国库集中支付对预算单位财务运转影响探析

秦庆娟

（潍坊市潍坊转播台，山东 潍坊 261021）

我国的国库管理制度改革己经走过二十年，在这二十年中，国库管理制度改革取得了积极明显的成效，大大推进了中央部门财务管理工作，部门预算执行管理水平明显提高。作为中央预算的事业单位，财政性资金是预算基层单位的主要资金来源。国库制度的改革造成预算单位的账户体系、资金支付、会计核算等发生一系列变化，并对预算编制、预算执行、财务管理造成冲击，预算单位财务部门忙于应对各种新增或改变了的实务操作，对国库集中支付制度改革的理论和操作知识并没有系统的、全面的普遍认识，导致执行中出现偏差。在这样的背景下，为了更好地完善国库集中支付制度，使其在预算单位的实施更加顺利，必将强化预算管理，促进国库集中支付改革和财务管理水平进一步提高。

一、国库集中支付对预算单位财务运转的积极作用

1.规范了预算管理级次

国库集中支付改革前，预算单位的设置基本与行政机构设置一致。非全职能局也作为预算单位管理，一方面是非全职能局财务独立核算且其有技术监督局颁发的单位统一代码，另外，长期以来许多预算单位的财务管理一直按照“下管一级”的管理体制实行分级管理，预算单位由其上级财务管理部门决定设置，对预算管理级次缺乏统一规范的标准。实施国库集中支付后，首先对预算单位的主体资格进行审核，对于非全职能局的预算单位，不予开设零余额账户，其财务核算权收归市本级预算单位。

2.提高资金运行效率和使用规范化

首先，财政资金到位快。传统资金拨付方式下，财政资金逐级层层拨付、流经环节多，耗时较长，影响基层预算资金正常使用。国库集中支付改革从根本上解决了这个问题，预算单位用款计划按时上报被批复后，财政部于每月25日前将次月增加的按代理银行划分的预算单位用款额度，分别通知人民银行和代理银行。代理银行则须将各级预算单位的月度用款额度在一个工作日内通知其分支机构。各分支机构在一个工作日内，向预算单位发出《财政授权支付额度到账通知书》。至少每个月月初预算单位即可收到当月的零余额用款额度，大大提高了财政资金的拨付效率。

其次，资金使用规范。国库集中支付改革后，因不同资金额度是分类到账、支出时必须使用专有支付指令、财政部随机监控资金流出动向等措施的实施，使资金使用规范化，大大减少了基层预算单位的违规操作机率。

3.促进预算管理规范

国库集中支付制度改革后，首先上级预算单位失去向下级拨付中央财政拨款的功能，这意味着上级预算单位对所属下级预算年度内的经费水平不能在年度中随意调整，各基层预算单位的经费支出水平，必须在“二上”预算编制按照部门最低保障水平和地区经济水平及历史因素等来确定控制数，利益分配权被迫由事中的、分散的转变为事前的、集中的在编制环节完成。同时，基层预算单位本级的收支，因资金分类到账、专有支付指令的使用、财政部随机监控资金流出动向等措施的实施，使资金使用即预算执行时的自由裁量权被迫弱化，严肃性和准确性大大提升，使得预算编制准确变得格外重要，基层单位把财务管理重心由重视资金管理转向重视预算管理。反映了基层预算意识增强、编制内容细化、程序趋向科学、数据更加准确这些利好发展方向。

4.能有效改善基层财务管理水平

首先，财务人员业务水平不断提高。为适应改革后的新情况，会计核算都较改革前要细化到分科目和分项目，与代理银行按时对账，使得单位可以及时掌握各项经费和各项目经费的收支余状况。改革后财务岗位之间业务互相交叉渗透，互动增强，必须加强协作才有可能完成任务，这进一步促进财务人员全面学习业务知识和加强岗位协作。其次，国库集中支付专用软件推广至基层预算单位，基层通过专用软件管理预算指标、用款计划，进行财务对账和年终结余管理等更加快捷、便利。财务管理的广度和深度进一步拓宽，财务管理水平跃上新台阶。再次，再造财务工作流程。改革后，虽然大多数基层预算单位的财务岗位责任体系和经费支出审批支付流程仍然保持在原有框架内，但随着改革的扩展和推行，预算单位在实践中做了一些有益尝试。如将部门内和跨部门协作编制预算、按预算支出经费简化支出审批程序等明文列入财务规程，努力探索如何科学修正现行财务岗位责任体系、再造财务工作流程，使其适应改革后的新形势，满足工作需求，提高财务工作效率。

二、国库集中支付预算单位财务运转的影响因素

1.预算单位支付过程中存在违规现象

按照预算法和国库集中收付制度的要求，预算单位授权支付和直接支付这两种支付方式在支付范围上存在明确区分。然而，在实际操作过程中，特别是基层预算单位，如社区、村一级，由于专业人员有限，财会知识储备不足，在支付过程中并没有依规使用直接支付，而是随意大量使用授权支付方式，同时存在大额提取现金的现象，导致资金的使用去向不明，给现金的管控带来了极大的隐患。

财政授权支付主要用于没有纳入直接支付的零星支出，比如行政单位采购办公用品支出等，依据规定，这类零星采购支出应当依照省级采购部门的要求在政府定点采购单位采购，然而，在实际操作过程中，由于缺乏相应的监管机制和惩罚措施，随意采购现象明显，政府定点采购名存实亡，有些单位甚至利用这一漏洞“假采购真付款”，套取财政资金。在工作中发现，极个别单位虚编资金用途，通过分批取现的方式私设小金库，用于单位日常福利发放，外出就餐报销，在纪委常规巡察中发现某预算单位现金会计挪用单位小金库1000余万元用于美容及房产、奢侈品购置，给政府财政造成了无法弥补的损失。

2.横向联网的管理信息系统待进一步打通

全方位完善的联网系统能够海量存储数据信息，并能实现快速的信息共享，这对于加强财政与税务、银行之间的业务联系交流，数据有效的监管有着重大的意义，国库集中支付更能无后患地顺利进行着。尽管现代化的银行支付系统和国库操作系统已经建立并投入使用，但是财政、税务与人民银行国库三者之间的横向联网的管理信息系统建设稍稍滞后，比如国库对输入的电子信息差错无法及时纠正；电子信息一方发送而另一方无法接收或接收有误；库款进出信息需要人民银行每日发送库报表到财政部门的邮箱，才能获得收支信息，这沟通发送的时间来回需要个把小时等。现代国库管理制度的高效运作还是需要更成熟的信息系统以发挥统筹全局的作用。

3.挑战现行的岗位责任体系

首先，新增的使用国库集中支付专用软件进行的预算指标管理，需在规定时间逐级拆分、确认和上报，有的单位由预算管理岗负责，有的单位由系统财务会计负责，做法不一，需明确界定。其次，上级预算单位不再需要向所属下级拨付中央财政拨款，财务会计与出纳按月拨付支出的职责不复存在，同时新增的使用国库集中支付系统进行的用款计划申请，需在规定时间逐级申请、审核和汇总上报。用款计划的申请上报是对已批复预算的按进度拆分和执行，与预算管理相关、也与财务收支相关.职责归属哪个岗位更便于财务管理的顺畅、有效，需要岗位责任体系做出明确界定。再次，预（决）算编制愈来愈细化、复杂，庞大的工作量和编制质量的提高，要求预决算编制不能局限于预算管理或财务会计一岗。需要预算单位内各部门积极配合，岗位责任体系应当明确编制的协作职责，改变原有的为完成编制岗位个人协调的状态。

4.财会队伍力量有待提高

首先，部分财务人员没有树立正确的职业观念，服务意识不强。财政部门在业务交流群、电话通知、会议布置的各项要求通常执行不到位。常常会出现高密度轮岗，代岗，甚至不专业的一个人完成出纳、会计两岗的工作，使得“出纳录入，会计复核”的要求流于形式。其次，财务队伍业务能力参差不齐。新的规章制度难以吃透，新的操作软件也难学透，尤其是对国库集中支付制度政策和业务流程缺乏全面了解。目前会计队伍年龄分层比较严重，缺乏既懂得与时俱进的专业知识，又会熟练运用现代信息技术的综合会计人才。日常工作中，不会利用国库集中支付系统正确报送用款计划，以及自主查询相关支付信息的会计不在少数。最后，财务队伍流动性大。会计工作是一项专业性、贯通性的工作，然而在小型单位，通常会出现其他岗位的非会计专业人员兼任财务，或是一个会计岗1年至2年便换人，交接工作未到位，非常影响国库集中支付的顺利开展，包括年终的结转、编制部门决算、编制政府财务报告等。这给财政部门统筹财政工作，汇总报表的合理性产生困扰。

三、国库集中支付对提升预算单位财务运转的对策建议

1.加强资金监控力度和范围

首先，加强现有监控范围内的力度。一是财政部通过国库集中支付动态监测系统的自动扫描应常态化，随时通报监控结果，加强对预算单位资金使用的考核评比。二是针对各个行业预算部门业务特点，对自动扫描系统中的指标体系细化，有重点、全方位进行监控。如预算单位接收到财政部监控疑点通知，均为使用零余额账户提取现金发放工资和津补贴，而在审计中发现的类似问题及超范围使用、转移住房公积金等问题，未被监控到。监控常态化和针对部门特点的监控可以解决上述问题。

其次，财政部应组织专家或预算单位内熟悉其财政资金使用特点及违规操作热点的工作人员作为动态监控系统数据分析员，或对现有的操作员就预算单位财政资金使用特点进行培训，或加强基层工作调研、了解掌握，弥补动态监测系统中对预算单位名义支出与实际用途不一致监测不到位的漏洞。

再次，延伸监控范围，开展监测疑点实地审查制度。财政部通过国库集中支付动态监测系统监测到财政资金使用疑点时，首先通过下发疑点通知到预算单位要求合理解释，确实有错误的，要求纠正，如解释不成立的，财政部应组织疑点实地审查组进行查实，越早发现问题越有利于减少或杜绝纂层违规操作并及时纠正。

2.完善网络信息系统

首先，继续完善原有财政管理信息系统。与国库集中支付改革的要求相结合，实现国库集中支付的操作系统更安全，更可靠、更强大。“金财工程”是财政部打造的政府财政信息管理系统，以“金财工程”建设为契机，结合国库集中支付改革要求，建立一套更加安全可靠、功能强大的国库集中支付操作系统。通过该系统运作，力求实现资金支付程序的规范化，预算执行监控的明细化、动态化，预算单位支出信息采集的实时化。一是系统操作要更简便快捷，可在主界面显示操作流程，也可在系统页面设置操作要点和注意事项，便于操作人员掌握国库集中支付操作流程；二是强化系统汇总查询功能，按照财务人员实际工作需要，可自由设置查询模板，报表可以由系统自动导出同时，总结使用软件过程中出现的问题，及时和软件公司沟通，配合软件公司提升软件品质，改善软件存在的不足。

其次，探索建立高速发达的信息共享系统。一是建立与预算单位的联网系统。现有的政府网络可以用来实现财政部门和预算单位之间的联网，实现信息资源的共享和信息的电子传输。二是尽快实现财政部门、税务部门、国库、代理银行等相关部门之间高度完善的横向联网系统。构建联合信息网络，实现数据共享、多方对账和多渠道监控的目的，充分应用现代信息技术，提高国库集中支付的效率。

3.改进和完善预算单位财务管理体系

针对国库集中支付改革对预算单位财务运转影响与挑战，根据财务实务中发生的诸多变化，适应新形势已迫在眉捷。

首先，预算指标的管理。改革后，新增的使用国库集中支付专用软件进行的预算指标管理，从业务上看是对改革范围的划分、批复了的预算的折分确认，属于预算管理业务延伸，应由预算管理岗负责。各预算单位也可根据实际情况来界定，但应明确其体到岗到人。

其次，用款计划申报。建议预算单位本级的用款计划申报归财务会计岗，系统的汇总审核与上报归属预算管理岗。用款计划的申请过程就是对未来某一时段内流入的资金性质和资金进度的掌握过程，归属财务会计岗，利于其掌握各类预算资金流入动向，在支出时心中有数、有计划按进度安排资金，避免造成某项资金超支额度不足用、而某项资金又结余太多无法消化的；系统的归属预算管理岗，则便于预算管理员对机关本级及所属各单位的预算执行情况进行监督。

最后，预算单位的财务部门更新知识受训理念，拓宽不同岗位知识培训的受训面，每个岗位有接受新知识培训的机会时，不必局限于在岗的个体，其他岗位人员也应参与。这种方式一是可以提高科室业务人员对整体财务工作的认识和业务水平，在实务操作中互相帮助、监督，促进财务链条衔接更顺畅；二是有意识的随时培养后备力量，在某岗位某时段工作量集中或激增或本岗人员因出差等不在岗时，随时有备用人员可以熟练开展或接手工作。

4.强化财务人员队伍建设

国库集中支付业务工作的复杂性、专业性、创新性、延续性决定了预算单位必须配备综合素质较高的财务人员队伍。

首先，要大力培养财务人员的职业道德和法律法规意识。会计人员职业道德作为一种行为准则，是公民道德规范在会计工作中的具体体现。预算单位要加强会计领导力量，积极开展诚信和廉洁教育，培养会计人员的政治理论和职业道德教育，帮助会计人员树立起强烈的责任意识。

其次，重视提高财务人员的业务能力。业务能力是做好工作的基石。从预算单位部门层面，要经常组织会计人员通过现场培训、视频讲解、远程交流等形式学习政策法规和业务知识。从人员自身，国库集中支付制度不断完善，这便要求会计人员也要与时俱进地不断学习相关文件和办法。通过学习处理并积累实务的经验，加深对政策和业务的理解。当然，财政部门内部人员要首先掌握所有相关业务制度和知识，并制定符合自己县市情况的预算单位会计操作细则，实行定期轮岗制度，使内部人员能够全面准确的掌握相关法律法规和政策制度。再次，提高财务人员队伍的稳定性，可以制定相关用人办法，如财务岗位的最低服务年限，服务该岗位应取得的相关专业资格，以及完善晋升考核通道等，来解决人才流失的问题。

最后，提高组织协调能力，增强团结协作意识。财务人员要联结要上下级、不同行业的对象，要学会正确处理好科室间的同事、上下级间领导、部门间业务关系，并有针对性地解决问题，提出合理化建议。会计人员要具备以上这样的综合素质，树立统筹兼顾的大局观念，努力做一个复合型的人才。