运用系统思维和立体举措推动实现“双碳”预期目标——在第五届鲁青论坛“黄河流域碳达峰与碳中和路径高峰论坛”上的讲话

范恒山

(国家发展和改革委员会,北京 100045)

很高兴能够再次参加鲁青论坛。去年在山东济南召开的第四届鲁青论坛，讨论的主题也是黄河流域生态保护和高质量发展问题，我参加了那次会议，觉得开得很有质量。今天召开的第五届鲁青论坛继续围绕黄河流域生态保护和高质量发展问题展开，选择了碳达峰与碳中和路径这样一个很重要也很热门的话题进行讨论，把上届鲁青论坛的研讨又向深刻性、务实性方向推进了一步，很有价值。

大家都知道，根据党的十九届五中全会《建议》制定的国家经济社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，提出了一系列重要思路和举措，内容十分丰富，具有不少亮点，而其中一个突出的亮点是，在积极应对气候变化方面，提出了“双碳”的预期目标，即在2030年前实现碳达峰，在这个基础上，努力争取2060年前实现碳中和。这是在有关国际场合习近平总书记做出宣示后国家以重要文献对之的确认，被称为“3060”目标，也常常称之为“双碳”目标。这一安排不同凡响，对内对外都具有重要意义。对外部而言，它体现了中国作为世界大国的负责任的精神，体现了中国作为一个发展中国家的勇敢担当。我在发改委工作期间，配合中国政府气候谈判代表解振华先生抓过应对气候变化问题，协助服务过发改委与这项工作密切相关的气候司与环资司，对此问题有一些了解。向国际上提出有关应对气候变化的中国行动目标要考虑各个方面的因素，须经过精细的研究与测算，并不是一件容易的事。中国作为一个拥有14亿多人口的大国，作为世界上最大的发展中国家，勇于提出这样的目标，应该说充分体现了大国的担当意识，体现了中华民族的责任精神，体现了我们为打造人类命运共同体和追求世界美好前景所做出的特殊贡献。中国是最早签署联合国气候变化框架公约的国家之一，在应对气候变化问题上，一方面积极维护“共同但有区别的责任”等重要原则，捍卫包括中国在内的广大发展中国家的合理权益；另一方面勇于承担减排责任，自觉加压，不断提升行动力度和工作目标。在2020年9月召开的第75届联合国大会一般性辩论中，习近平总书记作出了中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，并努力争取2060前实现碳中和的庄严承诺。对内部而言，它体现了全心全意为人民服务、以人民为中心和人民利益至上的原则，体现了推动国家高质量发展和可持续发展的要求。高碳增长模式对大气环境破坏带来的极端气候事件及连锁反应给人民生活的负面影响不断增强，为了国家和民族的永续发展，中国必须痛下决心转变发展模式，走绿色低碳循环发展道路，以减排降碳为基础，加快建立绿色生产生活方式。

但实现“双碳”预期目标并不是一件容易的事。就碳达峰而言，我们期望在2030年之前实现，深入分析一下，这个目标实现受到多重因素制约。

一方面，面临着增排的压力。比较突出的有两个因素：一个是中国发展的任务仍然繁重。不久前，我们宣布全面建成小康社会，全面建成小康社会是以消灭绝对贫困为基础的，也就是说，我们刚刚解决了全国的绝对贫困问题，全面建设社会主义现代化国家的新征程也刚刚开启。中国还不够强，2020年人均GDP刚越过1万美元，远低于西方发达国家，加快发展仍然是第一要务。大体上，在2035年国内生产总值要比2020年再翻一番，而到2060年左右，则要在2035年的基础上再翻一番。从逻辑常理上讲，随着经济的向前发展，排放总量会进一步增加，或者说在发展面前，排放应该让路，何况比之欧美发达国家，我国的累积排放和人均排放要低得多，有增加排放的理由。但我们不能这么做，我们需要承担起国际责任，承担起国家高质量发展的使命；另一个因素是，未来一个时期我国人口将会呈现出进一步增长的态势。不久前，国家出台了一对夫妻可以生育三个子女的政策和相关的配套支持措施。实施二孩政策以来，适龄夫妇生育欲望并不特别强烈，这有多个方面的原因。这次国家不仅出台了三孩生育政策，而且针对着相关问题出台了配套支持措施，力度明显加大，是具有一定吸引力的，大概率有助于推动未来人口的进一步增长。从逻辑上说，随着人口的增长，排放自然应该进一步增加，但基于碳达峰的要求，即便人口增长，排放也不能放松。所以从面对的环境看，实现碳达峰的目标是颇具难度的。

另一方面，面对着时间的约束。我们设定碳达峰的期限是2030年前，这意味着在工作上我们希望达峰越早越好，不仅如此，我们也希望把峰值降到尽可能低的水平。这一点也与西方国家明显不同，西方国家基本上都是自然达峰，与其排放历史结合起来，他们经历了一个漫长的过程。时间上的紧迫感也大大增强了工作的难度。

在碳达峰的基础上实现碳中和的难度更大。碳达峰主要讲的是二氧化碳排放的达峰，但碳中和就不能仅仅考虑二氧化碳排放了，还需要考虑到其他排放，也就是说要通过人为的努力和自然的过程去吸收、消解各种排放，最后形成全部温室气体零增长的状态。当然，主体部分还是解决二氧化碳排放，特别是化石能源的碳排放零增长的问题。实现全部温室气体零增长的难度可想而知，不仅在操作上很艰难，在时间上也很紧迫。从碳达峰到碳中和，西方发达国家花费或预期的时间大都在70～80年左右，而我国预期的时间大约是30年。对于一个拥有14亿多人口的国家来说，对于一个正在全力推动现代化的发展中的国家来说，要在短短30年的时间内实现碳中和，难度之大是可以想见的。总体上说，我们实现“双碳”预期目标的路程充满了挑战，充满了艰辛。

在时间限制、任务限制的情况下，面对着发展压力和严峻的外部形势，唯一的出路在于加大我们自身的努力，或者说我们要采取特别具有力度的举措来完成这个任务。可以肯定，无论是碳达峰还是碳中和，中国所要采取的举措在力度上无疑会比西方发达国家大得多，在内容上也会丰富得多。

从操作上考虑，实现“双碳”预期目标的难点在于，碳排放既与某些具体行为直接相关，更涉及到许多关键性体制机制的创新，还涉及到方方面面的协同联动。即便是某些具体的举措，也必须纳入到全局视野和顶层设计来考量或安排，否则就会影响到它们的实施效果和可持续运转的状态。这也就是说，实现“双碳”预期目标不是一件简单的事，其中体现的不是单线条的逻辑联系，而是一种立体的、系统的关联，我们需要基于这个角度来认识和讨论实现“双碳”目标的路径和举措。在2021年3月召开的中央财经委第8次会议上习近平总书记明确强调，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，必须把它们纳入生态文明建设的整体布局。在具体工作上，既要抓重点领域、重点环节，着力解决一些企业排放强度过大的问题，还要“支持有条件的地方率先达到碳排放峰值”，更要树立系统观念，坚持统筹协调、区域联动和多措协同，着力构筑绿色低碳的产业结构、空间布局乃至整个生产生活方式。应该说，当前这方面的认识还比较薄弱。“双碳”问题是一个时髦话题，介入讨论的人很多，但大多还是基于线性思维就事论事，以为把某个问题解决了，所预期的目标也就达到了。一般是把气候问题归结为碳排放问题，把碳排放问题归结为能源结构问题，把能源结构问题归结为化石能源比重过大问题，认为解决化石能源比重过大问题，就是要大力发展低碳能源、清洁能源，或者新能源，等等。实际逻辑并没有这么简单，哪怕是某个具体事项的解决也都不是一件简单的事情。例如新能源的发展过程就涉及顶层设计、体制机制创新和配套体系的建设多个方面，不要以为架设几台设备就可以把光伏、风能等发展好，要使它们持续发展，不仅涉及到生产量、稳定度等技术问题，涉及输送机制、价格决定等体制问题，还涉及相关设备生产、工程建设本身的低碳环保问题，需要系统考虑、整体设计。实现“双碳”目标，更是需要用系统的思维来考虑，用立体的办法来解决。

那么，运用系统思维和立体举措推动实现“双碳”预期目标需要解决哪些问题呢？

首要的还是解放思想、创新思维。在实现“双碳”预期目标方面最重要的是树立正确的经济发展观。发展是硬道理，我们要解决温饱、过上小康生活，需要推动经济发展；我们要走向富裕、享受高品质的幸福生活，仍然需要推动经济发展。但是发展的模式和路径是有很大差别的，发展以高耗能、高污染、高排放为支撑固然能在一个时期带给我们眩目的增长，但最终会影响到国家的发展质量和人民的生活水平，是不可持续的，也会遗害无穷。所以，我们的发展应该是绿色低碳发展，是资源集约节约和循环利用的发展。但囿于各方面的原因，实际操作者并不都这么想，更不会都这么干。解放思想、创新思维必须从大局出发，进一步提高对发展与减排、整体和局部、短期和长期、治标与治本等重要关系的认识。同时，要从低碳发展不利于加快经济建设、妨碍现代化建设推进的思维误区中走出来。要牢固确立这样一些重要的观念：其一，过去若干年来，我国持续推进发展方式转型，即从粗放型增长转向集约型增长，从资源要素驱动型增长转向创新驱动型增长，从以高耗能高污染为支撑的增长转向以绿色为底色的增长，而低碳发展是新旧模式转换的必然要求和题中之义。也就是说，低碳发展是新时代经济发展和经济增长的重要特质。其二，推动低碳发展是更好维护人民利益，不断满足人民美好生活需要的有效保障，且低碳发展是能够实现经济社会持续运行的高质量发展。其三，实现低碳发展固然会淘汰和限制一些高碳领域或行业，但同时也会创造新的市场需求，催生新的发展门类，如推动再生能源、碳捕集与利用、绿色制造、融合经济等的发展；而依靠技术创新，一些高碳行业就能够转变为低碳行业。其四，低碳发展往往以科技创新、生态保护与合理利用、人和自然的和谐互动为前提，因而带来的往往是实实在在的高效率和高效益增长。低碳发展所带来的不是有害增长，也不是虚浮增长和无效增长，这意味着低碳发展不会必然导致经济下滑，自然不是低增长的代名词。在思想上确立了这样一些认识，相关行动就会迅速果断，一些好的措施也就能真正落到实处。

在解放思想、创新思维的基础上，运用系统思维和立体举措推动实现“双碳”预期目标，需要抓好如下三个关键方面的工作：

第一，要加快构造生态文明体系。低碳发展问题追根溯源是发展方式和生活方式问题。“双碳”问题与某些因素直接相关，但实现目标要求，并巩固和发展向好的态势，则需要形成系统性支撑。这类同于干和枝、本和末的关系，体现的是一桶水和一碗水的逻辑道理。实现“双碳”目标是建设生态文明的重要导引和抓手，但更是生态文明体系有效运转和强力推动的结果。

党的十八大以来，生态文明建设得到了进一步的强化，中央相继出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等重要文件和数十项涉及生态文明建设的改革方案，全方位多层面对生态文明建设做出了部署与安排，但在实践中，追求既得利益的冲动和长期形成的行为惯性制约了相关工作的推进。应当结合“双碳”目标深化改革，加快构建生态文明体系。在主体上，还是要按中央所提出的那样，建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系，建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，建立健全以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，建立健全以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，还要建立健全以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系，并依此形成节约资源、保护环境、防控污染、追求低碳的产业结构、空间格局、科技体系、政策保障和制度支撑。通过生态文明体系的构建，推动经济社会发展的全面绿色转型，构筑人与自然和谐共生的新型生产生活方式。

第二，要协力解决重点领域问题。基于实现“双碳”目标，着力解决二氧化碳排放大户问题是必要的。在推进生态文明体系整体建设的过程中也要抓重点，着眼点是降低化石能源的比重。我国化石能源二氧化碳的排放占到了整个温室气体排放的80%，化石能源包括煤炭、石油、天然气等，其中煤炭的二氧化碳贡献又占到80%左右。关于排放大户问题，专家学者们提供的数据有一些差别，但基本情况是清楚的。电力系统无疑是二氧化碳排放的第一大户，我国能源结构的主体是煤炭，而煤炭的主体是电煤，所以电力部门自然而然成为了排放大户，大体说电力部门的二氧化碳排放的贡献达到了50%左右。其他的排放大户还有工业、交通运输业等，城市建筑也是温室气体或二氧化碳排放的主要领域之一。要降低碳排放强度，关键要解决碳排放的大户的减排。工作重点有三个方面：一是要调整能源结构。努力减少化石能源，增加绿色能源和可再生能源，包括生物质能源、太阳能、风能、水能、地热能、海洋能，等等。在保证绝对安全的情况下，核能也应当适当加大发展力度。能源结构调整中，有一个问题需要加以重视：当前我国能源消费中非化石能源的比重只占到15%左右，而我们向世界承诺到2030年非化石能源占一次能源消费比重要达到25%左右，考虑到我国能源消费量庞大，2020年一次能源消费达到了50亿吨标准煤，要做到这一点难度是很大的。绿色能源对化石能源的替代有一个过程，在时间紧迫的情况下，我们不仅要努力增加非化石能源的比重，还应搞好清洁煤等技术创新。作为以煤为优势资源和主要能量的国家，要想在比较短的时期里大幅降低煤的用量是不现实的，因此，推动实现“双碳”目标，我们仍然要坚持双管齐下或两条腿走路，在进行能源结构调整、强化新旧能源转换的同时，要加强对化石能源特别是煤炭能源和相关设备的技术改造，以此实现一些用煤领域的超低排放。二是优化产业结构。工业领域是排放大户，但降低工业领域排放的根本之途在于优化产业结构。一方面，要加大高污染高排放产业的改造和淘汰力度，另一方面，应大力发展节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，并大力推动产业绿色化与高端化、智能化的有机结合。三是要积极发展绿色建筑。城市建筑是重点，农村建筑也不能忽视。建筑耗用的大量的建材和其他的物质，是各种排放特别是碳排放重要来源，许多国家如新加坡、阿联酋、日本等都十分重视推动城市建筑减排，积极发展绿色建筑，引领城市向建筑零排放转变。如阿联酋早在2007年就颁布法律，强制新建建筑必须符合绿色标准；日本在2016年提出在2030年要实现50%新建建筑达到零排放，最近日本还提出了系统的住宅和建筑物脱碳的具体对策方案。我国正在推进世界上最大规模的城镇化，而广大的农村也正在按照乡村振兴战略规划进行建设改造，建筑物的绿色转变或零碳排放对全局意义重大，从现在起就应该严格标准，按照无碳的方向和“双碳”的目标来规划建设和监管。相应地要推动建设节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色商店、绿色餐馆，实行绿色出行等。所谓抓重点，就是要着力抓好上述三个方面。需要强调的是，推动这些重点领域的绿色转型也不能就事论事，仍然需要系统思维、总体设计、多措并举和协同联动。例如能源结构的调整，不仅涉及到对新能源或清洁能源的系统配套的政策支持，包括税收、金融、土地、科技等政策的支持，还涉及到价格平衡，涉及到竞争上网制度设计，涉及到供给稳定性把控等，此外还涉及到对化石能源的制度约束与政策抑制，进而涉及到新旧能源结构转换过程中能源供给与生产生活需求的平衡问题。大家应该记得，前些年上上下下也曾花费了大量气力推动新能源或无碳能源的发展，但中间却出现了弃风弃光问题，以至于管理部门不得不采取一些回调措施，包括调整收回下达的部分指标等，这些问题的产生就与相关因素考虑不周全、体系不配套有关，形不成必要的规模，发电量不够稳定，运作成本较高，无法接入大电网等实际问题导致了新能源发展一哄而上、一哄而弃的状况。所以推动新能源的发展需要深入研究、系统把握，不是简单提一些原则要求、发几个鼓励性的号令就能解决好的。风、光、水等清洁能源具有很强的地区性，且在很大程度上依赖于自然环境，并不是可以由人随意把控的，但我们又必须解决好各种新能源在时间上互补、在空间上对接等问题，所以对新能源的发电、储存、转化、消纳等都需要基于时间空间的错位与互补作深入研究，并形成切实可行的系统性解决方案。这显然不是一件容易的事。产业结构调整优化所涉及的面更为宽广，所触及的层次更为深刻，更需要进行系统设计与联动创新。

第三，要加强区域合作联动。考虑到碳排放与一些具体行业和行为直接关联，因而鼓励和促进一部分具备条件的地区和一些重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值是必要和可能的。它们的率先行动也必然能为实现“双碳”预期目标提供有益经验和适宜路径。但实现“双碳”目标涉及到一些关键领域和行业的变革，涉及到整个生态文明体系的建设，所以仅靠部分地区、行业与企业单打独斗是难以圆满达到并持续优化的，需要全国统筹、整体谋划，需要一体联动、协同发力。地区是一些经济社会活动的空间载体，推进低碳发展尤其需要加强区域间的合作联动。碳排放直接影响着气候变化，而空气是流动的，这种特性把各个地区天然地联结在一块，也使合作成为维护自身利益的共同需要。各地区应围绕实现“双碳”目标全方位深化合作。特别要加强地区间在能源结构转换、产业结构调整、生态补偿机制建设、资源利用利益平衡机制建设、排污权用能权管理、碳交易市场建设等重要方面的合作，协同做好制度设计、政策制定、技术交流和项目建设。近日国家有关部门宣布要建立健全世界最大的碳排放市场，这在表层上体现的是交易问题，但背后则涉及到体制机制的衔接、地区间的联动等一系列重大事项。近些年来不少地方进行了碳排放交易的尝试，但取得的效果并不显著，究根溯源在于许多关键问题未能把握和处理好。考虑到品种、时差、稳定等因素，新能源供给体系建设特别需要实行地区协同与互补。在这方面，决不能搞地方保护主义，不能搞各行其是的制度政策设计，而应该从大局出发，同心协力构筑有助于低碳发展的良好市场与政策环境。

最后，我简要谈一谈推进黄河流域实现“双碳”目标的有关问题。黄河流域实现“双碳”目标，既具有优越条件，又存在着突出矛盾。黄河流域横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、华北平原等四大地貌单元和我国地势三大台阶，拥有黄河天然生态廊道和三江源、祁连山、若尔盖等多个重要生态功能区域，生态类型多样，经过持续不断的治理，整体生态环境明显向好，优质生态产品供给能力不断增强。黄河流域还拥有丰富的风光资源，非碳能源潜力充足。但也存在着不少问题，最大的问题就是生态脆弱。既存在着水土流失、湿地萎缩、水功能涵养降低等自然生态系统退化等问题，也存在着工业、城镇生活、农业面源、尾矿库污染等人类行为的侵害问题。环境修复压力巨大，因而实现“双碳”目标的任务也十分繁重。面对这种情势，黄河流域应以贯彻国家黄河生态保护与高质量发展战略为总纲，以保护生态环境为首要抓手，立足于发挥比较优势，统筹做好“双碳”有关工作。

在操作层面，黄河流域各省(区)是否可以考虑重点推进如下一些事项：一是选择适宜地区建立“双碳”先行试验区，青海条件得天独厚，应积极担当，努力争取。二是充分利用好黄河流域的风、光、水、地热等非碳能源资源，打造国家新能源发展示范区。三是积极争取国家对黄河流域推进生态保护提供特殊支持。从青海的实际出发，应当努力争取国家财政支持，建立专门的低碳经济和生态经济发展基金。青海最大的价值在生态，最大的责任在生态，最大的潜力也在生态，保护好生态、发展好生态经济是青海的首要任务和根本发展道路，但青海本身的自我造血功能很低，完全依靠自身能力将生态功能拓展转化为经济功能有较大困难，需要国家提供必要的政策与资金支持。四是发挥区位优势，依据地理环境和经济脉络合作建设若干绿色经济走廊。五是结合推进城镇化和乡村振兴，大力进行城乡建筑的绿色化改造。在这方面，黄河流域任务重、潜力大、紧迫性强，有必要加大力度、加快进程。六是抓紧建立科学完善的促进绿色低碳发展的考核评价体系。原则上，应根据黄河流域不同地区的特点特别是生态保护的紧迫性来确定考核的重点。有的地方可把考核重点放在一般性经济指标上，有的地方则应重点考核生态经济指标，有的地方则可以在科学确定权重或比例的基础上把两者结合起来考核。在分类指导、因区制策的基础上建立科学完善的考核、评价、监督和约束体系。

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