平台更新不同步的问题[16]。

3.3规范目录制度制定程序政府数据开放目录制度的形成和确立，并非目录制定主体的“闭门造车”，而是要遵守一定的程序性机制，以规范目录制定权的正当行使。无论目录制度在性质定位上是作为行政规范性文件，还是作为其他行政法规范，都需要融入正当的行政程序，以增强目录制度的正当化基础。这是因为，行政程序兼具技术和价值层面的双重含义，不仅是实现行政实体或结果的技术性工具，还有着独立于实体而存在的内在价值[17]。可见，在政府数据开放目录制定过程中，正当程序设置必不可少。目录制度的制定除了要遵守与制定行政规范性文件类似的一般性程序外，还需着重强调目录制定过程中的利益沟通，通过一种实质性的公众参与机制实现政府数据开放的利益平衡。当然，在此过程，亦要正视公众参与“经验主义”和“理性主义”的矛盾，不能将其神话化，最大限度地减少公众参与过程中“经验主义”和“理性主义”之间的摩擦[18]。实践中，《浙江省公共数据和电子政务管理办法》第24条已经规定，公共数据资源开放目录编制，应当征求社会公众的意见。《上海市公共数据开放暂行办法》第10条亦规定，数据管理机构在确定数据开放重点时，应当听取社会公众的意见。公众也可通过开放平台对数据开放范围提出需求和意见建议。公众只有充分表达自己的意见建议，并得到行政机关的实质性采纳，才能对政府数据开放目录制度的最终形成和确立发挥有效作用。“除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见”[19]。但是，就目前公众参与实际情况而言，绝大多数目录制定过程缺乏政府与公众之间的实质性利益沟通。因此，需要强化公众参与目录制定的程序性机制设计，使之建立在各方主体利益沟通的基础上。当公众针对政府数据开放目录的具体内容或范围，向行政机关提出意见和建议时，行政机关应当及时答复，并适当采纳。行政机关对于未被列入开放目录的政府数据应予以说明理由，接受公众质询，实质性参与可提升政策制定和知识生产的接受水平[20]。唯有如此，政府数据开放目录制度才能从一个权力导向型的制度转变为一个交往协商式的利益沟通制度。正如学者所言，“公众参与模式”是通过建立一种公平代表、有效参与的“制度过程”，搭建各种利益表达、交流、协商、妥协的平台，并在此过程中使行政政策和决定合法化[21]。可以说，这种政府与公众在数据资源需求分配方面的利益沟通，在一定程度上有助于协调两者之间关于政府数据开放的利益结构，从而保证目录制度制定的民主性和科学性，推动政府数据开放进程。

政府数据开放目录制定程序的另一个问题就是目录制度公开，即目录制度制定的依据、过程和结果应当向社会公众及时公开。按照现代民主和法治的基本要求，行政公开的内容应是全方位的，不仅行政权力的整个运行过程要公开(行政行为公开)，而且行政权力行使主体的自身情况也要公开(行政主体公开)[22]。因此，目录制度公开不仅包括开放目录经过审议通过或批准完成后的公开，而且还应包括开放目录制定前和制定中的公开，并充分听取公众的意见建议，满足政府数据开放不同层次的社会化利用需求。在此过程，政府数据开放目录内容或范围的确立，并不是行政主体自我封闭的单向选择，而应根据公众对政府数据资源的开发利用需求以及生产生活需要予以确定。总的来说，目录制度制定过程公开是公众参与的基础性条件，而公众参与则是目录制定过程公开的目的，两者具有紧密联系。

4 结 语

政府数据资源蕴含着巨大的经济与社会价值，为提升其资源社会利用率，推进政府数据开放已成为数据时代的必然趋势。政府数据开放目录作为政府数据开放的制度载体，与政府数据资源的有效利用密切相关。在此前提下，如何通过目录制度实现政府数据资源的有效利用，并回应政府数据开放中的实践需求及其功能导向至关重要。然而，我国政府数据开放目录制度的实践运行并非毫无问题。因此，需要对目录制度实际存在的问题予以检视，有针对性地从整体层面进行全方位的规范设计和应对。一方面，要对目录制度进行准确的权利定位，实现其从公民知情权到公共数据权的转变。这是因为，如果没有准确的权利定位作为政府数据开放目录制度的价值基础，就不可能有良好的具体制度设计，同时也会极大制约其特有的制度功能和实践效力。另一方面，还要合理配置目录制度制定权限和规范目录制度制定程序，从而破解政府数据开放目录制度的实践困境。这不仅是为了完善数字政府治理的制度体系，还是为了回应政府数据资源的社会需求，使公众更好地通过目录制度实现其对政府数据的利用权利。正如学者所言，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要形成一套体现良法要求的制度体系，并通过善治确保这套制度的贯彻实施，切实将制度优势转化为治理效能，实现具有中国特色的中国之治”[23]。