社会组织在基层治理中的应用研究

2021-01-03马生海

青海师范大学学报(社会科学版) 2021年2期

马生海

(青海开放大学，青海西宁 810008)

社会治理是国家治理的主体，而基层治理则是社会治理的基础性内容。司马迁在《史记》中说“郡县治，天下无不治”，凸显了基层治理的重要性。基层治理是一项繁杂的工作，涉及到基层社会的方方面面，稍有不慎，便会引发群众不满，甚至产生群体性事件。党的十八届五中全会明确提出“要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”，[1]为基层治理指明了方向。相比于西方发达国家而言，我国基层治理现状并不乐观，基层治理中暴露出许多问题，最为典型的便是公众参与性不足，这极大地限制了基层治理的效果。对此，社会组织在优化基层治理中发挥着重要的作用。社会组织指独立于国家政府系统以外，由社会大众依据法律法规，自发组建、自主管理的组织，以社会公益活动和互益活动为主体。“多元化的社会组织将个体置入于多元化的社会结构中，使个体与社会成员间产生了多重维度的联系”[2]，有助于基层社会的稳定与和谐。党的十九大报告提出“要加强基层治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织的作用”[3]。

一、社会组织在基层治理中应用的背景

(一)现实背景

社会组织在基层治理中的应用有着深刻的现实背景，突出表现为以下两点：

1.基层治理难度加大。基层治理，指针对基层这一特定对象、特定范围的治理活动的统称。基层治理的主体力量众多，从驻街单位、物业及居民组成的专业委员会都是基层治理的重要参与者。基层治理的目标是维护基层正常的生活秩序，为基层各个组织及个人提供相应的物质、精神服务，从而使基层公共利益最大化。当前我国基层治理的难度显著提高。得益于社会经济的不断发展，我国城镇化水平持续提升。根据国家统计局发布的数据，2020年我国城镇化率突破60%，城市成为人们生活的主要空间，社区取代农村成为基层治理的主体。城乡人口分布的结构性变化对基层治理提出了更高的要求。不仅如此，在市场化改革不断深入的今天，不同群体的利益诉求呈现出多元化的特点，基层工作发生了巨大的变化，传统的治理方式已经难以满足新时期基层治理的需求。

2.社会组织参与基层治理成为趋势。根据《中共中央办公厅、国务院关于进一步加强社会组织管理工作的通知》，社会组织指“由民间力量主办的，为社会提供服务，不以营利为目的的社会组织”[4]。当前，我国正从“大政府，小社会”的格局向“大社会，小政府”的格局转变，基层治理模式也从单一化向多元化发展，以公众为主体的社会组织在基层治理中发挥着日益重要的作用。截至2021年1月，我国社会组织数量已经突破90万家。数量丰富、类型众多的社会组织为基层治理带来了新鲜血液，不仅成为突破当前基层治理困境的有生力量，也成为我国完善民主政治制度，提高公民政治参与的重要着力点。

(二)理论背景

社会组织在基层治理中的应用不仅有着深刻的现实背景，同样有着多元的理论基础，并且，随着学界研究的不断深入，社会组织在基层治理中应用的理论也在丰盈，其中，比较具有代表性的理论有以下几种:

1.政府失灵理论。政府失灵也称政府失败或政府缺陷，是西方政治经济学研究的热点。从西方市场经济发展的历程来看，市场并非万能的，难以解决信息不对称、自然垄断、外部性以及公共物品等问题。但战后欧美国家的发展历程显示出政府同样不是万能的，政府失灵理论正是在此一背景下提出。布坎南、缪勒等是政府失灵理论的主要建立者，他们将经济学中的经济人假设应用到政府部门及其管理人员中，认为政府部门及其管理人员同样具有“经济人”的属性，即政府决策首先考虑的是政府自身的利益而非公共利益。[5]基层治理中的政府失灵现象，促使社会组织成为基层治理的重要参与者。

2.多中心治理理论。公共管理领域的多中心治理理论由美国学者文森特·奥斯特罗姆提出，所谓多中心，包括四个维度的内容：一是治理主体的多元性。多中心治理理论下的治理主体包括政府，也包括企业、非营利组织、公民社会等。二是治理结构网状性。多中心下的社会治理呈现出网状的结构特征，每个中心均是网状治理结构中的一个环节。三是治理目标为实现公民利益最大化。多中心治理理论以能否有效满足公民需求为评价内容。四是治理方式为合作—竞争—合作。[6]社会组织是多中心治理体系的一个中心，并与其他中心起到了协同治理的作用。

二、社会组织在基层治理中应用的意义

(一)促进基层政府职能转变

受计划经济体制遗留因素的影响，基层政府事无巨细地管理着社会的各个层面。而在基层治理日益繁杂的今天，传统的治理方式，越来越难以满足当前基层治理的需求。无所不包的治理模式，不仅会极大地增加政府的负担，降低行政效率，也不利于政府的职能转变。对此，社会组织在基层治理中的应用对基层政府职能转变有着重要的促进作用。当前，我国政府正着力推进服务型政府建设，社会组织在协助政府放管服改革中扮演着重要的角色。项目承接是社会组织在基层治理中的应用的重要方式，并且，随着政府放管服改革的不断深入，购买公共服务成为政府提供公共服务的趋势。政府可以通过购买的方式向社会组织购买专业服务，如教育培训服务、环境卫生服务、医疗服务等，社会组织承接政府服务项目，使政府社会治理的负担大为减轻，能够将更多地精心用到经济建设上，同时，社会组织在项目承接中也实现了自身发展的目标，并提升了公众的政治参与度。

(二)增强基层服务能力

基层服务是基层治理的重点内容，传统的基层服务以政府公共服务为主。受区域经济发展水平、政府财力等因素的限制，政府公共服务存在不均衡、不充分的问题，这极大地影响了基层服务的效果。社会组织在基层治理中应用有助于增强基层服务能力。社会组织提供的服务为志愿服务，根据党秀云的界定，志愿服务有三大特征：一是由内在的精神动力支撑。无私奉献的志愿精神是志愿服务的精神内涵。二是非营利性。志愿服务不追求经济上的报酬，不会向服务对象索求任何形式的回报。三是社会公益性。志愿者对受助对象提供的服务，并非基于私人的关系，而是社会公益活动。[7]社会组织志愿服务的范围极为广泛，举凡社会生活的各个方面，如教育、医疗、法律、救灾等，均是志愿服务的重要范围。随着社会分工程度的不断细化，社会组织的专业化程度得到了极大的发展，同时，得益于社会组织内部培训机制的建立与完善，社会组织成员志愿服务的专业能力也得到了很大的发展。这些都有力地增加了基层服务能力。

(三)维系社会稳定和谐

我国正处于发展转型阶段，利益诉求也存在着很大的差异性，由此导致的结果便是各类争端层出不穷。当前，社会冲突呈现出高发态势，以指数级增长，社会冲突的成因也日趋复杂，极大地提高了冲突化解的难度。同时，冲突逐渐从人与人、人与机构的冲突演变为社会内部各群体的争端，影响日趋广泛。转型期间，社会矛盾激增对基层政府提出了极大的挑战，严重威胁着社会的稳定与和谐。对此，社会组织在维系社会稳定与和谐中有着显著的优势。一方面，社会组织为非政府机构，介入冲突不会对冲突双方产生压迫性，另一方面，随着社会组织专业化程度的不断提升，社会组织调和缓解冲突的能力也在增强。并且，社会组织介入冲突具有很强的经济性，这主要体现在其调解程序的简便性上。以日益严峻的医患纠纷为例，依托专业化的社会组织，可以最大限度地降低医患双方的时间成本，且不会额外增加医院、患者的经济负担。

(四)提升公民政治参与

公民参与是民主政治的重要内容，也推动国家治理体系和治理能力现代化中也发挥着重要的作用。因此，提升公民的政治参与热情，培养公民的政治参与能力就成为当前民主政治发展的迫切任务，对此，社会组织在基层治理中的应用有着重要的意义。首先，提高公民意识。公民意识是现代社会意识的重要组成部分，公民意识是每一个合格公民必备的基本意识，在公民自身发展以及社会良好运行中发挥着重要的作用。基层治理关系到公民的切身利益，有组织地参与到基层治理中，是公民维护自身权益的重要手段。社会组织是公民参与政治的重要载体，社会组织拥有广泛的参与者，并且，随着社会组织自身的不断发展，加入社会组织的公民占比持续提升。社会组织在基层治理中的应用为公民服务社会提供了路径，能够培育和发展公民意识。其次，提升公民政治参与能力。社会组织在基层治理中的应用为公民的政治参与提供了大量的机会，能够提升公民政治参与能力。以项目承接为例，每一次公共服务项目的承接，都能对公民的政治参与能力起到锻炼作用。

三、社会组织在基层治理中应用的问题

(一)组织建设滞后

从社会组织在基层治理中可持续应用的角度而言，强化社会组织建设，提升社会组织的治理能力是最为基本的要求，但当前社会组织却存在着组织建设滞后的问题。首先，缺乏明确的组织章程。大多数社会组织的组织章程均存在不规范的问题，没有准确界定组织的性质、宗旨、使命，既影响了组织的职能履行，也不利于提升组织的凝聚力。其次，缺乏完善的制度体系和配套的实施细则。社会组织没有从内部管理以及社会治理的内容出发，制定完善的制度体系，也缺乏配套的实施细则。最后，考核工作流于形式。社会组织并未从社会治理的要求出发，针对工作人员以及组织自身建立考核指标体系，考核工作存在笼统性，并且，工作考核流程在公正性、公开性上存在不足，影响了考核结果的准确性。

(二)应用水平不高

社会组织在基层治理中的应用存在着应用水平不高的问题，从治理内容的角度而言，根据不同的划分标准，社会组织可以划分为多种不同的类型。在社会治理日益专业化、精细化的今天，丰富多样的社会组织类型是社会治理的前提条件。社会组织数量虽然得到了一定的发展，但组织类型单一的问题仍然存在，仍然集中于行业性的互益组织，以环境、残疾人关怀、老年人关怀等为工作内容的公益性组织发展滞后。从治理方式的角度而言，社会组织的工作方式仍以传统的工作方式为主，存在落后陈旧的问题，比如，没有和当前网格化服务的趋势结合起来，难以实现精细化治理的目标。[8]又如，尚未建立覆盖全盟的社会组织公共服务平台，而各类社会组织在利用信息技术开展社会治理也存在滞后性。

(三)资金来源不稳

稳定的资金来源是社会组织在基层治理中应用的根本保障，但当前，绝大部分社会组织存在着资金来源不稳的问题，这极大地限制了社会组织在基层治理中的作用。社会组织的资金来源重要有三点，一是政府部门的财政资助与拨款，二是民间的慈善捐款，三是有偿福利服务获得的收入。政府财政拨款仅针对少数规模较大，肩负着较为重要的公共服务的社会组织，多数社会组织不能从政府处获得拨款。在现行的法律政策下，社会组织提供有偿福利服务受到了严格的限制，并且，社会组织的非营利性特征，决定了有偿福利服务收入不可能成为社会组织主要的资金来源。至于慈善捐款，则存在很大的不稳定性。资金来源的不稳定对社会组织开展常态化的社会服务形成了很大的制约。

(四)居民参与度低

在政府管理职能日益下沉，社会力量在社会治理中作用不断凸显的今天，群众的参与性与配合度对社会组织在基层治理中的应用的效果影响甚巨。但就目前基层治理中群众的参与性来看，情形并不容乐观，大部分群众并未参与到社会组织在基层治理中的应用之中。尽管居民对于基层治理总体是持支持态度的，但仍有部分群众对社会组织在基层治理中的应用缺乏正确的态度。

四、社会组织在基层治理中应用问题的成因分析

(一)扶持政策体系不完善

政府支持是社会组织在基层治理中应用的重要条件，而完善的政策体系则是更好地保障社会组织在基层治理中应用的要求。当前，社会组织在基层治理中应用面临着扶持政策体系不完善的困境，这也是导致社会组织应用问题的重要成因。首先，立法工作滞后。法制建设是推动社会组织发展，强化社会组织在基层治理中作用的必然要求，我国尚未针对社会组织出台统一的基本法，不利于社会组织的发展，自然也会削弱社会组织在基层治理中的作用。其次，政策缺乏创新性。现有的政策虽然在文字内容上有所更易，但并没有从社会组织参与社会治理的迫切需要出发，做好创新工作。最为典型的便是社会组织的等级注册仍然存在着繁琐性的问题，对社会组织的发展产生了非常负面的影响。最后，政策缺乏协同性。针对社会组织的支持政策虽然有很多，但各政策间缺乏协同性，不利于社会组织的整体发展。

(二)项目监管工作不到位

承接项目是社会组织在基层治理中应用的重要形式，从项目类型来看，社会组织承接的项目多为社会服务类项目，覆盖公民经济、健康、娱乐等多个方面的需求，旨在为社会成员，提供保障基本生活水平的服务。根据方巍的研究，社会服务类项目的特色有两点，一是以社会公益为导向，是社会公益的重要组成部分，二是为社会提供具有竞争性的公共物品及服务，在优化公共资源配置中发挥着重要的作用。[9]从监管的角度而言，完善的公共服务项目监管机制需要包括前、中、后三个环节，但公共服务项目仅仅以事中监管为重点，忽略了事前的资质审核以及事后的成效监管，弱化了公共服务项目的监管效果。从评估的角度而言，评价激励是管理学研究的基本性内容，当前与评价激励相关的理论为数不少，比如双因素理论、需求层次理论等。从理论应用的角度来看，评价激励理论的应用领域主要为企业，然后是政府部门，社会组织评价激励开展地相对较少。

(三)社会组织发展不成熟

社会组织发展不成熟是导致社会组织参与社会治理问题的重要因素，主要体现在以下几点：首先，社会组织数量少。受区域发展不均衡、城乡发展不均衡的影响，我国社会组织同样存在着发展不均衡的现象，主要集中于东部沿海地区以及一二线大城市，且社会组织数量相比于西方国家而言，总体较少，难以满足基层治理的需求。其次，社工人才培训不足。社工人才作为社会组织在基层治理中的应用工作的具体承担者，必须具有相应的管理素养与业务操作能力，比如与人民群众沟通时的方式技巧、记录人民群众诉求的注意点。目前，部分社会组织已经初步构建起社工人才入职培训机制，所有被招聘为社工人才的群体，无论其在担任社工人才之前从事何种行业，都必须经过相应的岗前培训。但从当前社工人才的实际表现来看，岗前培训的效果并不容乐观，这和社工人才培训欠缺严格的考核机制紧密相关。

(四)外部支持体系不健全

缺乏外部资源的支持也是导致社会组织在基层治理中的应用问题的重要成因，首先，基层党组织的领导作用没有得到充分发挥。社会组织作为群众自发组成的组织，党组织建设存在滞后性，并且，社会组织在基层治理中的应用未能和基层组织形成密切的关系，难以发挥好基层党组织的领导与支持作用。其次，居委会履责能力不足。居委会接受来自基层政府以及街道办事处的各项指令性任务，并贯彻落实到全社区中。社会组织在基层治理中的应用是政府职能下沉的重要载体，政府会从繁杂的公益事业中脱身，由社区自行负责，而这些工作的专业化程度很高，特别是社区矫正，需要专业的社会工作组织来协作社会组织在基层治理中的应用。居委会自身履责能力不足影响了社会组织在基层治理中的应用的效果。最后，未能充分调动企业参与的积极性。企业捐助是社会组织资金的重要来源，企业参与不足限制了资金筹集方式。

五、社会组织在基层治理中应用的对策

(一)完善扶持政策体系

必须从政策层面来加强社会组织在基层治理中的应用的扶持力度。首先，健全社会组织法律法规。我国社会组织的法制建设总体滞后，有关社会组织的法律条文散见于各法律中，不利于社会组织的长远发展。对此，要加快研究、制定统一的社会组织基本法。[10]其次，加强政策内容的创新与完善。要从放管服改革的大背景出发，凸显社会组织的主体性，比如，在登记管理模式中，要着力解决以往社会组织登记注册中程序繁琐化的问题，推动业务主管权限下放，最大限度地减少不必要的环节。同时，也要从信息时代社会大众工作方式的转变出发，推动社会组织登记注册的线上化。又如，在税收政策中，可以更新免税政策，对社会组织公益性收入免收一部分税收，同时，逐步提高捐赠收入的税收标准，破解社会组织资金不足的困境。最后，注重政策间的协同作用。不同层面的政策指向有一定的差异性，而只有综合发挥好各类政策的协同作用，才能真正实现政策在社会组织在基层治理中的应用的作用。因此，既要重视登记注册政策、税收优惠政策、购买服务政策等的优化，也要从促进社会组织整体发展的角度出发，形成政策协同机制。

(二)健全项目管理制度

承接公共服务项目是社会组织在基层治理中的应用的主要方式。针对当前存在的监管薄弱的问题，需要从以下几点采取好措施，首先，加强事前委托监管。并非所有的社会组织都有资质、有能力接管公共服务项目。对此，要加强事前委托监管，采取公开招标的方式，让社会组织竞争，挑选出最为适宜的社会组织。其次，重视事中风险管理。社会组织承接公共项目中存在着大量的风险，对此，一方面要做好风险识别与评价工作。另一方面要制定风险应对策略，从源头上管控风险，或者在风险发生后以有效的手段来降低风险的危害。最后，落实事后结果监管。以公共服务项目的实施效果为监管对象。从预期的实施目标出发，对公共服务项目的实施效果开展全面的考察，并根据公共服务项目的实施效果与预期效果之间的契合度，对社会组织承接公共服务项目打分。考核工作的欠缺是影响社会组织基层治理效果的主要因素，对此，必须深刻认识到社会组织考核工作的重要性，借助考核工作充分暴露出社会组织发展以及基层治理中的问题和不足，为社会组织持续改善基层治理能力提供参照，并以考核工作为手段，在社会组织内形成良好的激励效应，驱动社会组织不断参与到基层治理中。

(三)推动社会组织发展

组织类型单一是社会组织深度参与到基层治理的首要问题，严重限制了社会组织在基层治理中的作用，因此，必须加强社会组织的培育力度，做好社会组织的孵化工作，丰富社会组织的类型。同时，也要从以下两点推动社会组织建设。首先，加强社会组织制度建设。“没有规矩，不成方圆”，无论对社会组织自身的可持续发展而言，亦或从基层治理的层面而言，制度建设都是至关重要的内容。对社会组织而言，章程在组织的发展中占据着最高的地位，规定了社会组织的性质、类型、使命，社会组织要从自身的实际情况出发，出台定位精准的章程，为组织自身的发展明确方向。制度建设要涵盖社会组织运行的各个方面，形成完备齐全的制度体系，如人员吸收制度等，提高社会组织运行的规范性。其次，加强社会组织的专业性建设。专业化是保证社会组织职能履行的先决条件，也是提升社会组织在基层治理中水平的客观要求。要加强社会组织的专业性建设，合理引导专业人才进入对口组织，如律师等法律人才进入法律服务组织。社会组织的培育与孵化能够有效克服当前社会组织力量不足的问题，以多元化的社会组织承接政府公共服务项目，强化社会组织在基层治理中的作用。

(四)构建外部支持体系

首先，强化基层党组织建设。基层党组织与社会组织在基层治理中具有很强的协同作用。这和基层党组织与社会组织各自的定位以及在基层社会治理中肩负的职责有着很大的关系。随着党建工作的不断深入，基层党组织数量得到了极大地发展，在基层社会治理中的职责也日益繁重、艰巨。同时，不少社会组织已经设置了基层党组织，如党支部、党总支等，强化了党对基层社会组织的领导作用，也保证了社会组织在基层治理中能够贯彻落实党的大政发证。对此，一方面，要进一步加强社会组织自身的基层党组织建设，强化党员干部在社会组织中的先锋模范作用，另一方面，要做好与基层党组织的对接工作。其次，发挥好企业的支持作用。企业在支持社会组织在基层治理中的应用中同样发挥着重要的作用。社会组织要从自身的宗旨、章程出发，强化基层治理能力建设，赢得企业的信任，同时，从企业的行业类别、发展前景出发，为企业提供针对性的回报方式。并且，从基层治理可持续发展的角度而言，企业捐赠有助于拓展社会组织的筹资渠道。[11]