我国政府绩效管理制度运行机制与立法路径研究

2021-01-02邱佛梅

科技智囊 2021年12期

邱佛梅

摘要：党的十八大以来，我国政府绩效管理工作取得重大进展，而法治化是促进政府绩效持续提升和可持续发展的必经之路。针对当前部分地方政府绩效管理实践模式和制度立法中途“夭折”的问题，文章提出“立法先行、国家主导、多元参与”是当前我国政府绩效管理可持续发展发展的根本路径和推进模式，探讨了政府绩效管理的制度运行机制和立法路径。

关键词：政府绩效管理;法治化;绩效立法;制度体系

中图分类号：D630 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.12.03

Research of Institutional Operation Mechanism and Legislative Path of Government Performance Management in China

Qiu Fomei

（The Shenzhen Reform and Opening Up Executive Leadership Academy，Guangdong，Shenzhen，518060）

Abstract：Since the 18th CPC National Congress，China's government performance management has made significant progress，and legalization is the only way to promote the continuous improvement and sustainable development of government performance. In view of the“premature death”of some local government performance management practice modes and system legislation，this paper puts forward that“legislation first， state leading and diversified participation”is the fundamental path and promotion mode for the sustainable development of government performance management in China，and discusses the institutional operation mechanism and legislative path of government performance management.

Key words：Government performance management;Legalization;Performance law;Institutional system

一、问题的提出

政府绩效管理是公共管理的重要领域，是各国政府普遍认同的管理方法之一。我国的政府绩效管理始于20世纪70年代。政府绩效管理作为政府变革的主流技术工具，伴随着新公共管理运动浪潮迅速席卷全球，并成为一种新型行政管理模式。中国政府在改革开放40多年中，持续实践和探索绩效管理策略方针，逐步建立起中国的政府绩效管理体系，在推进绩效管理改革方面做了大量卓有成效的工作，2016年以来绩效管理改革制度的法治化、规范化问题成为我国的重点主抓任务。改革开放至今的40余年中，在地方实践层面出现了“甘肃模式”“青岛模式”“烟台模式”“深圳模式”“思明模式”等以“模式”冠名的绩效管理和评价活动;在实践模式上，形成了目标管理（目标责任考核）、效能建设、公众满意度调查、第三方评估等绩效管理和评价模式;在制度立法方面，建立了由人事绩效、财政绩效和公共事务绩效3种类型构成的中国政府绩效管理制度体系。但中国特色的政府绩效管理发展之路仍需逐步探索、渐进调适，在发展过程中相当一部分如“甘肅模式”“烟台模式”等实践模式和制度立法中途“夭折”，其根源在于低程度的管理水平既缺乏相应法律法规的制度保障，也无法促使政府绩效管理持续进行。[1]

政府绩效管理的相关问题引发了学界对可持续问题与未来出路的思考，关于推进政府绩效管理法治化的呼声也越来越大。包国宪等实证分析了地方政府绩效管理制度持续发展的创新驱动与路径依赖，指出应从法制建设和组织管理两方面进一步发力。[1]马亮提出，加强政府绩效管理的制度化建设是推进大数据时代政府绩效管理的策略之一。[2]王学军认为，推动我国政府绩效治理转型的主要路径是推进政府绩效管理的法治化。[3]谢能重针对政府绩效管理法制化的导向、体系与原则展开研究。[4]

无论是实践还是理论层面，以制度改革和法治化形式不断促进政府绩效持续提升和可持续发展，都是当下政府工作的重中之重，也是政府需要承担的长期的基础性工作。笔者认为，中国政府绩效管理已经进入法治化轨道的新阶段，但任何一套制度体系与运行机制并非短时间能建立的，应深刻解释其制度运行轨迹、制度基本功能、实现机制及其环境条件，在此基础上探索分析政府绩效管理的立法路径。

二、政府绩效管理制度的运行机制

徒“法”不足以自行，一套良好的政府绩效管理制度体系必须要有相配套的运行机制才能保证制度的实施效果，保证制度实施中的结构与秩序平衡。制度运行从时间过程来讲是一个“非均衡—均衡—非均衡”的过程，从空间上来讲是一个路径依赖与自我增强机制相结合的产物。[5]如何完善并运行制度，涉及制度运行环境、运行机制和推进模式的考量，以减少制度运行摩擦和阻力。

（一）制度运行的环境条件

一般意义上讲，政府绩效管理制度的运行环境通常是由经济要素、政治要素、社会文化要素和技术要素等组成的有机系统。置于政府绩效管理制度环境系统中，领导体制和绩效文化是两个核心问题，前者是政府绩效管理的基础保障，后者是政府绩效管理的精神动力。优化政府管理制度运行的环境条件，构建恰当的领导体制和营造优良绩效文化，具有其现实必要性。

1.领导体制

领导体制是决定政府绩效管理能否取得成效的基石，属于政府管理体制范畴，包括领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式等基本内容。从政府绩效管理的发展历程来看，我国政府绩效管理的领导机构起初由人事部主管，2008年从人事部转到中纪委监察部，党的十八大以后又转移到了中央机构编制委员会办公室（简称“中央编办”）。政府绩效管理的地方主管部门更是五花八门。尽管领导机构与管理职责在不断调整，但仍然摆脱不了“一把手工程”色彩。因此，薄贵利指出，目前我国政府绩效管理领导体制尚不够成熟，主要存在代表性、权威性、统一性不够和缺乏相对独立性等问题。[6]构建一套统一、权威、独立、高效的政府绩效管理领导体制成为当务之急。这涉及以下基本问题：

（1）绩效管理领导机构的选择。现实中各地绩效管理的主管机构大致分为委托的现有党政机构和新设的专门机构两类。不同职能部门因其管理活动性质、履职手段方式不同，有着不同的运行机制与管理模式。在地方新设专门的领导机构如绩效办，并顺应国家层面中央编办为政府绩效主管部门的安排，将绩效办归于地方编办主管，并赋予其独立的超然地位，与评价对象保持距离。这样既可将考评工作视为主业，提升政府部门绩效，又可形成相互牵制关系，避免角色冲突。

（2）绩效评价相关权力的分配与权限。权力组合是评价的基础，评价权力关系中包括评价权、组织权、实施权和评议权，构建领导体制理应对此“四权”予以区分和规范。在体制内部，评价的相关权力是组织管理自上而下的权力，评价权、组织权具有唯一性，但实施权、评议权可以多元分解。以佛山市政府绩效管理为例，评价主体为市级党委政府主要负责人组成的“领导小组”（党委书记为组长），拥有评价权，负责统筹规划、统一部署整个区域的政府绩效管理工作;新设专门的“领导小组办公室”（绩效办），行使组织权，承担组织整个区域的绩效管理日常工作，而实施权由政府主管部门实施或委托第三方实施，负责进行具体的评价工作。拥有评议权的主体亦可實现多元化，如机关互评、专家评议和公众评议等。

（3）厘清绩效管理的领导关系与原则。现阶段不少地方绩效管理工作仍靠“一把手工程”推进，能否顺利实施取决于党委、政府主要领导的态度。传统体制内评价，政府主要领导掌握核心的决定权与评价权，寄希望于党政主要领导是解决绩效管理现实问题最直接、最有效的途径。未来的发展方向为将领导体制写入正式的法律文本，避免因人事调动出现的“人走政息”“新官不理旧账”问题，做到政府绩效管理“一张蓝图绘到底”。

2.绩效文化

绩效制度与绩效文化是政府绩效管理的灵魂与精髓，前者保障绩效管理的发展方向，后者提供绩效管理的精神动力，二者之间是缺一不可、相互支撑的关系，绩效制度彰显绩效文化，绩效文化推动和影响制度实施效果，能保障制度运行。绩效文化是指政府通过绩效管理体系的建立和逐步改进，特别通过绩效评价指标筛选和完善，推动成员逐步确立起组织所倡导的共同价值理念。[7]绩效文化是一种以公共服务、公共责任、公众满意和公共利益为基本理念的彰显公共价值的行政文化。绩效文化是通过目标、过程、结果3个方面来影响绩效管理制度运行的。在绩效目标方面，以追求公共服务、公共责任、公众满意和公共利益等为价值导向，旨在实现经济性、效率性、效果性和公平性的统一;在过程控制方面，绩效文化的效率、透明等基本理念强化了对决策的过程控制，要求对基本任务的执行加以“实时监控、实时纠偏纠错和预期预估”，以求政府绩效管理的有效性和回应性;在评价结果方面，“人民满意”是绩效管理制度的终极目标，评价结果及其应用应当保证“公正、公平、公开”。

从目前实践来看，官僚主义、封闭保守、片面追求效率等负面行政文化严重制约着我国绩效管理的发展。优化绩效制度环境、加强绩效文化建设是我国政府的当务之急，为此需要做到以下3点：（1）转变政府管理理念，破除不好的传统思想观念。坚持“以人民为中心”的绩效管理思想，要从“政府本位”观念转向“民众本位”观念，“人治”思想转向“法治”思想，从管制型政府向绩效型、服务型政府转变。（2）建立绩效导向的行政文化，营造良好绩效氛围。要继承我国传统优秀行政文化如“厚德载物”“刚健有为”“先天之下忧而忧”等，批判官本位、官僚主义等糟粕文化，着手营造绩效导向的文化氛围，形成追求优秀绩效的价值观。[8]（3）加强绩效管理培训，打造一支高质量的政府绩效管理人才队伍。通过宣传教育、专项培训、规范行为制度等，力求将绩效管理的基本理念演变成政府人员的潜意识，构建政府绩效管理人才培养机制。

（二）制度运行的常态机制

运行机制是国家实现政治目标的必要手段。针对我国政府绩效管理随意性大、矛盾利益冲突的弊端，制度运行的设计应聚焦于协调机制、激励机制和申诉救济机制。其中，协调机制解决运行制度的规范性问题，激励机制解决运行制度的积极性问题，申诉救济机制解决运行机制的公正性问题。

1.协调机制

协调各方利益冲突是绩效评价运行顺畅的前提条件。政府绩效管理在权力关系调整与优化过程中难免涉及评价主体与评价对象、评价对象内部之间、评价对象与外部社会之间等的利益关系。良好的协调机制会产生“1+1>2”的效果，若是彼此关系协调不顺畅、不和谐，则有可能是“1+1<2”，甚至为0或小于0的效果。美国学者林德布洛姆主张通过民主社会多元利益主体的制度性互动（分散的意见—社会互动—综合的意见），协调彼此，并最终达成行政决策。笔者以为，应将绩效管理工作领导小组作为总协调指挥中心，建立由本级党委、人大、各政府部门、社会公众和专业机构等多方组成、多方参与的专门协调机构—政府绩效管理委员会，破除传统科层式协调模式，构建起以人民需求为导向的多方协调机制。“领导小组主导、多方参与协调”机制能打破原有条块分割的部门框架，有利于统筹资源配置，协调各部门间的利益关系，明确各部门的分工和责任，保障其相互间的协调配合。此外，为配合“领导小组主导、多方参与协调”机制发挥最大功效，还需要建立相关配套制度机制：（1）建立政府绩效管理各部门的联席会议制度，有机整合主管部门、组织、人事、监察、编制、统计等部门以及各机构和专家学者，致力于协调各方关系与利益，并推动政府绩效管理的研究与实践探讨;（2）建立绩效沟通常态化机制，利用大数据、“互联网+”信息网络技术，建立大数据时代的政府绩效管理系统，提供绩效信息交流与传递的媒介及多方参与的监督与沟通渠道。各方关联主体可在任何时间、地点对政府绩效管理中存在的问题及时提出反馈意见、表达需求，协调机构也更加方便快捷地传递信息和处理争议。

2.激励机制

激励机制是绩效管理的推动力。随着我国行政体制改革的深入，政府绩效管理的激励机制作为提升政府绩效与激发改革动力的重要手段，越来越引起政府部门和学术界的高度重视。在实践中，各项绩效评价结果经常被作为党委和政府决策、财政预算编制、干部选拔任用、机构编制调整以及奖励问责的重要参考依据。理论上来说，相关单位通常通过建立长效激励机制，将绩效结果作为奖优罚劣的依据，通过职务晋升、薪酬福利等方式激发评价对象的工作积极性，实现评价的约束性与激励性并重，以解决传统体制下公务员奖惩与绩效关联度低的弊病。

在政府绩效管理试点的10多年里，政府績效管理激励机制在某种程度上沦为党政部门“变相发钱发福利”的主要借口。因此，进一步完善政府绩效管理的激励机制着实有必要，具体应考虑4点：（1）坚持以精神激励为主、物质激励为辅的原则，实行“精神奖励与物质奖励相结合”“政绩与物质激励双重约束”的激励约束机制;（2）实行激励机制以谋求公共利益最大化、提高工作积极性为目标，激发改革内动力，提高政府绩效管理水平;（3）坚持正向激励与负激励机制相结合，建立职务晋升、薪酬福利制度，以及责任追究与行政问责机制，对违法违纪行为和工作后进行为进行反向激励;（4）坚持公平公正的原则，确保激励机制、工作绩效与激励层次呈正比。

3.申诉救济机制

制度非理性易于引起评价结果出错，进而评价的可靠性和权威性都会受到影响。而“无救济即无权利”，若无良好的申诉救济机制，势必会导致评价对象权利遭侵犯或应有权利无法实现。因此，为保障绩效评价的公平公正、防止评价主体滥用权力以及保证评价结果的有效运用，应建立兼具纠错和监督双重功能的申诉救济制度。申诉救济制度是一项系统工程，应包括以下内容：

（1）申诉范围。绩效评价申诉救济分为事前救济、事中救济和事后救济。评价前，评价主体或对象可针对绩效管理实施办法或绩效评价指标体系进行申诉;评价中，为防止绩效信息数据失真、残缺或歪曲造成绩效管理误差，应设置事中救济机制，对绩效管理信息数据的真实性有异议可申诉;评价结果公布后，评价对象对结果存有异议，应当设置事后申诉救济渠道，以确保绩效管理结果的公正性。

（2）申诉管理机构。各地政府在实践中通常将绩效办作为申诉管理机构。这意味着绩效办既有考评组织权，又有考评申诉审查权。如此，绩效办考核工作任务繁重，且逻辑上还存在既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬局面和实践悖论，无法真正维护评价对象的合法权益。因此，应使评价主体和救济主体相分离，选择一个客观中立、权威公正、了解实情的机构作为申诉管理机构。国外早有独立的申诉机构，如印度文官申诉机制中的“公共申诉司”，我国香港也有独立的行政复议机构“行政申诉专员公署”。[9]根据我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的规定，地方人民代表大会常务委员会可作为申诉处理机关，评价对象可对评价主体的违法行为或不当处理提出申诉。此外，亦有学者提出，权威的第三方机构也可作为绩效申诉管理机构，但因其职能权限和信息障碍等限制，会加大第三方机构受理申诉工作的难度[10]。

（3）申诉方式。申诉方式应当受到严格限制，以便于申诉部门清楚、明确地作出意思表示，并提供全面的佐证材料。申诉方式通常有两种：①以书面方式申请申诉。绩效管理结果反馈给各评价对象后，各评价对象对绩效结果存有异议，须在规定时间向申诉机关提出书面申诉;②通过网络系统提出申诉。利用网络科学技术，搭建一个方便、快捷、高效的申诉网络系统。以佛山为例，佛山开通网络成绩扣分申诉系统，评价对象可在系统上提交申诉申请并上传佐证材料，保证申诉机构能充分听取评价对象的意见，确保结果客观真实。

另外，申诉程序法定也是绩效申诉公平处理的重要保证。法律制度应规定评价对象提出申诉申请、申诉机关受理申诉、申诉机关核实审理、申诉机关作出决定以及申诉各方执行决定等程序，并对申请期限、受理期限、审理期限、执行期限等进行严格限制。

（三）制度优化的推进模式

政府绩效管理制度的优化模式，是指政府基于变革公共生产力、推动政府管理创新、提升政府绩效水平、提高政府的公信力与执行力等内在动机，依靠多元主体，通过国家指导、立法保障来推进政府绩效管理工作的创新途径和运行模式。结合我国当前实践现状，立法先行、国家主导、多元参与是我国政府绩效管理制度可持续发展的关键优化路径模式。

1.立法先行

周志忍等指出：“美国绩效管理推进机制属于立法主导下的多主体协同推进模式，其特色包括规范化、精致化、透明和社会监督。中国绩效管理推进机制呈现多样化实践，共同特点是行政主导和‘一把手工程’为代表的人治化色彩。”[11]然而，具有较浓重的人治特征和“人身依附”色彩的行政主导模式虽有利于高效力、高权威、动态推动考评工作开展，但有悖于法治政府建设的初衷。探讨“立法先行”的推进机制，已成为提升国家治理能力的迫切要求，也是推进政府绩效管理工作的前提。政府绩效管理的推进要由现行的行政主导体制转向人大主导的立法体制。

（1）“立法先行”模式能避免绩效立法的低层次化。立法是充分表达各方利益诉求的良好渠道，通过吸收民意增强绩效管理制度的科学性与民主性，切实保证制度的质量，有利于提升考评工作的权威性和执行力、公信力。

（2）“立法先行”模式通过立法赋予考评组织法律地位，能够平衡评价主体与对象的权力与权利、职责与义务。

（3）立法过程本质上是利益平衡的过程，通过人大主导的立法沟通和协调，能较为公平地平衡各部门的利益分配并解决部门争议，有利于避免政府绩效管理成为各部门“争权诿责”的“暗战之所”，避免制度起草带来的部门利益倾向。

在法治政府建设的大背景下，从政府绩效管理的试点探索模式转为立法主导模式，体现了我国政府管理从“经验主义”走向“法律主义”的必然趋势，是政府绩效管理发展与政府管理改革创新的优选推进机制。

2.国家主导

从域外经验来看，政府绩效管理的发起者皆为国家，国家发挥着主导性作用。韦斯认为，国家或政府机构缺少主动发起绩效评估的动力，这就是评估与管理的逻辑悖论。[12]目前，政府绩效管理法治化活动仍处于“地方先行”的阶段。2011年，我国政府开始推动绩效管理试点，应总结试点中的有效经验和理论模式，推进全国层面的绩效管理法律体系建设。发展“国家主导型”政府绩效管理法治化实践，将政府绩效管理制度上升到国家层面的法律法规，并在法律的指导下编制出绩效管理的“顶层设计”—通用模型。这是社会的期望，是未来的发展方向，也是当前推动政府绩效管理发展的根本出路。

3.多元参与

洛克提出了一条国际公认的准则，“政府是人们自愿通过协议联合组成的共同体”，这说明推进政府绩效管理的主体应该属于“联合组成政府”的“人们”，需要体现多元性，引导公众参与，推进评价主体多元化：（1）要培育及引入外部主体，创造条件支持独立第三方评价。以学术组织、咨询公司与大众传媒等为代表的第三方机构评价政府的实例越来越多，这也是政府绩效管理的主要趋势。（2）体制内部考评应统一评价组织权，开放评价实施权。可借鉴珠海“万人评政府”等经验，由评价组织者负责考评体系及方案设计，委托第三方调查实施、数据处理及过程监督。如此，政府、群众、专家都参与其中，实现了360°的多元评价。（3）推广“人大主导、委托第三方评价”模式，避免角色冲突及政府平级部门之间的推诿及内耗。在现实条件下，人大不具有评价的专业技术手段，考虑到政府信息公开程度不足、信息不对称等现实因素，由第三方独立评价也难以操作。“人大主導、委托第三方评价”模式既体现人大的主体性及权威地位，又发挥了第三方的专业性、客观性与公正性。近些年，国务院连续提出“第三方评价”，实际上就是为了解决这个问题。

三、政府绩效管理的立法路径

（一）法治要素

美国学者弗里德曼提出，法治包含3个构成要素：实体性要素（指法律规范）、结构性要素（指法律组织或主体、法律运行的程序或模型等）及文化性要素（对法律的价值判断、观念态度等）。[13]基于法治构成要素理论，政府绩效管理及评价法治化是一个将政府绩效管理的实体性、结构性、文化性3个构成要素系统整合的过程。法治化的实现路径需要在合理界定政府绩效管理组织及关联主体的职责、权利、义务（结构性要素）的基础上，努力培育绩效文化及政府绩效管理法治化文化（文化性要素），并构建政府绩效管理及评价法律规范体系（实体性要素）。

1.政府绩效管理及评价立法无疑需要一个具有指导性和可操作性的法律规范体系，这是实体性要素。国家层面立法的缺失，地方层面立法的无序，使得各地开展的绩效管理活动完全处于一种放任自流的状态。全国性统一的政府绩效管理立法成为绩效评价可持续发展的现实需求。

2.政府绩效管理涉及多个关联主体，需要明确政府绩效管理的领导体制、评价主体、评价对象及相应的职责、权利、义务等，这是结构性要素。政府绩效管理及评价立法应注重“顶层设计”，理顺绩效管理及管理过程中涉及的组织权、评价权、实施权等多重权力关系，构建政府绩效管理的领导体制，统一行使评价组织权，从而建立起权责明确、运转协调、精简高效的考评组织体系。

3.“使法治凝结在一起、决定法治在作为一个整体的社会文化中的态度和观念”，是绩效文化及法治文化，这是文化性要素。文化性要素应包括追求公众满意导向和结果导向等价值取向，遵循经济性、效率性、效果性和公平性以及“质量+责任+回应”的基本绩效理念，遵循“公平、公开、公正”、崇尚法律权威、权责统一、服务意识等法治价值理念，同时将增加人民获得感、幸福感和安全感等作为重要的绩效内容。培育绩效文化是推动政府绩效管理法治化的文化驱动力，也是推动评价发展的客观环境条件。

（二）立法模式

尽快制定和出台专门、统一的政府绩效管理相关法律的条件正日趋成熟。政府绩效管理在各地方的实践情况不一，绩效立法路径是走“先地方、后中央”，还是走“先中央、后地方”，成为立法倡导者间争议较大的问题。学者们关于此问题的探讨可归纳为3种立法模式：1.自下而上模式，石富覃、包国宪、陶清德等人提出，应当遵循“地方性法规—部门规章—行政法规—国家立法”的路径。[14-15]2.自上而下模式，方振邦等认为，自上而下的立法途径顺应世界趋势，可加快绩效管理法治化进程，也可减少法律冲突现象，提高立法工作效率。[10]3.从完善现有法律法规体系入手。汪珺等认为，当前应先通过修改《预算法》和《审计法》规定，开展预算支出绩效考评和政府绩效审计，在此基础上建立全面评价政府工作绩效的制度。[16]笔者认为，基于目前评价实践发展现状，在中央政府积极鼓励地方“先行先试”的大背景下，“立法先行、试点先行、地方先行”是我国政府绩效管理的首选立法模式。这是由我国政治、经济和文化等多重外在影响因子及民众对政府绩效管理的立法诉求和绩效关联主体的价值期许等内在变量决定的。

1.“立法先行”是推动政府绩效工作科学、有序发展的重要动力。在当下社会转型期，“立法先行”成为对原有制度、原有体制进行改革创新的路径依赖和解决问题之道。实现政府绩效管理法治化有利于评价的制度创新、体制创新、工作创新，有利于发挥法律指引和规范的功能作用，通过建立健全绩效管理法制体系及运行机制，调整与政府绩效管理相对应的社会关系，并形成良好的绩效管理及评价法律秩序，从而实现政府绩效管理及评价“良法之治”的追求。

2.“试点先行”是保证绩效立法质量和探索立法经验的正确之路。试点先行是针对前瞻性、争议性问题制定政策和法律规范的重要途径，具有“试错纠错—总结经验—寻找规律”的作用。相较其他地方，已经进行过政府绩效管理试点工作的部门或地区具备较好的制度实践基础，在这些地区先行试点立法，能更多地反映社会对绩效立法的需求，充分发挥地方立法试验田的作用，为政府绩效法治化在全国的推行做出经验探索性贡献。

3.“地方先行”是由当前我国政府管理创新和立法工作的传统经验和体制机制决定的。在改革试验中，地方通常拥有“先行先试权”，政府绩效管理法治化实践也是在拥有“先行先试权”的地方如哈尔滨、杭州等城市开始探索立法模式的。

（三）立法属性

在“立法先行、试点先行、地方先行”的立法模式下，政府绩效管理及评价立法的文本规格应定位于地方性法规乃至行政法规，在范畴上归属于行政法，具有较高的法律效力，仅低于法律。在人大立法之前，应当鼓励、支持、引导有条件的地区积极开展地方性法规立法工作。必须说明的是，在绩效管理法治化进程中，难免会出现因地方自发立法而导致的地方法治冲突、地方法治割据的局面。为确保法治统一，中央政府应制定地方政府绩效管理立法指南，规定政府绩效立法的条件、制定程序、格式标准、内容范围、立法要求等，用以指导相关部门和地方政府绩效管理及评价法治化的实践。此外，还应注意政府绩效法规的原则性与操作性、普遍性与特殊性、虚与实的平衡，避免“理想的形式规范主义和绝对的建构理性主义”的倾向。制定绩效地方性法规，以提高政府绩效管理的合法性地位，有利于提高政府绩效管理的权威性、稳定性、科学性，同时也为后续研究国家层面高质量的“政府绩效管理法”奠定理论基础和实践基础。

（四）立法架构

政府绩效管理及评价法规规章制度的立法架构是指法规规章的内容在结构上的安排，这是一个立法技术的问题，包括立法内容和结构安排两个方面。针对立法内容，盛明科、闫胜跃认为，政府绩效管理立法框架涉及立法宗旨、基本原则、绩效计划、绩效评估﹑绩效诊断、结果使用等内容，可重点在以下几个方面创新，一是建立多元参与的绩效管理主体体系;二是建立科学合理的绩效管理指标体系框架;三是建立多样统一的绩效评估方法体系;四是建立奖优罚劣的绩效评估结果运用体系。[17]曹小华提出，地方政府绩效管理立法的核心在于明确领导体制、功能定位、指标体系、绩效目标、评价流程、结果应用和申诉救济制度。[18]从立法实践来看，《哈尔滨市政府绩效管理条例》共7章，包括总则、绩效计划、绩效评估、绩效信息、绩效结果、法律责任和附则。《杭州市绩效管理条例》共7章，包括总则、绩效管理规划和年度绩效目标、过程管理、年度绩效评估、结果应用、绩效问责和附则。从域外经验来看，冉敏等以美国、英国、澳大利亚和日本为例，认为国外政府绩效管理立法重点是规范政府绩效战略和计划的主体机构和内容构成，重视对绩效信息使用和绩效信息反馈的规范，组织任务和远景、绩效战略和计划、绩效目标等三者内容上关联密切，对绩效测量和绩效评估只做出框架性规定。[19]韩国的《政府业务评价基本法》对政府绩效管理的基本原则、绩效计划、组织机构、评价主体、评价内容、评价方法、评价程序、评价种类和结果应用等作了详尽的规定。美国的《政府绩效与结果法案》和《政府绩效与结果修正法案》的主要内容由战略规划、绩效规划和年度报告3个部分组成，具体包括绩效目标、绩效计划、相关责任主体、指标体系、绩效评估结果等内容。

综上所述，一部权威的、专门的、全面的、合理的政府绩效管理及评价法规至少应包括以下内容：基本原则与功能定位、绩效目标与绩效计划、领导体制与关联主体、评价内容与指标体系、组织流程与实施程序、绩效信息与数据处理、绩效结果与结果应用、救济渠道与监督问责等。在立法结构和章节安排上，可采用如下思路来构造：基本制度与原则—绩效目标与计划—绩效管理与流程—绩效信息与沟通—绩效结果与应用—救济渠道与监督—绩效问责与激励。

四、结论

立法先行是发达国家实施政府绩效管理的有益经验，也是我国推动改革创新的重要法宝。我国政府绩效管理法治化依然面临推进机制、自身局限、立法权限和制度环境等多方面约束。立法主导、国家主导、多元参与是当前我国地方政府绩效管理深入发展的根本路径和推进模式。制定政府绩效管理及评价的地方性法规甚至行政法规具有现实可行性，且已具备较好的立法基础和条件。但政府绩效管理在我国是一个新范畴并具有中国特色，这就需要整合政府绩效管理的实体性、结构性、文化性3个法治构成要素，坚持“立法先行、试点先行、地方先行”的立政府绩效管理立法模式。此外，还需建立政府绩效管理领导体制和营造良好的绩效文化，并构建起保障法律制度运行的协调机制、激励机制和申诉救济机制。总之，推进政府绩效管理及评价法治化符合政府管理的客观规律，也是法治政府建设的应然逻辑。构建与我国国情相适应、运转协调、功能完善的政府绩效管理法律制度体系，是一项循序渐进的长期性工作，既要认识到立法紧迫又不能操之过急。

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