论山区耕地非农化非粮化

安徽省绩溪县自然资源和规划局 胡育林

一、时代背景：

2002年电视剧《天下粮仓》里哀鸿遍野的场面还是历历在目，乾隆爷当年就知道粮食生产和国粮储备是国之“第一紧要大事”。20世纪60年代，我国经历了三年饥荒，教训惨痛！以史为鉴，粮食安全是国家的头等大事，是人民安居乐业的保证，2013年中央农村工作会议上提出了保护18亿亩耕地红线，确保粮食安全，饭碗要端在自己手里。2020年新冠疫情暴发，许多粮食出口国首先禁止了粮食的出口，所以18亿亩耕地红线是事关14亿人口的吃饭问题。2020年12月28日召开的农村工作会议上，习近平总书记指出：“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。”

土地是人类赖以生存的根本，“民以食为天”，耕地是粮食之“母”，这些都是显而易见的道理。破坏耕地只需1秒，养成耕地就得人类几十年不断对土地进行改造，才能形成成熟的耕地。如果按自然界土壤形成算，得有上万年或更长时间才能形成耕地，所以我们保护耕地要像保护大熊猫一样。

全国目前现有耕地18.24亿亩，占世界耕地的7%，其中约有50%的耕地分布在山区。缺粮我们可以种，3-6月就能收获一茬，但如果缺耕地，就是永久性缺粮，所以中央提出18亿亩红线，要藏粮于地。虽然近年来，国家通过各种手段补充耕地数量，但依然呈下降趋势，农地非农化、耕地非粮化现象十分普遍，如何遏制耕地非农化非粮化是当前亟待解决的问题。

二、山区耕地非农化和耕地非粮化的成因分析：

要想保护好山区耕地，必须仔细研究山区耕地的特点、当前相关政策、百姓的种植意愿。下面就谈谈耕地非农化非粮化的成因。

（一）耕地保护体系不完善

我国是土地公有制国家，为什么土地的违法行为还有这么多？首先，是利益驱使。一亩建设用地和一亩耕地的价格。大城市一亩建设用地拍卖从百万到千万，而我们征收一亩耕地才几万到十几万，形成了巨大差价，让一些当权者、开发商看到商机，为政绩为多钱铤而走险，国家的卫片执法检查、新闻媒体屡屡的曝光。其次，公有制观念在老百姓脑中淡化。20世纪八十年代初，我国实行了土地家庭联产承包责任制，近30年的土地稳定在农民手中形成了土地私有的观念。再次，我国土地存在两种形式：国家所有和集体所有制。然而在管理过程中，往往集体所有制没有充分体现，村集体对管理存在放任的态度，没有尽到土地所有者该有的权利和义务。最后，保护耕地的法律条款震慑力不够、历史遗留问题多、执法力量不足等造成了保护耕地的氛围不好。

（二）耕地分配不公平

土地家庭联产承包责任制已实施了近30年，二轮承包继续维持30年不变，造成了有的农户承包地无人种（死亡、嫁娶、外迁等人口减少），有的户有人没有地种（结婚、生子、搬迁等人口增加）。人均耕地少，土地都承包到户了，各人对土地的意愿不一致，造成土地流转难度大。流转意愿达不成一致，造成项目区不连片。比如讲：有人来投资生态农业项目，土地涉及农户多了，那么就很难流转意愿达成一至，造成项目区不连片，项目投资热情不高，这样就造成愿意种地的人无法获得土地，也很难形成规模化。

（三）管控力度不够强

城市和村庄的不断扩展，造成周边大量的土地非农化。同时，为谋取不正当的利益，出现了一些“大棚房”、围地造景、占地造园等现象。还由于经济效益驱使和管理的难易度决定农民的种植意愿。一些耕地种了竹子、菊花、核桃、中草药、茶树、果树等经济作物，耕地非粮化，但产出效益高。2000年前后在实施退耕还林过程中政策不明，导致一些基本农田实施了退耕还林，部门与部门间形成了“争地”现象。

（四）土地的使用不合理

死人和活人争地，高楼围着大片的坟墓成了一道惊心的“风景线”。坟墓占地规模越来越大。首先是数量大，由于坟墓占地是一个累计数。其次是单个坟占地越来越大，尤其是土葬地区，坟墓占地远远超标，十分豪华。公益性公墓太少，随着时间推移，坟墓数量不断增加，难免会占用耕地，单体坟墓占地规模不大，隐秘性强，而且都在一些偏僻之地，不易发现。

（五）耕地质量等级不高

山区素有“七山一水一分田一分道路和庄园”之格局，耕地基本上是从山沟“抠”出来的，所以普遍地块小、土地不平、灌溉等基础薄弱等造成种粮经济效益不高。山区耕地一般以梯田呈现，许多为“望天田”，俗话说的靠天吃饭田，保水保肥能力差。山区的耕地地块小，高低落差大造成无法实施机械化操作，机耕路也没有，从而使种植成本大大增加。而且近年来生态变好，连着山的耕地常常被动物袭扰，种不出庄稼，更加重了耕地撂荒。西北山区的耕地更加贫瘠，还严重缺水，生态环境恶劣，所以产出就更少。

（六）种粮经济效益不高

目前，南方山区种一季水稻产出约1800元/亩，扣除翻地、种子、施肥、农药成本就1000元不到，种粮周期约6个月，人均耕地1亩都不到，人工工资50元/天都摊不上。如果是种植小麦和油料作物产出就更少的可怜。所以农村青壮年劳动人口都进城务工去了，造成家中无劳动力，承包地抛荒或退耕还林。

三、防止耕地非农化非粮化对策和措施

堵疏结合，做到耕者有其田，耕地有人种。做好政策宣传，上升保护耕地的政治地位，提高全民保护耕地意识，让大家知道保护耕地的重要性和破坏耕地的严重性，产生敬畏之心。

（一）建立耕地保护体系

加快城镇开发边界、生态红线、永久基本农田的科学划定，以规划达到人与自然和谐共生。

严格落实国土空间规划，加大建设用地反哺农用地，让建设用地和农用地的利益价值达到平衡。

加大法律条款对违法行为人的惩处力度，建议降低破坏耕地的入刑标准，将破坏耕地纳入信用体系，对违法者产生强大的威慑力。

加大对农田基础设施的建设投入，建立示范基地。特别是永久基本农田和质量等级较高的耕地，建立示范基地，以点带面，规模化、科技化起示范作用。现在有许多农场和合作社在这方面就做得很好。

制订公益墓葬制度和坟墓建设规范，节约集约土地。加强指导，学习西方的“下沉式”生态墓葬方式，最好不用“造房子”的方式，不得使用水泥等一些建筑材料去破坏土地，对分散建的坟墓要加强管理，加快每个自然村的墓葬点的规划和建设，达到节约集约和生态保护效果。

建议制订耕地保护处罚细则和使用耕地种植细则，就如基本农田五不准与农业农村部门的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的规定，政府加强宣传引导，激励示范带头者。

（二）加大部门之间的衔接

正确处理退耕还林和基本农田重叠问题，历史原因造成的错误要妥善解决，如果搁置这个问题谈保护就成了“睁眼瞎”。机构改革后农业执法力量要有一支专业队伍，落实责任，加大破坏耕地行为的巡查和执法。土地二轮承包发包方为村民委员会，而村委会在管理上已经“失位”，所以管理上要强化村委会的责任，让管理“归位”，对抛荒的要予以收回承包经营权，户口不在本村的予以调整承包经营权，让农民的土地集体所有制意识“回归”。只有多部门多环节齐抓共管才能扭转局面。

（三）加大种粮激励机制

现在有的承包地退耕了、撂荒了，依然享受国家的种粮补助，这样导致地种不种都一个样，所以在粮补发放前要认真核实，精准发放，用奖励机制激发群众种地积极性。同时，要加大基础设施建设，让种粮户看到效益，愿意种粮。加快良种培育，满足不同的消费人群，让粮食产出附加值升高。建立野生动物破坏补偿机制，加大建设动物保护的隔离设施，让种地百姓有保障。

（四）加强对破坏耕地的执法

常言道：“百说不如一做”。只有依法将违法者绳之以法，才能有警示效果。如野外用火现在老百姓就有很强的意识。加强执法要让执法者有“武器”，执法者的武器就是法律条款，我认为当前保护耕地的条款和处罚措施太弱，违法的底线要清晰，违法的门槛要下降。在现场执法不能期望违法都到法院解决，要有简易操作程序，到了法院一是周期长；二是降低了执法的时效性，一定要打早打小，要理直气壮。加强执法力量，最好设立土地公安，将土地违法的当事人纳入治安处罚。乡镇都有上万亩耕地，有的几万亩，山区地块分散，靠基层少量的公职人难办好，要充分发挥村级的能动性，发动群众，进行集体管理，古时的宗祠管理就非常好。只要透明管理，大家共同参与，就能达到“无为而治”。

（五）健全土地流转平台

加快推进土地的三权（所有权、承包权、经营权）制度，建立健全土地经营权流转平台，由政府主导，进行市场化运作。土地承包经营权要进行合理调整，村里要成立土地承包经营权监督管理小组，及时将无种植欲望的农民自愿地把土地流转给种植大户或者合作社经营；将户口灭失者的土地承包经营权退还给村集体进行再分配；将撂荒的土地承包人的经营权流转到确实有种植欲望的农民手中。让村里的土地达到动态平衡，发挥最大效益。

（六）振兴乡村助力耕地保护

通过乡村振兴带入项目，提高土地产出效益，让农民对种地产生浓厚兴趣，使劳动力自愿回到农村。通过乡村振兴，调整种植结构和模式，使得经营权向合作社和农场集中，形成规模化、科技化。通过乡村振兴扭转农村“空心村”问题，通过农村全域治理，优化布局，积极开发耕地后备资源，增加耕地数量，加大土地整治项目的实施力度提升土地质量等级。