国有企业领导经济责任审计风险与控制方法

樊忠玲

（华电陕西能源有限公司，陕西 西安 710016）

伴随着党的十八大的召开，人民监督权利、建立健全监督体系、党内监督工作成效显著。经济责任审计是审计监督制度的一项重要内容，同时也是通过制度的方式监督、制约权力运行情况。2019年，我国相关部门出台了一项规定（下称新规），对党政主要领导干部以及国有企事业单位主要领导人员经济责任审计工作提出新的要求，确定这项工作的指导思想，明确了工作职责，强调工作程序，对审计内容作出规定，针对于经济责任、审计重点、审计边界的界定方面提出明确要求。该规定重新明确了审计工作的重点和具体内容、作用，为审计工作的创新和发展明确方向。

一、国有企业领导经济责任审计界定遵循的原则

1.权力和责任一致性原则

经济责任审计工作责任界定方面需要将权责一致原则作为基础性原则，这种一致性具体分成三种情况。（1）时间上的一致性。也就是说领导人员需要承担其任期内所有行为事项的责任。也就是说国有企业领导人员任期之外发生的各种行为事项都不应被纳入到责任界定范围内。前任领导人员任职期间采取的各种行为、发生的各种事项对现任领导人员的工作造成一定影响，现任领导人员必须积极进行解决，仅考虑到不归属于现任领导任期内的因素而置之不理，事情一旦产生严重后果，责任人必定包括现任领导人员。（2）管辖范围的一致性。领导人员仅负责管辖范围内的各种事项。管辖范围由领导人员所在单位和下一级单位。但是，三级和三级以下单位或部门出现的普遍性问题，或者该问题和领导人员具有关联性，在综合研判的基础上，根据领导人员权限范围和管辖事项范围进行责任认定。（3）履职情况的一致性。领导人员往往在实际工作中身兼数职，不仅担任本级单位的领导人员，同时担任下级单位的某些职位，根据工作职责、岗位权限界定责任范围。

2.尊重事实、公平正道原则

对领导人员履职过程和履职结果进行客观、公正的分析，找出影响领导人员履职结果的内外部因素。社会主流趋势、市场环境变化、国家政策、上级主管部门参与企业经营等，这些都属于外部因素，将影响到企业的发展和各项经济活动的正常开展。从内外部因素出发分析这些因素对国有企业经济结果造成的影响，从外部因素和领导人员个人能力的主观因素入手。举例来说，当领导人员能够认真对待本职工作，但是企业经营过程产生的经济结果仍然未达到预期，应从领导人员的履职行为入手明确责任认定，防止被审计领导人员将客观因素作为规避责任的有效措施。

3.证据充分原则

责任界定要确定审计证据作为重要依据，保证审计证据的准确、完整、客观。审计人员要审慎对待审计事项，经济责任审计工作界定应以事实为依据，保证审计证据全面、真实，不仅要保证审计证据匹配经济事项的性质和结果，同时要保证审计证据和领导人员行为二者的关联性。如果出现审计证据不足、审计证据不充分的情况，审计人员不能进行主观判断确定责任，应保留审计意见，审慎对待每一个问题和事项，在审计报告中应将这些问题披露出来，但不应作为界定领导人员责任的证据。

4.侧重于实质原则

国有企业根据事项性质大小决定由公司党委会、董事长办公会、总经理办公会进行讨论，并制定重要决策，有些决策事项并未按照该规定执行，采用领导人直接作出决定的方式替代集体决策的方式。因此，国有企业领导人员经济责任认定要考虑到多方面因素，不仅仅体现在分管工作、会议记录、圈阅等方面，还要考虑到其他因素。

审计人员要依据领导的做事风格、领导的影响力、会议记录的真实性等几方面入手开展风险评估，对实际情况做出准确分析，防止有些领导故意推卸责任，将个人原因造成的严重后果向其他人推脱，利用集体决策事项来掩盖自己的错误，不利于准确进行责任认定。

二、新规作用于传统审计组织方法的具体方面

本文选取2018年到2020年期间某集团经济责任审计工作各项数据作为研究对象，分析传统经济责任审计的开展情况，并研究新规出台后，某集团开展经济责任审计工作产生的新变化。

1.侧重于离任审计

2018年，某集团针对于审计工作制定新的工作要求，规定离任审计的方式，要求领导人员在其同一岗位任期3年必须进行至少1次的经济责任审计，这次改革将传统的事后审计逐步转变为事中监督和事后审计的相结合。2020年，某集团经济责任审计工作中64%都是离任审计，其他的审计项目属于领导人员任中审计，这种做法和新规中提出的“侧重于任职期间开展审计工作的要求”不符，有必要创新工作方式，在领导人员任职期间开展经济责任审计工作。

2.侧重于多种审计捆绑的方式

最近几年，某集团各级企业重视经营业绩，将其作为考核所属单位的重要指标，经营业绩审计同样被包含在考核工作中，是审计工作全覆盖的重要体现方式，也是各级审计机构审计所属单位的有效措施，因此审计机构在组织开展对所属单位审计工作中，将经营业绩审计、建设项目审计、经济责任审计进行捆绑，尽管在审计方案、审计分工、审计报告、审计决定方面每一种审计项目各不相同，但是实际上审计工作并未按照提前编制的方案按部就班地开展，实施各项审计工作的时间对比原计划略显推迟，经济责任审计未能突出重点等问题十分常见。

3.重视对财务收支情况的审计

举例来说，分析2020年某集团经济责任审计指导方案中的重点审计内容能够发现，查证项点中60%体现在领导人员任职期间单位财务收支情况的真实性、合法性以及具体效益水平，资产负债权益状况以及是否出现违法违纪现象等。经济责任审计中，将财务收支作为审计资源的投入方向，被审计单位的资产负债权益、财务收支状况、违法违纪现象称为审计的主要内容，审计查证方法侧重于审计财务账项，很少体现出关注领导人员是否能够按规定履行经济责任，缺乏“人格化”经济责任审计的具体表现。

4.责任界定不科学

传统经济责任审计在划分领导人员经济责任时将其具体分成直接责任、主管责任和领导责任三项。在实践中，界定直接责任采取一事一界定的原则，界定主管责任采取综合界定的原则，界定领导责任方面缺乏相应原则依据，将于本次审计存在关联性的问题作为界定领导责任的具体参照标准。考虑到传统审计工作的特点和宏观背景，责任界定并未将三项责任进行具体区分、分别界定。

三、新规背景下经济责任审计方式面临重大调整

1.对传统经济责任实施方式方法做出颠覆性改变

新规中提出“侧重于领导人员任职期间审计”的有关规定，同时考虑到领导人员离任审计相关要求，有必要在现有基础上提升领导人员任职期间审计在经济责任审计工作整体中的比重，注重时效，快速、及时完成相关审计工作，审计部门和同级别组织部门应及时沟通领导人员只为变化信息，经济责任审计项目要做好周密计划、科学管理，经济责任审计委员会办公会负责提出审计工作计划，安排相应工作，整理被审计领导人员的相关信息，组织筹备任中经济责任审计工作，确保任中审计项目数量占比有所提升，从事后审计转变为事中审计，提前对领导人员开展监督，确保监督的有效性。这种方式的目的在于：第一，依据领导人员换届周期特点和审计人员工作量状况，科学统筹审计项目；第二，统计被审计领导人员的年龄，对年内达到退休年龄的人员进行退休前提前审计；第三，任期三年以上仍然未开展经济责任审计的领导人员，有必要开展至少一次审计；第四，如果领导人员已经接受过任中审计，在离任时间仅有几个月的情况下，将任中审计情况作为审计结果报告的主要参照条件，无须再次对其开展离任审计，从审计资源的特点考虑统筹审计项目，确保审计质量。

2.对待捆绑式审计要有侧重点

结合“两统筹”的审计工作要求，很多审计项目都选择捆绑的方式。审计机构要从“两统筹”要求出发，深入挖掘统筹融合不同种类审计项目的具体方法，设法实现多种类型审计项目的相互衔接，确保优化审计资源配置。首先，统筹管理经济责任审计项目，编制好审计计划。每逢年初，审计机构需要提前做好这一年审计项目计划，以此为基础制定年度审计工作计划，确保有限的审计资源得到科学利用，增强工作质量。其次，围绕经济责任审计项目作为重点，开展多种项目捆绑审计的模式。在具体开展审计工作中，要注意到领导人员的履职情况和兼任信息，根据新规要求编制、实施审计方案。捆绑审计要重视各种类型审计项目的特色，审计组内部应独立实施各审计项目，由经济责任审计主审负责项目审计全面工作，力求达到事先提出的审计目标。再次，审计报告要达到相应要求，并做好后续各项收尾工作。捆绑审计要从各类型审计项目的具体情况出发编制审计报告，经济责任审计报告要客观、全面阐释被审计领导人员履行经济责任的事实，不仅仅体现出本次审计中发现的问题，要具备对被审计领导的量化评价和写实评价。审计机构应认真对待审计后续工作，提高审计报告质量，利用“重要问题经济责任清单”的方式对被审计领导人员履行经济责任情况作出清晰的说明。

3.创新工作方式方法

新规提出经济责任审计要侧重于监督领导人员任职期间是否按照规定履行经济责任，从而提升领导人员坚决贯彻落实党的各项经济政策的主动性和积极性，促进经济发展，预防发生重大经济风险，提高对各种经济风险的防控能力，切实发挥审计监督的作用，在审计过程中一旦发现问题要深层次剖析导致问题产生的原因。新规的提出，从国家层面上严格要求审计查证方式方法的准确性。审计人员在开展经济责任审计活动时必须以传统审计方法为依据，在此基础上创新、探索新方法，积极学习新规内容。第一，审前调查要充分考虑到“人格化”特点的体现。调查过程中，不仅要对被审计单位基本情况进行全面调查，同时要掌握领导人员的履职情况，包括具体分工、分管部门、单位重大事项等，领导人员的“三重一大”事项决策程序、自身决策权限，任职期间单位在经营管理方面的重大改革等。第二，审计方案中应体现出经济责任审计的重点。新规指出编制审计方案要注重合理性，强调各方面内容的查证要点，提出了查证的深度和范围，促进审计重点的迁移，这种迁移体现在由单一的财务收支领域逐渐发展到经营管理领域。第三，优化审计流程。传统的审计组以看账本为习惯性工作方法，新规提出要对现场的审计资源进行合理分配。传统财务账项审计忽视了被审计领导的履职情况，新规重视分析领导人员是否能够严格落实党和国家提出的各项经济政策，是否遵守各项制度、规定，是否具备干事创业的能力，领导人员的行为是否与企业发展战略一致，重大经济事项决策是否按照相应规定程序和办法。第四，深度审查经济责任界定的问题。审计人员面对审计问题要深入查找原因，分析主客观因素，同时结合国家政策、制度变化，充分考虑到时代特点、历史背景等，责任界定要综合研判各方面因素，保证最终得出的审计结论更加客观、全面。

4.促进经济责任审计评价机制的逐步完善

经济责任审计评价作为核心环节决定经济责任审计工作的整体质量，通常采取定性评价结合定量评价的方法，确保经济责任审计评价工作更加科学，提高其权威性。首先，需要制定一套科学的经济责任审计评价体系。利用定量评价以及定性评价的方法，确定评价指标以及得分标准，促进量化评价工作的顺利推进。其次，制定容错免责制度。按照“三个区分开来”的要求，通过全面深入的审计查证工作，将“三个区分开来”情况问题进行仔细记录、深入追溯、严格检查，确保审计结论质量。最后，将在审计工作中发现的问题收集起来，建立案例库。从企业实际情况出发，建立健全领导人员经济责任审计问题界定资料库，其中包含各种数据资料用于责任界定以及审计评价，长时间内逐步积累数据资料，及时总结经验，逐步提高评价标准的实用性。

5.重视经济责任审计人员培训工作

一是提高审计人员的思想意识，重视新规中对审计工作提出的新要求。明确自身职责所在，了解经济责任审计工作的目的和意义，对比修订前后经济责任审计工作规定的区别，切实发挥经济责任审计在监督、制约权力运行方面的作用，实现从严治党的效果。二是准确把控宏观政策。新规要求经济责任审计工作要坚决贯彻执行“三个区分开来”的原则，深度研判各个方面、各种因素，从宏观背景、时代特点、政策变化等因素评判问题，审计人员应提高思维能力，保证审计结论的准确性，经得起时代考验。三是利用信息化技术，为审计工作逐渐渗透信息化因素。不仅要实现审计工作对于企业各项工作的全覆盖，同时要提高审计质量。审计人员要主动学习审计信息系统的应用方式，并熟练掌握相关技能，在管理经济责任审计对象、管理审计计划、管理审计项目方面强化工作效率。与此同时，积极应用信息系统实现远程审计、大数据分析，为现场审计查证工作提供更多证据。审计机构应对审计人员开展定期培训，培训是日常管理工作的一部分，培训内容包括财务知识、职业道德、行业趋势、企业管理、大数据分析等。在组织开展项目审计工作之前，应结合项目特点开展项目审计工作。审计机构如果发现审计事项涉及到其他技术领域，需要聘请相关专家参与到身前培训中，有助于审计人员更加了解被审计单位情况，精准发现问题、准确定责。

6.加强收集责任界定证据，逐级审核责任界定

（1）形成具有延伸性的证据链条，多方收集证据，确定责任归属的正确性。审计工作人员要加强和重要部门、重要岗位工作人员的谈话，召开各层次座谈会，并将会议内容以笔录的形式作为证据；对审计过程中涉及事项的纸质证据要做好收集工作，具体包括决策材料、会议记录纪要、请示上报材料、批复文件等；审计公示要扩大宣传范围，受理来自各渠道的举报，证据来源渠道要进一步拓宽，核实证据的真实性，保证查处问题更加准确，便于落实。（2）逐级审核，确保责任界定工作更加准确。审计人员不仅要在审计底稿中表述具体的问题状况，同时还要根据问题形式进行初步责任界定，将底稿提供给主审以及审计组长，以便后续的责任界定工作。主审、审计组长根据底稿中的问题进行定责，责任界定要依据充分、客观的证据。审计部门要对责任界定意见进行再次复核，并最终提出复核意见，保证审计组客观、公正地对问题进行定性，明确责任归属。

四、结语

新规的提出使经济责任审计工作的难度逐步加大，经济责任审计面对方式方法的创新和探索，例如责任界定、审计评价、审计结果运用、组织协调、审计实施程序等方面都存在较大变化。审计人员要在学习理论的基础上，锻炼自己的实践技能，促进工作效率、工作质量的同步提升。与此同时，经济责任审计工作在新形势下还将面临各种新问题，不断总结经验、开拓创新工作方法，才能促进经济责任审计制度的逐步完善。