旅游业融入“双循环”新发展格局：实施路径与政策思路

□徐紫嫣

一、引言和文献综述

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）第四篇提出了“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整的内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。经过改革开放40 多年的发展，旅游业正在成为国民经济战略性支柱产业和人民群众满意的现代服务业。遵循《纲要》的这一战略部署，旅游业积极主动融入“双循环”新发展格局，主动在时代变革中求发展，开新局，配合经济社会发展大局，扩大旅游消费市场，提高旅游投资效率，深化旅游业供给侧结构性改革，积极有序拓展旅游出入境市场，打通国内国际双循环的痛点和堵点，有着重要的现实意义。

关于旅游业发展和开放问题，学术界的研究汗牛充栋；关于“双循环”新发展格局的阐释和研究也非常丰富，国内学术界围绕新发展格局的科学内涵、时代背景、理论基础、现实意义、政策建议以及“双循环”“经济循环”“内循环”等概念或涵义进行了较深入的研究。不到一年的时间就出现了数千篇相关文献，这客观上促进了我们对“双循环”新发展格局的理解。但是，基于“双循环”新发展格局视角来研究旅游业发展和开放问题，文献很少，近期才有一些零散的研究。魏小安（2021）[1]认为，党的十九届五中全会提出要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这不是新冠肺炎疫情迫使我们的权宜之计，而是一个重大战略思维和战略定力，只有中国这样具有14 亿人口和超大国内市场的大国，才可能形成这样的新战略，才能落实这样的大战略。旅游业地位正在迅速上升，必须把握这个新机遇、践行这个新战略。中国旅游业的内循环蓬勃兴起，国际循环有望恢复，“双循环”互促的格局正在逐步形成，可以预见旅游业将在经济新发展格局中扮演更为重要的角色，特别是以休闲度假产业为代表的新兴旅游业态将在经济新发展格局中迎来难得的发展机遇。徐彤和张毓利（2021）[2]认为，在全球化大背景下，旅游业外向型产业的特征越来越凸显，但在目前全球疫情流行的影响下，旅游业内外循环属性特征增加显著。从目前看，我国的旅游融入双循环发展格局是国内旅游强循环，国际旅游的发展则面临着更多的不确定性。要统筹国内国际旅游发展，应多措并举，激发居民旅游消费意愿和潜力，扫清旅游障碍，推动旅游智慧化和便利化，推动国际旅游规范有序和健康发展。黄震方等（2021）[3]围绕生态文明建设、高品质生活、文旅融合发展、城乡旅游融合发展、大运河国家文化公园建设、长三角区域旅游一体化、国际旅游市场拓展、旅游就业机会创造和旅游增收效应等问题进行了理论探索与观点争鸣，提出要聚焦“双循环”新发展格局与旅游高质量发展，以生态优化、扩大内需、文旅融合、科技赋能、区域协同为重点，坚持创新驱动，构建旅游高质量发展的多维推动机制，畅通国民经济大循环。吴曦（2021）[4]认为：旅游业辐射强、联动作用大，市场韧性足，是畅通国内经济大循环的强劲动能，推动旅游业大发展对构建国内国际双循环新发展格局意义重大，要从完善国内旅游市场，开拓出入境旅游市场，提高旅游业开放水平，深入实施“旅游+”工程，推动旅游业高质量和可持续发展。魏鹏举（2021）[5]建议以高质量旅游服务供给激活内需畅通“国内国际双循环”，特别要关注我国的国际旅游收入增长缓慢、旅游服务贸易与整体经济水平和国际地位不相匹配的这个短板，把加快发展旅游服务贸易摆到重要位置。刘倩倩等（2021）[6]对入境旅游与GDP 增长的关系，从理论机制、国际经验与“双循环”发展启示等方面作了深入研究。他们采用1995—2017 年107 个国家和地区的面板数据，以入境旅游专业化程度（国际旅游收入占GDP 的比重）为门槛变量的门槛效应分析，得出了随着收入水平的提高，入境旅游的经济增长带动效应逐渐增强的研究结论，主张改善入境旅游业的基础条件，促进入境旅游业高质量发展，推动形成国内国际双循环新发展格局。

总之，已经有部分国内学者从“双循环”新发展格局的高度来研究旅游业发展和开放问题，研究的广度和深度也在不断强化。但从总体来看，定性研究或现象描述比较多，局部分析比较多，宏观视野普遍不足，实证分析比较欠缺，统筹考虑国内旅游和发展出入境旅游的研究也比较少，基本是把国内旅游和国际旅游分开来阐释和研究。

二、旅游业融入"双循环"新发展格局是其特殊地位的必然选择

（一）大众旅游时代来临，旅游业已成为人民群众向往的幸福产业

改革开放40 年来，中国旅游业蓬勃发展，很多方面取得了重要进展，最为显著的发展成就，就是旅游权利和旅游行为的大众化。改革开放初期到20 世纪80 年代，百业待兴，外汇储备匮乏，交通很不便利，各项接待设施也极为简陋，基本不具备大规模发展旅游业的基础条件。在这种背景下，发展旅游业的主要目标就是赚取紧缺的外汇，旅游业基本就等同外事接待工作，只有少数外宾才能享受的特殊待遇。出境游几乎是空白，国内旅游规模很小。20 世纪90 年代，市场取向改革的步伐明显加快，居民收入有了较快增长，旅游业发展改革纵深推进的力度较大，国内旅游市场迅速崛起，旅游逐渐走进寻常百姓家。1997 年，原国家旅游局提出了“大力发展入境旅游、积极发展国内旅游、适度发展出境旅游”的基本方针，并召开出境旅游工作会议，正式批准开展中国公民出境旅游业务，由此，旅游市场开始呈现出国内旅游、入境旅游和出境旅游三足鼎立发展的格局。

进入21 世纪以来，尤其是加入世贸组织后，中国改革开放力度不断加强，国家综合经济实力大幅提升，旅游市场日益活跃，呈现出“国内旅游市场高速发展、出入境市场平稳发展”的态势。如今，中国已成为了全球最大的国内旅游市场、第一大国际旅游消费国和最有吸引力的旅游目的地国家。2020 年3 月，文化和旅游部授权中国旅游研究院发布了《2019 年旅游市场基本情况》，该报告有关数据显示：2019 年我国旅游总收入高达6.63 万亿元，比上年增长11%；旅游业对国民生产总值的综合贡献达到10.94 万亿元，约占国民生产总值的11.05%；国内旅游人数达到60.06 亿人次，比上年增长8.4%。根据《2019 年中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》的统计数据显示:2019 年我国入境旅游人数达1.45 亿人次，比上年增长4.4%；中国居民出境旅游人数达到1.69 亿人次，比上年增长4.5%。我们从这几组数据变化可以得出一个基本判断：在中国，旅游曾经是少部分人才能享受到的乐趣，但现已经成为人人可游的局面，旅游已经成为居民的一项基本权利和生活刚需，中国正在迎来大众旅游时代，旅游社会的特征在当下的中国愈发显著。

大众旅游时代来临，不是一句空洞的口号，它有自己的显著特征和标志。这就是普通大众国内旅游频率显著提高，较富裕阶层和中产阶层出境旅游成为了基本生活范式。如今，休闲旅游的理念开始走入全体国民心中，休闲旅游成为人民群众生活的重要组成部分，是改善家庭生活质量和增进幸福生活的重要元素，是人们解放自己的一种生活态度。人均出游人次，是大众旅游时代最重要的指标。1984 年中国人均国民出游仅仅只有0.2 次，到2015 年则第一次超过3 次，2019 年人均国民出游达到4.4 次。这些巨变的数据，意味着我国正在阔步迈向大众旅游时代。

（二）产业定位不断提升，综合带动作用显著增加，正在成为国民经济战略性支柱产业

改革开放40 多年来，旅游业定位不断更迭，总体上讲，是从单一弱小到综合地位不断提升的过程。最早是外交事业或外事接待，之后是定位经济产业，再从经济产业到综合性产业，再到人民群众满意的现代服务业和国民经济战略性支柱产业。夏杰长和徐金海（2018）认为，改革开放之初期，旅游业的经济产业定位是很模糊的，仅作为增加外汇收入的工作抓手，国内旅游则几乎缺失，对经济增长和劳动就业的贡献极为有限。1998 年的中央经济工作会议上，旅游业作为经济产业定位才得到认可。正是在这次中央经济工作会议上，明确提出要加快旅游业发展，力争将旅游业培育为国民经济新的增长点。2001 年，国务院《关于进一步加快旅游业发展的通知》中提出要树立“大旅游”概念。“大旅游”意味着不要把旅游业当作单一的行业，而是“综合性产业”，这标志着旅游业从“经济产业”的定位上升到“综合性产业”的定位，旅游业的地位又上了一个新台阶。[7]进入21世纪以来，旅游业地位进一步得以提升，尤其是国务院出台的两个重要文件把旅游业定位推到更加重要的地位：一是国发〔2009〕41 号文提出要把旅游业建成国民经济战略性支柱产业；二是国办发〔2016〕85 号文明确了旅游业作为五大幸福产业之首的特殊地位。2018 年，原文化部和国家旅游局合并，组成文化和旅游部，更加强调文化和旅游的融合互促，更加注重旅游经济功能和社会功能的有机整合。

随着对旅游业定位的变化，赋予旅游业承担的功能也日渐丰富，经济功能和社会功能两个方面的总体影响力不断提升。根据中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）发布的《2019 年旅游市场基本情况》有关数据，旅游业是国民经济增长的新动能和新引擎，2019 年旅游业对GDP 的综合贡献达到10.94 万亿元，占GDP 总量的11.05%；2019 年旅游直接就业2825 万人，旅游直接和间接就业7987 万人，占全国就业总人口的10.31%。这些数据表明，旅游业既较好地促进了国民经济增长，发挥了重要的经济功能，又创造了越来越多的就业岗位，为打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会作出了巨大贡献。可以预计，随着大众旅游时代的来临和人民群众对休闲旅游这样幸福产业的需求不断增强，旅游业的国民经济战略性支柱产业地位和稳定就业等社会功能还将不断凸显。

（三）我国出入境旅游在世界旅游业中有着重要地位

出入境旅游是指一个国家或地区旅游从业人员凭借已有的或将被开发利用的旅游资源向其他国家或地区的旅游服务消费者提供旅游服务，从中获得报酬的活动。这包括外国（境外）旅游者的入境游，即国际收入游，也包括本国（地区）旅游者的出境游，即国际支出游。出入境旅游不仅带动大量人、物、信息及资金等资源的国际流动，还增进文化交流和文明互鉴，使其在经济全球化进程中地位愈发重要。我国是世界旅游大国，出入境旅游在国际旅游服务贸易中有着非常重要的地位，入境旅游市场基础更加稳固。我国已经成为全球第一大国际旅游支出国和最重要的旅游目的地之一，其地位正在稳步提升，为世界旅游业发展作出了重要的贡献。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》 对建设世界旅游强国和推动服务贸易发展提出了明确要求。近日文化和旅游部也公布《“十四五”文化和旅游发展规划》，明确提出要统筹推进国内旅游、出入境旅游发展，做强国内旅游，振兴入境旅游，规范出境旅游。在一定时期，疫情严重影响了出入境旅游，但我们要未雨绸缪，化危为机，推动出入境旅游均衡发展，把我国建成全球最重要的旅游目的地，为建设世界旅游强国奠定坚实基础。

（四）新冠肺炎疫情不改出入境旅游市场的发展前景

新冠肺炎疫情在全球爆发一年多来，我国出入境游都受到了前所未有的巨大冲击。据商务部提供的数据显示：2020 年，我国旅行服务进出口“缩水”近一半。2020 年，我国旅行服务进出口10192.9 亿元，下降48.3%，其中出口下降52.1%，进口下降47.7%，是导致当年服务贸易下降的主要因素。但是，短期内的停滞并不能否定未来疫情结束后出入境旅游市场的发展潜力与长期价值。疫情结束后，旅游休闲的需求可以恢复甚至报复性消费，但疫情所带来的消费偏好与消费行为会有所改变，这就需要我们及时研判和早做准备，企业要苦练内功，政府则要加强政策储备，迎接出入境旅游市场的复苏和发展。

新冠肺炎疫情不改出入境旅游市场的发展前景与长期价值，这是我们的基本预判。我们做出这个基本预判，是基于如下认知：

1.服务贸易数字化带来发展新机遇。大数据、移动互联网、人工智能、云计算和物联网等新技术正在打破产品和服务的界限，数字化正从一些基础层面改变着国际贸易和旅游服务业，既丰富旅游服务贸易的内容和形式，也提升旅游服务贸易的效率和便利度。出入境游，都因为数字化转型更加高效、更为便利，客观上增加了旅行者出境游的意愿和频率。

2.区域服务贸易合作的加强给国际旅游的发展带来了新的机遇。根据贺少军（2020）[8]的研究，我国对外经贸和服务业开放度正在逐年提高，已经与25 个经济体签署了17 个自贸区协定，极大地推动了人员、技术、资本等要素的便利流动。从这些自贸区协议文本看，旅游服务贸易是其最重要的内容之一。比如《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），就包括了关于旅游服务贸易自由化的的内容和安排。这些协议的签署以及相关制度安排，为旅游服务贸易发展带来了新机遇，我们可以通过加快发展出入境旅游助力旅游业融入国际大循环。

3.政策助推、国际地位提升、悠久灿烂的历史文化、丰富的旅游资源、安全的旅游环境、可进入性增强等因素，正在助力我国入境旅游市场大发展。这些年，随着中国经济高质量发展和社会全面进步，以及营商环境的不断改善，特别是签证、通关、免退税、航权等多项便利化政策落地兑现，“美丽中国”形象深入人心，旅游基础设施建设显著改善，旅游服务质量不断改进，中国的旅游美誉度显著提升，中国旅游的世界影响力日益扩大，中国正在成为全球最向往的旅游目的地之一。以上这些积极因素，为拓展入境旅游市场和推动旅游服务贸易持续增长提供了基本条件和全新动能。

根据上面的分析，在进入“双循环”新发展格局的时代背景下，旅游业因其特殊地位，比如对扩大内需、稳定就业和国际服务贸易的独特作用，主动融入“双循环”新发展格局，统筹发展国内旅游和国际旅游，既有可能更有必要，是势在必行的现实选择。对旅游业而言，必须通过高质量发展国内旅游业，融入国内大循环；积极拓展出入境旅游市场，融入国际大循环。

三、高质量发展国内旅游业：融入国内大循环

（一）推动旅游业转型升级，迈向优质旅游发展时代

改革开放40 多年来，我国旅游业呈现快速增长的态势，规模日渐扩大，体系逐渐完善，国际竞争力不断提升。但是，我们也应清醒地认识到，中国旅游业总体是粗放型增长模式，效能比较低，与人民群众对优质旅游的向往，与世界旅游强国对比，还有较大差距。

要建设世界旅游强国，推动旅游业转型升级，迈向优质旅游发展时代，我们就必须采取得力举措：第一，创新旅游产品体系，优化旅游产品结构，丰富旅游产品业态，加快发展文化旅游、红色旅游、康养旅游、研学旅游、体育旅游、滨海旅游、山地旅游、森林旅游、邮轮旅游等重要旅游方式，还有丰富冰雪、避暑、避寒等气候旅游产品或旅游业态，以满足人民群众对旅游产品和旅游方式多样化的需求。第二，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批特色鲜明品质较高的休闲旅游街区和历史文化底蕴深厚、宜商宜游的特色街道，为优质旅游时代提供丰富高品质的旅游载体。以培育出具有地方文化特色休闲街区产品为重点，不断推进文化旅游、休闲娱乐、商业购物多业态相融互促，推动休闲旅游街区数字化转型，充分发挥休闲街区推动旅游业高质量发展的载体作用，更好地满足人民群众对幸福生活的向往，为城乡居民高品质生活注入新动能，奠定优质旅游的重要基础。第三，大力改善旅游服务品质，更好地彰显旅游幸福产业功能，给游客带来最大旅游享受和快乐。旅游服务质量不高，对旅游景区、酒店和导游投诉居高不下，是多年未能解决的“顽症”。为此，必须以全面提高旅游服务质量为主线，认真践行服务质量承诺制度，制定和推广旅游服务质量标准体系及评价体系，利用大数据和有关平台对服务质量作出客观公正的评价，杜绝“零团费”现象，加强导游专业素养、职业形象、服务品牌建设，提高游客素质，建立起和谐的游客导游关系，双方都要努力营造良好的领域秩序。

（二）重视科技进步，推动旅游业数字化转型

科技进步对旅游业发展起着决定性作用，既极大地提高旅游业生产效率、丰富旅游产品供给，又给游客带来便利与安全、降低旅游成本，还推动旅游业的组织变革和模式变革，是旅游业可持续发展的强大动力。夏杰长和丰晓旭（2020）认为新冠肺炎疫情的爆发，人流物流受到严格限制，催生了以新技术应用支撑起来的在线活动。比如：线上办公、线上购物、线上咨询、网络教育、网络游戏、直播娱乐、付费影视、远程医疗和线上会展等数字经济和数字消费备受关注。旅游业的数字化赋能更是走在前列，许多旅游景区和旅游企业的主题策划和宣传普及内容都是围绕线上活动进行，“云观展”“云旅游”“云直播”受到关注，一些OTA 类企业试图联合相关企业灵活拓展企业经营边界，创新企业组织方式，变革商业模式，尽量留住消费者和稳定旅游市场，通过加快发展和拓展线上业务，以降低疫情造成的经营损失。这些变化加大了观念认识和技术应用的实践动力，如果能将这种短期的线上应用效应放大，就可在一定程度上加速传统旅游产业的数字化融合进程，这有利于促进我国旅游产业的高质量发展。[9]

推动旅游业技术进步和数字化转型，是旅游业未来的发展方向之一。但从总体来看，旅游业是技术进步较为缓慢的部门。为此，要加强和提升旅游业的创新能力。创新是国家、产业及企业持续发展的最关键动力，提升企业创新能力对旅游业企业尤其紧迫。宋瑞和胥英伟（2021）[10]认为国家应通过为旅游企业创新活动提供相应的金融支持等方式疏通其外源融资渠道;旅游企业也应通过提升经营和管理能力等途径保证内源融资渠道的畅通无阻。

数字技术赋能旅游高质高效和便利发展，已经是学界和业界共识，其实践正在全面铺开。旅游产业“云、网、端”基础设施越来越完善，“数字化采集—网络化传输—智能化计算”数字链条正在有效打通，旅游领域的数字化、网络化、智能化迅猛发展，云旅游、云直播，发展线上数字化体验产品层出不穷，沉浸式旅游体验新场景越来越普遍，正在成为旅游者的网红打卡点。

总之，数字化为旅游业赋能，发展在线旅游，对旅游企业和游客都是一场不折不扣的革命，正在颠覆传统旅游认知和既有的旅游模式，既提高旅游企业效率，也提升旅游者消费的便利度，打破旅游的时空限制，为旅游业治理带来了全新挑战。加强和改进旅游业的治理问题，是数字经济时代不可回避的现实议题。坚持包容审慎和有效监管相结合的原则，对在线旅游新业态、新模式进行合规监管。既激发在线旅游创新发展，又注重规范企业行为，防止市场垄断和市场失序，坚决惩罚在线平台损害游客权益的行为，促进在线旅游行业可持续健康发展。

（三）开启全域旅游模式，创新旅游管理体制机制

2015 年8 月，原国家旅游局《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》（旅发〔2015〕182 号）提出了“全域旅游”创建考核指标；2018 年，国务院办公厅出台了《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15 号）。全域旅游思路即在这种背景下应运而生，并迅速成为地方政府推动旅游业大发展的新路径和新抓手。戴学锋和陈瑶（2020）[11]认为全域旅游，不是简单字面意义上的全空间旅游，而是以旅游为优质产业且通过旅游业的创新发展来带动区域经济发展的新模式，是城乡融合互动发展、产业相互支撑和全面体制机制创新的全新概念，通过发展全域旅游为旅游者提供全方位的服务、推动旅游业管理体制的转型升级和实现旅游业对全面深化改革的有效带动。

发展全域旅游，必须彻底扭转简单只重视旅游人次增长这样粗放型指标，更加注重旅游业内在质量，把全面提升国民生活品质和旅游者幸福感摆在最重要的位置。开启全域旅游模式，创新旅游管理体制，需要解决以下问题：一是站在全面深化改革的战略高度，加强顶层设计和统筹思维，不能因为全域旅游具有“全时空、全产业、全要素、全部门、全社会、全民参与”的特征就要求各地盲目、全面推进，而应该在科学论证的基础有选择性地统筹推进，突出地方旅游业的优势和特色。二是有效协调部门利益，打破条块分割的旅游管理体制，加强文旅部门与发改、财税、金融、国土、住建、农村农业等部门协调推进项目建设、资金融通、用地审批和城乡建设规划等工作。尤其是要重视改革创新旅游综合执法机制，为全域旅游发展提供综合执法保障，在城市综合治理的框架下完善旅游市场环境治理，形成管理联动，改变文旅部门“小马拉大车”的现象。三是推动全域旅游投融资体制。全域旅游的发展，是一个巨大的系统工程，没有资本要素驱动是不可能实质推进的。资本驱动是全域旅游的重要发展动力，完善的旅游投融资体制机制是促进全域旅游高质量发展的关键举措之一，需要在资金筹措渠道、融资模式变革和投融资主体建设等诸多方面持续推进。推动全域旅游投融资改革，既要充分发挥市场在旅游投融资体制机制创新决定性作用，使得社会资本投资获得正常的回报率，也要厘清政府职能定位，更好地发挥政府在旅游投融资中的作用，那些市场化程度较低或小微型旅游企业的融资诉求，政府要给予必要资金支持或财政补贴，还要积极探讨政府和社会资本合作的PPP 模式，发挥市场、政府和社会的合力，共同解决旅游业的融资难和融资贵的现实难题。

（四）实施“旅游+”工程，充分发挥其综合性产业的牵引作用

旅游业是国民经济的综合产业，对其他产业发展的关联和带动作用非常明显。实施“旅游+”工程，发挥其综合带动作用，有着重要的现实意义，有助于各类资源的整合与优化、扩大内需、延长旅游产业链和挖掘旅游的综合价值，更好地服务于国内大循环。从各地实践效果看，推进旅游与其他产业融合确实有许多“效应外溢”。

现代服务业和工业、农业融合互促，是现代产业体系的重要特征。旅游作为典型的现代服务业，鼓励它与工业和农业深度融合互促，是大势所趋，前景广阔。比如，旅游与工业融合，让消费者近距离感受工业生产和工艺流程，对工业产品的创意设计和生产过程有最直观感知，这种近距离感知，直接促成了更多的工业产品变成旅游商品，扩大工业品市场，提高工业企业的品牌影响力和经济效益。开展工业旅游，是时代的必然选择。工业遗产资源或工业生产过程，都因其独特的魅力而吸引广大游客，工业旅游在世界上许多国家已发展为重要旅游项目。中国经济正在从工业社会向服务经济社会转型，充分利用好工业遗产资源，叠加旅游和创意元素，实现工业和旅游业的有机融合，大有可为。加快发展工业旅游，需要国家统筹相关方面力量，整合管理职能，利用工业园区、工业历史遗迹和工业展示区等主要载体，加强工业遗产保护和活化利用，完善相关基础设施建设，拓宽工业旅游宣传渠道，增强工业旅游魅力，拓展工业旅游市场。又如，旅游与农业融合，可以直接推动传统的农业向休闲创意农业转型，使滞销的农副产品很可能变为抢手的旅游商品。尤其是农旅融合后，许多农产品就变成了文旅创意农业产品，产品附加值也随之较大提升，直接推动农民增收，也为农民就业开辟新渠道。推动农旅融合，需要多措并举，尤其是要在理顺体制机制、培育龙头企业、激励农民参与和组建乡村旅游合作社等方面发力。

四、积极拓展出入境旅游市场：融入国际大循环

（一）扩大旅游服务业开放，挖掘入境旅游服务市场

按照加入WTO 的协议，中国履行了服务贸易领域的承诺。但是，与旅行相关的教育、医疗、餐饮和文化等领域，还存在许多市场准入障碍，进一步扩大服务业开放还有很大的空间，特别是旅行服务开放领域，要做的工作还很多。旅游是综合性产业，涉及部门和行业特别多。发展出入境旅游业务，必须与中国国际服务贸易交易会、中国进出口商品交易会、中国国际投资贸易洽谈会、中国进口博览会、中国东盟博览会、中阿博览会等有效对接和协调，做好境外人员的卫生防疫、衣食住行服务，为境外人员来游学、商务往来、就医、学术和文化交流等创造基本条件。

据文化和旅游部的数据显示，2019 年我国出境旅游人次超过1.69 亿，出境消费超过1400 亿美元，出境旅游人数和境外旅游消费连续多年位居世界第一。同年，我国接待入境游客1.41 亿人次，入境旅游收入1313 亿美元。显然，我国出入境旅游发展很不平衡，入境游增长缓慢，要明显弱于出境游。从多年实践看，最受国外入境旅游者欢迎的旅游吸引物分别是自然景色、古迹遗址、艺术欣赏、乡村旅游、餐饮美食、田园风光和休闲购物等方面。因此，有关部门要做好入境游客的偏好分析，策划与布局相应的旅游产品与服务组合，做好入境游的相关业务布局。

要拓展入境旅游市场，推进入境游快速高质量发展，必须实施入境旅游提升工程，出台促进入境旅游发展的有效举措，有效改善入境旅游的国际化接待水平和出入境便利手续。比如，应该针对性地出台相关措施以进一步推动签证便利化，逐步放开对出入境游客在中国的免税购物限制。为此，应该发挥大数据的重要作用，在电子签证便利化和签证管理高效化方面补足短板，有效促进旅游签证的信息化和便利化。应进一步优化我国免税业的相关政策，在统筹规划的基础上，建立起完善的免税政策体系。在总结试点城市免税店经验的基础上，建设一批国家级、省级和市级的免税示范店。支持企业开展离境退税即买即退试点，优化离境退税服务流程。除此之外，还要提升入境游客的国际化接待水平。比如：在旅游景区、景点的外文标示牌系统和语音解说系统等建设方面充分考虑入境游客的个性化和便利化需求。在此基础上进一步完善在入境游客的跨境移动支付和外文智慧旅游导航系统等方面的开发，以增强境外游客在我国旅行的便利度。

（二）针对性制定救助政策，有效缓解疫情对行业的冲击

加强政策储备，发挥政策引导的激励作用，为旅游业发展提供有力的要素保障。尽快制定或完善推进旅游业发展的各项政策，修订、整合、细化相关领域配套措施，特别是出台关于扶持小微旅游企业发展等政策文件。加大财政资金支持，积极推动有利于旅游业多渠道筹集资金政策的出台，拓展旅游企业融资渠道；加强与金融部门合作，推动重点旅游项目开发建设，加大对旅游企业的信贷支持力度；创新财政资金支持旅游产业发展投入方式，充分发挥财政资金的杠杆作用，并进一步鼓励民间资本加大投入。进一步深化“放管服”改革，切实为企业松绑，减轻企业负担。特别是针对“双创型”小微旅游企业而言，他们的“造血、补血”能力较弱，更需要“政策工具箱”的支持。比如：可通过税收减免、亏损抵补、政府采购等方式支持这些小微旅游企业；不断拓宽旅游企业的多元化融资渠道，支持旅游资源丰富且符合国家旅游发展战略和发行上市条件的旅游企业上市融资；打破行业和区域壁垒，优化企业救助政策的审批手续，进一步降低市场准入限制，为旅游企业的健康发展营造更加公平的营商环境。

（三）增强企业国际竞争力，培育大型旅游企业集团

旅游企业是旅游业高质量发展的重要践行者和核心载体。在国际化、特色化和品牌化的背景下，我国急需具有国际竞争力的大型旅游企业或大型旅游集团。政府要出台相应举措来支持和鼓励有条件的旅游企业“技术创新和组织创新”，努力实现“信息服务集成化、市场营销精准化、产业运行数据化、行业管理职能化”的发展目标。在数字经济和人工智能时代，旅游企业应与物联网、移动支付、互联网、大数据、人工智能、VR、AR、云计算等技术行业全面对接、融合发展，不断提升旅游科技水平。组织创新的核心要义是不断完善旅游企业的治理结构和股权结构，适时引入战略投资者，做大做强做优旅游企业，提升旅游企业的国际竞争力和市场适应能力。

（四）提高旅游国际营销能力，加深旅游文化国际合作

在新媒体快速发展的时代下，如何准确进行旅游营销，已成为推动旅游业发展的重要环节。一是创新旅游宣传推广机制，实施国家旅游宣传推广精品建设工程，按照“政府主导、企业主体、市场运作、多方协作、分类推进”的原则，形成旅游营销新格局，积极组织“美丽中国”旅游形象推广，设计推出更多国际化程度高、中华民族特色明显、契合境外游客需求偏好的优质旅游产品体系，不断增长中国旅游品牌影响力和竞争力。二是政府和旅游企业适当增加国际旅游营销投入，高度重视国际营销对旅游市场拓展的倍数效应。三是更新营销理念，重视营销方式的变革，以消费者需求为导向推销旅游目的地的核心吸引产品和服务。四是推动营销模式转型创新。除运用传统媒体开展产品推介活动外，还要重视以新媒体营销为导向的整体营销模式建设，全方位推进数字营销，形成形象品牌与宣传推广相结合的新路径。充分运用人工智能、云计算和区块链等新技术来对旅游大数据展开多渠道分析，及时对旅游服务进行实时追踪和综合研判，促进旅游服务贸易增长。五是加强与重点目的地国家旅游交流，比如通过缔结国外友好姐妹城市，举办旅游产品博览会等，推动中国文化传播和提升旅游资源的吸引力。