中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建突出问题及对策建议
——基于西部X市40个区(县)的调查分析
2021-01-02刘龙珍
殷 新 刘龙珍
(重庆市教育科学研究院 重庆 400015)
挂牌督导是中国特色教育督导制度的重要组成部分,是我国教育管理制度的创新举措,是指县(市、区)人民政府教育督导部门为区域内每一所学校设置责任督学,对学校进行经常性督导。[1]在推进教育“管办评分离”改革背景下,加强责任督学挂牌督导工作从“有效”走向“深度”、提高教育督导实效,是转变政府职能、办人民满意教育的重要举措。2015年3月,国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校责任督学挂牌督导创新县(市、区)工作方案》,并于同年9月印发《全国中小学校责任督学挂牌督导创新县(市、区)评估认定标准》,从国家层面启动中小学校责任督学挂牌督导创新县(市、区)创建工作。全国近26万所中小学校配备了12万余名专兼职督学,形成了全覆盖、全方位、全过程的督导网络。[2]其已完成两批全国责任督学挂牌督导创新县(市、区)评估工作,全国有208个县(市、区)被评为全国中小学校挂牌督导创新县。X市结合地方实际,不断推进中小学校挂牌督导工作,挂牌督导工作先后3次在全国性会议上交流,20多个省市来X市考察学习。X市通过挂牌督导促进学校和社会的联系,及时解决了学校改革发展中的重要问题。2020年,中办、国办印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》,要求完善督学责任区制度,落实常态督导。调研发现,X市各区县责任督学挂牌督导工作在管理体制上还存在一些问题。因此,本文以X市为例,深入分析责任督学挂牌督导创新县(市、区)创建存在的问题,为进一步完善责任督学挂牌督导工作提供参考。
一、中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建工作差距
(一)中小学责任督学挂牌督导创新区县数量与兄弟省市相比偏少
目前,X市Y区被评为第一批全国中小学校挂牌督导创新县,中小学校责任督学挂牌督导创新县数量在全国排位27,处于中等位置。
(二)部分指标与全国中小学校责任督学挂牌督导创新县评估标准存在差距
1.“领导重视”维度与全国评估标准存在较大差距。一是政府决策力度不足。全国中小学校责任督学挂牌督导创新县评估标准(以下简称“全国评估标准”)要求以县级人民政府名义印发中小学校挂牌督导工作相关文件。而目前,X市有22个区县政府未印发关于中小学校挂牌督导工作要求的相关文件,占比高达55%。二是教育督导委员会部署工作较少。“全国评估标准”要求:县级人民政府教育督导委员会每年召开1次以上会议,研究部署挂牌督导工作,解决工作中存在的主要问题。2018年,X市区县级人民政府教育督导委员会未召开任何挂牌督导工作会议的有5个区县,占比12.5%。
2.“制度健全”维度与全国评估标准存在一定差距。一是未全部悬挂挂牌督导公示牌。“全国评估标准”要求:县域内中小学校全部实现挂牌督导。X市在7 946所学校悬挂了责任督学公示牌,覆盖率为68.51%。二是未全面建立挂牌督导会议制度。“全国评估标准”要求:建立会议制度,定期召开会议部署工作、通报情况、交流总结等,不定期召开督学座谈会、咨询会、教育督导重大问题征求意见会等。X市有10个区县政府教育督导室未明确规定每月召开责任督学工作会议听取汇报、交流经验、布置工作,占比为25%。三是未全面建立责任督学管理制度。“全国评估标准”要求:建立责任督学管理制度,对责任督学的聘任、管理、培训、考核和定期交流等作出明确规定。X市2个区县未建立责任督学管理制度,对责任督学的管理未明确提出标准与要求,占比5%。
3.“队伍建设”维度与全国评估标准存在明显差距。一是责任督学结构欠合理。“全国评估标准”要求:责任督学队伍的专业、年龄、职称结构合理,基本覆盖中小学学科和教育管理领域。从年龄结构来看,X市60岁以上的责任督学占比为0.65%,50~59岁的责任督学占比为59.53%,40~49岁的责任督学占比为35.04%,40岁以下的责任督学占比为4.78%,青年责任督学比例偏小。从学科、专业看,X市责任督学多数为从事教育管理的中层以上干部,中小学学科督学基本没有。二是责任督学数量总体不足。“全国评估标准”要求:每名责任督学负责学校数不超过5所。X市有16个区县一名责任督学平均负责的中小学校数大于5所,占比40%。40个区县中责任督学全部为兼职的区县占4个,23个区县的专职责任督学数不足80%,占比达57.5%。三是责任督学专项培训不足。“全国评估标准”要求:每年按计划开展培训,面授不少于40学时,培训模式灵活多样。2018年,X市开展责任督学面授培训学时低于国家要求最低标准40学时的区县有20个,占比50%,其中低于20学时的区县有7个。
4.“工作规范”维度与全国评估标准存在一定差距。一是教育督导方式不达标。“全国评估标准”:责任督学对负责的每所学校,实施经常性督导每月不少于1次,组织教育工作社会满意度调查每学年不少于1次。调研发现,X市有16个区县每学年没有组织教育工作社会满意度调查,占比40%。二是教育督导机构人员配备有差距。“全国评估标准”要求:教育督导机构有专人具体负责中小学校责任督学挂牌督导工作。X市有9个区县政府教育督导室专职督学配备不足3名,4个区县政府督导室未明确规定1名专职督学负责中小学校责任督学挂牌督导工作。
5.“保障”维度与全国评估标准存在较大差距。一是挂牌督导经费不足。“全国评估标准”要求:教育督导经费列入财政预算。《X市中小学校责任督学挂牌督导创新区县评估细则》要求:每个教育督导责任区每年落实工作经费不少于10万元。调研发现,19个区县2018年挂牌督导经费划拨金额不足10万元,占比47.5%;挂牌督导经费大部分用于责任督学的工作补贴,专项工作经费较少。二是责任督学补贴不足。“全国评估标准”要求:对责任督学开展督导工作提供经费保障。《X市中小学校责任督学挂牌督导创新区县评估细则》要求:每位责任督学按月发放津补贴。2018年,X市责任督学工作没有发放津补贴的区县有16个,占比40%。三是办公硬件条件配备不到位。“全国评估标准”要求:对责任督学挂牌督导工作提供办公场所和设备。《X市中小学校责任督学挂牌督导创新区县评估细则》要求:办公室不少于3间,会议室不少于1间。X市25个区县的责任区办公室平均不足3间,占比62.5%;其中有4个区县的责任区无专门办公室,有8个区县的责任区无会议室。
6.“督导信息化”维度与全国评估标准存在一定差距。“全国评估标准”要求:通过网络信息系统开展工作部署、信息报送、意见反馈、工作交流、考核评价及网络培训等工作。X市已建有责任督学挂牌督导信息系统,但系统在一些手机上不兼容,且缺少公示公报、督学在线学习、督学论坛、经验交流等栏目,未能很好地利用现代信息技术搭建教育督导工作平台。
7.“结果运用”维度与全国评估标准存在较大差距。一是督导问责机制不健全。“全国评估标准”要求:建立完善的中小学校责任督学挂牌督导问责机制。X市7个区县未建立完善的中小学校责任督学挂牌督导问责机制,未明确对意见反馈、约谈整改、公开公示等作规定,占比17.5%。二是责任督学监督权未落实。“全国评估标准”要求:制定文件明确教育督导部门或责任督学对学校的问责处理、评优评先等具有监督权。X市11个区县未明确制定文件规定教育督导部门或责任督学有对学校的问责处理、评优评先等监督权,占比达27.5%。三是落实整改工作机制不完善。“全国评估标准”要求:学校形成落实督导意见和整改要求的工作机制。X市5个区县的大多数学校未形成落实督导意见和整改要求的工作机制,未能在规定时限内完成整改,占比12.5%。
(三)X市申报全国中小学责任督学挂牌督导创新县的区县与未申报的区县存在诸多差异
1.督导经费差异显著。分析已申报全国中小学校责任督学挂牌督导创新县的区县与未申报的区县教育督导经费发现,已申报全国责任督学挂牌督导创新县的区县每个责任区工作经费投入均值为17.03万元;未申报的区县每个责任区工作经费投入均值为8.22万元。申报的区县与未申报的区县每个责任区工作经费投入存在显著差异。已申报全国中小学校责任督学挂牌督导创新县的区县责任督学每月补贴平均为1 247.5元。未申报的区县责任督学每月补贴平均为390.42元,比已申报的区县督学补贴均值低857.08元。其差异系数显著。
2.工作条件存在差异。已申报全国中小学校责任督学挂牌督导创新县的区县每个责任区办公室平均为3.15间,未申报的区县每个责任区办公室平均为2.23间。未申报的区县未达到“每个教育督导责任区有独立固定的办公场所,办公室不少于3间”的标准。已申报全国中小学校责任督学挂牌督导创新县的区县每个责任区会议室平均为1间,未申报的区县每个责任区会议室平均为0.95间。未申报的区县未达到“会议室不少于1间”的标准。
3.督学队伍差异明显。已申报全国中小学校责任督学挂牌督导创新县的区县在职专职责任督学平均为27.75人。未申报的区县在职专职责任督学平均为21.39人,比已申报的区县平均约少6人。
二、X市中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建工作问题成因
(一)领导重视不够
中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建工作是一项新的督导举措。各级政府对中小学校责任督学挂牌督导工作重要性认识不够,对申报全国中小学校责任督学挂牌督导创新县工作缺乏重视,未将申报工作摆在教育事业的重要议程,宣传与舆论引导不够。各级教育行政部门领导对中小学校责任督学挂牌督导工作职能认识不清,让申报工作停留在“提起重要、搞起次要、评起来敷衍”的浅表层面上。督学在责任区的督导举措处于“完成规定动作,非强制性任务不积极争取”的状态。
(二)对标对表不够
大多数区县尚未根据地域具体情况进一步量化中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建评估的指标体系,未有效根据“软指标”“硬指标”达标程度细化工作链与问题解决流程;不能根据差距推进创建工作,缺少配套化、指令性的专项方案。中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建制度的执行缺少强制性,执行效果监督不到位;缺乏挂牌督导创新区县创建工作的专项计划文件,泛式化要求居多;缺少工作考评,无责任督学挂牌督导创新区县创建工作杠杆调控、价值引领和绩效导向的指令性文件;督学队伍不足,未能扩大责任督学聘任范围;挂牌督导经费不足,不能很好地开展工作。很多区县责任督学对学校的问责处理、评先评优等监督权发挥不到位,督导工作权威性不足。
(三)经验交流不够
X市未有效通过典型引路、以点带面等方式发挥本市已评为全国中小学校责任督学挂牌督导创新县的区县带动非创新县工作的引领作用。非创新区县没有很好地定期组织责任督学赴市内外开展调查研究、集体观摩学习多类型、能借鉴的工作标杆,未能很好地在常规工作中促进创新。
三、推进中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建工作建议
为全面提升责任督学挂牌督导工作的质量水平,鼓励更多区县立足实际,解决瓶颈,积极申报中小学责任督学挂牌督导工作,本文提出以下几点建议。
(一)提高认识,加强领导
各级党委和政府要认识到挂牌督导工作对转变政府管理职能,加强学校监督指导、加强与学校和社会联系,办人民满意教育的重要意义,担负起中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建工作的领导责任,加强宣传,正确引导舆论。各级政府要制定和完善中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建工作的措施和办法,从制度上确保挂牌督导创新区县创建工作“有方向引、有专人抓、有机制促、有任务带,有绩效评”的新常态。各级教育督导委员会要进一步明确挂牌督导工作的职能职责,落实中小学校责任督学挂牌督导创新区县创建工作布置、检查督促、定期考评事项。教育督导部门要紧密结合全国中小学校责任督学挂牌督导创新县创建工作要点,以问题为导向,指导规划责任区工作,推动责任督学挂牌督导创新区县建设工作落地。
(二)对标对表,补齐短板
相关部门根据《全国中小学校责任督学挂牌督导创新县(市、区)评分标准》,分析X市未达责任督学挂牌督导创新县标准的区县存在的主要问题,进一步细化、深化评估内容。区县要根据实际情况着力开展工作,注重“软指标”和“硬指标”的结合,集中力量“靶向整治”。一是健全督学队伍建设机制,增强挂牌督导工作吸引力,在职称、年龄和专业结构方面严格遴选,充实专职督学,健全培训体系。二是建立挂牌督导“市补县配”专项经费暂行办法,明确工作经费与责任督学补贴的占比。三是将挂牌督导结果纳入年度考核体系,作为对学校绩效考核、主要负责人考评问责的重要依据之一。
(三)学习借鉴,创新突破
各级教育部门要切实发挥全国中小学校责任督学挂牌督导创新县示范引领作用,“拨亮一盏灯,照亮一大片”。一是通过典型引路、以点带面等方式,开展学年督学现场会、赴市内外创新区县蹲点调研、专家团队引导,带动非责任督学挂牌督导创新区县工作优质开展。二是在规定范围内,力求在领导重视、制度健全、督学精干、工作规范、保障有力、方式科学、结果有用、效益明显等维度创新,从而有谋划、有部署地实现更多区县成为全国中小学校责任督学挂牌督导创新县。