浅议朝阳县农村集体土地使用权的流转

摘要：土地流转是我国农村家庭联产承包实践的產物，它在推动土地规模经营、农业现代化和农村经济发展等方面起到了不可替代的作用。目前农村土地流转形式多种多样，但土地流转还是一种新生事物，在实践工作中还存在一些问题。针对朝阳县土地流转实际问题，本文从不同方面对农村集体土地使用权的流转（以下简称农村土地流转）提出了解决对策措施。

关键词：土地流转；规模经营；承包；对策措施；三权分置

截至2019年12月，朝阳县土地流转面积已达19万亩，占全县土地面积的3%，百亩的土地流转示范站点已有36个。但是其中依然存在一些问题，比如一些政府部门对土地流转的重要性认知有偏差，对土地流转的政策、法规理解不深，农村土地流转过程不够规范，相关职能部门主动服务不够到位，也给我们实际工作中带来了一定的难度。各种各样的土地流转问题导致纠纷矛盾经常出现，有的还导致群众上访问题的发生等。

本文通过对朝阳县农村集体土地流转的现状，以及存在的问题进行研究，综合分析制约朝阳县集体土地流转的原因，从根本上找出解决对策和建议，对促进朝阳县农村土地流转具有一定实际意义和作用。

1 朝阳县农村集体土地使用权流转呈现几大特点

由于本人长期在朝阳县农村从事土地管理工作，亲自参加当地的土地流转工作，根据本人的实际工作体会，现总结朝阳县农村集体土地使用权流转呈现几大特点。第一是土地流转的形式多种多样，大部分都是农民农户之间口头达成协议，支付租金即完成流转的简单方式。第二是大多数土地流转面积小、时间周期短，一般是1～2年、十几亩地。第三是经济相对发达地区土地流转面积和时间周期普遍高于经济相对落后地区。第四是参与土地流转的主体是种类繁多，如农户、村委会、个体工商户、各种科研机构、城镇居民等租地经营农村集体土地。

2 土地流转形式

2.1…自由流转

农户家庭之间因需要和条件互补的自愿流转，主要有3种形式。一是承包土地互相调整补充。它解决了农民的生产区域相对分散、不便管理等。二是土地代耕代种代收。代耕代种代收是指暂时不能或不愿意种地的农民，暂时把承包土地交给他人代管，原合同关系不变。三是分包合同和转让。一些农民家庭生产经营从事第二、第三产业或农民工，然后承包土地的权利转包或转移给他人流转。

2.2…租赁倒包

租赁倒包主要是指农民租赁土地后获得权利和土地，依照规定生产经营，给农民提供生产所需的资金、技术的方式，生产的产品需按照原订单合同收购。

2.3…股份合作制

股份合作制指的是农民土地承包权参股，按股分红和其他投资者分享收益，共担风险，这种形式对促进农业区域化、规模化和专业化生产具有重要作用。

2.4…抵押和拍卖

抵押是指集体建设土地使用者将土地使用权作抵押融资，包括抵押担保联合土地使用权地上建筑物。拍卖是由村民代表大会讨论同意，但尚未签约的家庭荒地、荒山、荒沟、荒丘，即“四荒”资源采取公开拍卖竞价方式，实现土地规模经营管理。

3 朝阳县农村集体土地使用权流转存在的问题

农村集体土地使用权流转是对家庭联产承包责任制的延续和创新，是与我国农业生产发展相适应、应农业生产发展要求而生的，符合农村土地规模化发展和农业现代化的要求，推动了农村生产的发展，有效地提高了土地经济效益，是我国解决“三农”问题的有效途径。但是，农村集体土地使用权流转在实际操作中仍然存在一些问题。

3.1…农村土地流转机制不够健全

现有部分土地流转仍然处于自发和随机的状态，承包、转让的形式常常是一张纸，通过简单的手写甚至是口头约定，既不规范又不严谨，导致双方利益无法受到法律保护，而且管理不易，留下的隐患也较多，时常会产生不必要的纠纷和矛盾。比如，朝阳县某镇在光伏项目征地中出现个别村民告状事宜，具体原因就是当年的村民组长（已故）在撂荒山地转让中未经村民代表商议表决，擅自签字转让土地，造成不必要的矛盾纠纷，给村、镇的正常工作带来麻烦，影响了光伏项目的落地。

3.2…农民（特别是建档立卡贫困户农民）社会保障机制亟待健全，影响土地流转

在农村地区，土地是农民的命根子，特别是老一代农民，他们对土地有着特别的情怀，由于当前农村社会保障机制不够健全，农民依靠土地养老的想法屡见不鲜。例如，朝阳县某镇迎接大企业扶贫项目，需要建大型养猪场，在流转土地的过程中受到一些阻力，一位农民的话道出了缘由：“我的地包出去了，虽然给我补偿了，但是总觉得心里没底，我以后的生活保障怎么办，农民不种地就感觉有不务正业的心理。”

3.3…农村土地流转价格参差不齐，阻碍土地流转

尽管当前政策允许土地经营权进行有偿转让，但土地流转的价格普遍较低。造成这一现象的原因，一是土地流转渠道不够通畅，范围狭窄。由于信息不通畅，缺乏完善的土地流转市场，土地使用权流转仅限于本村，整体土地不能流动，流动范围小，体积小，成交可能性小。二是没有完善的中介服务。三是农民对土地使用权转让的市场价格不明确。因为历史上土地流转没有参考价格， 和价格体系不完整，导致农民无价格意识，有时还会漫天要价。如，朝阳县某乡一个村需建扶贫项目湖羊养殖基地，在流转土地过程中，有个别农民觉得有机会多要钱，不了解当地的土地流转价格，不顾事先集体谈好的流转土地补偿价格，狮子大开口，开出天价流转土地补偿价，对扶贫项目的落地带来工作阻力。

4 如何促进和实现农村集体土地使用权合理流转

我国农村人口占多数，这是基本国情，吃饭问题始终是头等大事，因此农业、粮食问题是重中之重。实践证明家庭联产承包责任制可以使中国农业走出困境，合理的土地使用权流转可以使农业走向复兴，因此土地使用权流转要严格按照农村土地承包相关法律、法规规范管理，积极引导和规范农民集体土地流转，使其健康发展。对于如何促进和实现农村集体土地使用权的合理流转，本人认为需做到以下几点。

4.1…在家庭联产承包责任制的基础上，促进农村集体土地的合理流转

实践证明，家庭承包责任制是适合中国国情的农业发展模式，同时还要加强集体土地所有权，允许灵活性和合同管理的权利。土地使用权为大宗商品价格，根据法律实现土地价值的合理配置，改变分散农民承包的土地管理模式，允许集体土地调整集中，实现土地的规模经营。

4.2…土地流转必须坚持“依法、有偿、规范、自愿”的基本原则

第一，必须坚持农民流转土地自愿的原则。无论土地怎么流转，在流转的时候，自主权应该由农民自己决定。第二，平等协商的原则。在流转土地的时候，不得强迫农民将自家经营土地进行流转，损害农民利益。第三，依法有序的原则。土地流转必须做到有章可循，严格遵守国家法律、法规，并认真实施党的路线、方针和政策。同时要规范合同文本和双方当事人的权利、义务关系，土地流转的前提是土地所有权不能改变， 乡村集体掌握所有权；土地承包关系相对固定，不能轻意变更，农业土地用途相对稳定，不得擅自变更及土地承包年限，切实保护农民的根本利益。第四，规范原则。现在我国土地流转还处于探索改革初期阶段，一些法律、法规和制度还不完善，农村土地流转涉及各种利益关系，因土地流转而引发的纠纷和上访问题屡见不鲜，所以必须完善土地流转制度，严格程序，让土地流转依法、依规进行。

4.3…逐步建立和健全我国农村社会保障制度，减轻农民对土地的依赖

由于土地仍然是我国大多数农民生活、生存的唯一依靠，所以土地不能流向最大利润化。因此，对于土地使用权转让机制的创新发展，对我国农村的发展和人民生活水平的提高、改善都起到至关重要的作用。积极稳妥推进农村社会保障制度改革，让农民利益最大化，逐步使农民依靠土地的保障变为依靠社会保障，让农民有更多时间和机会发展第二、第三产业，“因地制宜，多种形式，符合我国基本国情，保障农民意愿”的原则，多渠道、多层次、多方位启动养老、医疗、生育、残疾保险等。依法加强保护农民工权益，严厉打击拖欠农民工工资行为，理顺并推行农民养老保险业务，向农民倾斜，让农民摆脱对土地的依赖性。

4.4…建立完善土地流转平台和市场，促进农村集体土地依法、依规合理流转

第一，应该建立以政府为主导的土地使用权市场，为土地流转提供载体和平台，建立土地流转市场，土地流转不仅局限在本村、本乡镇，还要让其他村庄有条件的个人或者组织来经营管理流转的土地，甚至国家和其他省份的人投资经营土地，打破土地流转的单一模式和区域限制，促进和加快農村经济健康有序发展，使农民真正获得增收。第二，成立集体土地使用权流转交易中介机构，要在政府的监管下，规范交易行为，加大对违规交易土地行为的惩处力度，减少土地流转成本，让农民利益不受损害。第三，建立集体土地使用权市场信息、咨询、预测和评价服务体系，利用现代化通信工具和大数据，使土地流转市场服务的专业化、信息化。

5 结论

总之，我国农村集体土地使用权的流转是解决三农问题的重点，也是关系到农民切身利益的一件大事，对我国农村的发展和农民的增收起到至关重要的作用，对我国全面进入小康社会和第一个百年目标起到不可替代作用。同时随着我国农村经济改革的深入发展，会出现更多的新问题、新情况、新挑战，我们必须通过多年积累的工作实践，及时总结经验，解决前进道路上的发展难题，才能更好地为农民服好务。

作者简介：韩志阳（1975-），男，工程师。研究方向：国土资源。