新时代“枫桥经验”：邻避冲突治理的困境与策略

林延斌

（中共汕尾市委党校 综合教研室，广东 汕尾 516600）

“邻避”意为“不要建在我家后院”，是指一些公共设施，如公路、垃圾焚烧厂、核电站、变电站、殡仪馆等建设，虽然它们在社会生产生活中发挥着巨大效用，却因污染、潜在风险或使人心理不悦等负外部性而遭到周边居民群众嫌弃、排斥乃至引发冲突行为。邻避问题是城镇化和工业化的必然结果，从20 世纪70 年代的美国到80 年代的欧洲、日本，再到90 年代的新加坡、韩国等，无一不经历邻避高发期。在我国，以2007 年厦门PX 项目引发广泛关注为标志，邻避冲突此后几乎每年都有发生，且呈现从大城市向中小城市、社会底层向各阶层、自发性向组织化法律化[1]蔓延与转型等日趋复杂形势，对传统治理构成严峻挑战。

“枫桥经验”诞生于60 年代浙江枫桥镇，经过半个多世纪守正出新，成为我国基层治理的标杆和样板。2019 年3 月，李克强总理在政府工作报告中提出：“推广促进社会和谐的‘枫桥经验’，构建城乡社区治理新格局。”同年10 月，党的十九届四中全会强调：“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道……努力将矛盾化解在基层。”可见，随着改革进入深水区、攻坚期，“枫桥经验”在防范化解矛盾风险、推进国家治理现代化的优势愈发凸显，将其精神实质嵌入邻避冲突治理当中，成为破解邻避治理困境、治理失灵的新路径新模式。

一、新时代“枫桥经验”与邻避冲突治理的内在关联

“枫桥经验”是党委政府主导，依靠和发动群众，通过综治手段防范化解矛盾纠纷、维系社会总体秩序的治理模式。在主体上，“枫桥经验”强调党委政府、市场、社会和个体多元共治，彰显协商民主精神。在方式上，“枫桥经验”强调法治、德治、自治相融合，以多种方式方法防范化解矛盾风险。在效能上，“枫桥经验”强调增进公共利益和治理至善化，实现社会和谐稳定。总之，“枫桥经验”辩证地整合了“道”与“术”、价值理性与工具理性、公共善与个人偏好的关系，对邻避治理具有重大的启示意义。

（一）人民至上是精髓，切实增进民生福祉

人民性是“枫桥经验”的本质属性。从最初尊重和改造“四类分子”、全面“摘帽”调动几代人生产积极性，到着力党群大调解格局、形成相对稳定发展的社区结构，再到政务服务融入数字化智能化元素、满足群众对美好生活的向往等，“枫桥经验”无不围绕以人民为中心做文章和增进民生福祉为根本目的。邻避设施是一种特殊的公共产品，不仅涉及利益问题，还可能引发政治、社会和生态等风险；不仅与当代人息息相关，还可能牵涉到子孙后代福祉；不仅“不要建在我家后院”，还可能“不要建在任何人家的后院”。因而，要比一般的公共设施更加强调公共性与公益性，更加需要尊重民众的知情权、参与权、表达权、监督权。从人民利益出发谋篇布局，通过深入群众，了解群众需求，发动群众参与，健全信息公开与科学决策机制，确保邻避政策公共属性不偏离、不变质，这是获取民众广泛支持的前提保障。

（二）情感治理是策略，柔化社会结构张力

法理情融合是“枫桥经验”的重要法宝。“枫桥经验”推进“硬法”与“软法”有机统一，形成法律、道德、政策和乡规民约相互作用的现代化治理体系。在“硬法”的兜底前提下，通过说理、调解、帮教、治保、矫正等手段，对矛盾纠纷对象动之以情、晓之以理、导之以行，取得了以柔克刚、事半功倍的治理效果。社会心理学认为，情感是对社会、社区等共同体的认同、依恋，良好的情感具有社会“黏合剂”“润滑油”“沟通桥梁”作用。在邻避问题上，邻避冲突治理风险系数高，敏感度强，居民群众对此存在恐惧、愤怒等情绪波动属于正常现象，政府既不应视而不见、“鸵鸟心态”，也不能“草木皆兵”“下药过猛”，而应通过沟通、说理、换位思考等平和方式，准确把握居民情绪、认同、责任等心态走向，因势疏导。通过建构情感常态化管理机制，推进情感从消极转向积极，实现认同与情感再造，变邻避效应为“邻利效应”“迎臂效应”。

（三）源头防治是优势，推动社会协作共治

源头防治是“枫桥经验”的主要优势。“枫桥经验”之所以能够在大浪淘沙的历史长河中永葆活力，根本在于能够敏锐察觉和捕捉风险苗头，及时将矛盾消灭于基层、扼杀于萌芽状态，从而实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交，就地化解”。这种源头防治实效得益于：一是党委政府公正处事。在各种矛盾纠纷中，以党员干部为先锋的各种正式组织和非正式组织摆事实讲道理、不拉偏架、不谋私利，使“有话找党员、有事找支部”成为群众解决日常纠纷的首要信念。二是依靠和组织群众。通过调动群众参与积极性，肯定群众首创精神，做到哪里有纠纷，哪里就有群众调解，形成人人群防和人人综治格局。邻避冲突是由于“利益—成本”分配不均，导致居民产生相对剥削感，并在此驱动下形成了集体抗争，实质属于利益冲突范畴。政府作为公权力的行使者和公共利益的捍卫者，要保护居民尤其是弱势居民的合法权益，广泛赢取民众信任支持，最大化凝聚共识。要搭建多元协作平台，推动邻避情结更多地由市场、社区、宗族、乡贤与民众自发化解，避免政府过度干涉，激化矛盾。

二、当代邻避冲突治理的主要问题与困境

实践表明，在利益冲突与博弈的邻避时代，基于强硬管控的“权力维度”，只会导致更激烈的冲突，付出更大的社会、政治成本；基于劝解说教的“道德维度”，在市场经济条件下显得空洞无物、不切实际；基于利益补偿的“市场维度”，容易出现“漫天要价”或给多少补偿亦绝不妥协现象；基于公众参与的“回应维度”，官本位的惯性思维又可能导致多元主体沦为“在场的缺席者”等。这些困境固然与邻避负外部性相关，但根源不在邻避设施本身，而在传统管理模式，由其引发公共治理危机。

（一）角色定位：“自主性不足”与“自主性过度”

政府在邻避问题上扮演着项目倡导者与引进者、项目运作监督者、居民抗争斡旋者等多重角色。不管哪种角色，作为公权力机构，政府本职是为公而非徇私。然而，从公共选择理论看，行政人员也是理性经济人，为追求政绩、权力、声望和相应的经济收入等个人利益最大化，必然导致政府在“自主性不足”与“自主性过度”之间摇摆：一方面，“自主性不足”。政府与企业等利益集团过于“亲密”，甚至被其“俘获”，出现企业游说、指挥政府的现象。政府与企业联合漠视、打压居民群众的合理诉求，引发居民群众的不满、不信任乃至对立抗争。另一方面，“自主性过度”。邻避问题本应政府主导，企业、社会、居民遵循平等、公正和市场补偿等相关原则，共同协商谈判解决。然而，受效率和赢利等私欲驱动，政府习惯把问题统统往自身揽，越位、错位干涉，“有形之手”因此不断侵犯各区域领域。这种“全能包办”，进一步导致利益关系错综复杂，并滋生权力寻租化、个人利益部门化、部门利益制度化等问题。

（二）风险沟通：对话错位与相互对立

风险沟通是指利益集团之间交流风险相关信息，增进理解、信任、合作的行为过程。在邻避沟通场域中，以政府、企业、专家、官方媒体组成的精英联盟，具有公共权威、精英荟萃、财力雄厚、信息垄断等强势话语，通过政府垄断决策、企业巨额补偿、专家评估佐证、官媒轮番“喊话筒”效应等，向社会立体宣传邻避的无害性和风险的可控性，以此消除公众对邻避的恐惧；而以居民群众、环保NGO 等组成的草根联盟，虽然各方面资源不占优势，对风险的认知也只是建构于主观经验之上，具有先入为主、高估乃至“幻觉”等缺陷。然而即使如此，其话语通过“人人都是麦克风”的自媒体以及奔走相告的传统方式扩散，更具渲染力和煽动性，更能推动社会从“不怕”到“我怕”转变。精英联盟与草根联盟的对话是错位的、对立的，前者指责后者自私、非理性、杞人忧天，妨碍整体社会福利实现；后者则将邻避污名化，给前者打上冷血、缺德、遗臭万年等“标签”。可以说，资源非对称、风险认知差异、信任基础缺失、彼此污名化等致使双方风险沟通失效，隔阂加深。

（三）预防治理：风险增多与防范失灵

当今中国正在发生世界规模最大、速度最快的城镇化工业化改革，伴随而来的是城乡发展差距扩大、社会结构失衡、资源能源短缺以及公共安全事故增多等风险。邻避冲突在此背景下产生演化，对政府防治体系构成较大挑战。一是目标异化。政府以邻避增进福祉的初衷，为其负外部性所异化。如引进造纸厂提高GDP 和就业，却因污染严重得不偿失；垃圾焚烧厂解决了垃圾成山难题，却产生了致癌气体；大型电站导致群体迁徙破坏家园情怀、制造代际不公以及生态不可恢复等。长远看，居民利益固然受损，社会总福祉也未必增加，毕竟污染、冲突具有跨界扩散效应和飞去来器效应，风险的制造者和受益者迟早都会和风险狭路相逢[2]15。二是理性过度。邻避防治涉及各种数据分析和评估等专业知识，只能依赖“专家治理”。而专家往往“唯技术论”“唯数据论”，对大众的主观的风险认知存在“内隐偏见”，政府、企业也尽力维护基于技术之上的制度安全承诺。事实是，鉴于人性（贪婪、错误）缺陷、现有技术局限以及未来风险不确定性，专家治理也存在误差、偏倚甚至失误，无法做到绝对安全。三是机制体制不健全。邻避治理千头万绪、利益碎片化严重，在条块分割、多头领导的弊端下，各部门“各为其主、各自为政”，难以形成防治合力。

三、基于新时代“枫桥经验”的邻避冲突治理策略

（一）基于公共性构建利益共同体

“公共性”强调某一事务与公众、共同体相关联的特质，是人作为“一切社会关系总和”的一种体现形式。马克思主义认为，个人在恶劣的环境中难以生存发展，因而需要结合为共同体，并在共同体内分工合作、生产实践，形成惠及各主体的、却不受任何单个体凌驾的公共性。“枫桥经验”之所以能够做到几十年如一日地坚持依靠和发动群众，反过来说，人们之所以能够做到几十年如一日地积极响应党委政府号召，纷纷志愿加入综治工作，形成人人共建共治的共同体，关键在于“枫桥经验”对“公共性”的维系与培植，人们在“人人有责、人人尽责、人人享有”的体系中提升了获得感、安全感和幸福感，因而更加坚持发展“枫桥经验”，如此这般良性循环。所以，破解邻避冲突难题，最重要的是基于公共性构建“党委政府—企业—居民群众”互利互惠共同体。

1.党委政府是利益共同体的支柱，在邻避冲突治理中发挥领导核心作用。

党委政府代表广大群众利益，在邻避冲突中，一是要从公共利益出发，做到“打铁自身硬”“公生明、严生威”，这样才有资格和威信协调各方利益纠纷。“当任何人质疑权力的合法性时，权力的占有者应该回答自己为什么比提问者更有资格被赋予权力而不是压制他。”[3]二是严格监督企业和相关部门依法依规做好各种环评、稳评、安全评估等工作，责成其及时公开和回应社会诉求，防止“重利润、轻责任”引发事故。三是走好走实线上线下群众路线，听民声集民意汇民智，推进物质和精神等多样化补偿，如歌颂居民大局意识、居家就业重置、邻避周边景色化人文化、定期组织免费体检、兜底性经济补偿等，使居民“失之东隅，收之桑榆”。总之，要始终以“群众满不满意、高不高兴、答不答应”为邻避建设最高准则，重塑党委政府权威。

2.企业是利益共同体的焦点，对邻避冲突治理走向起着关键牵引作用。

企业要严格贯彻党委政府的邻避政策要求，始终把社会责任与公共安全放在第一位，扎实做好选址、建设、管理等工作，自觉接受党和政府、社会、媒体、群众的监督。对于居民群众恐惧及污名抹黑，不能“恶言相还”，而是以谦逊的姿态、“接地气”的话语耐心普及邻避知识和防控机制，必要时带其到相关的已正常运营的企业参观感受，平息其对邻避的疑虑和抵触心态。此外，企业要主动与居民群众来往，通过组织茶话会、节假日慰问、定期信息分布等，分享邻避运营情况，加强风险对话沟通，与居民心连心、休戚与共。

3.居民群众是利益共同体的重心，是邻避冲突治理的主要对象。

居民群众作为共同体重要成员，在表达利益诉求的同时，同样需要履行相应责任。一是有序组织和表达。通过属地政府、村（居）委会、社区、官方媒体和其他合法渠道，准确掌握邻避知识和政策，理性通过正常渠道发表自身想法看法，不道听途说，不线上线下发布谣言，不情绪化组织行动。二是发挥“主场”优势。居民比专家更懂本土人情、风俗、水文、地质地貌等地方志，应助力专家和决策部门优化评估，促使价值理性与工具理性辩证统一。三是改善心智模式。“零风险”是共同体的竭力追求，然而，风险是客观存在的，任何人任何时候都无法绝对消除。居民群众需要科学看待邻避问题，提高公共精神，与党委政府、企业、媒体、专家等共同致力于防范化解，避免风险“在歇斯底里和漠不关心之间来回移动”[2]19-22。

（二）基于参与性推进开放式决策

政策的公共性要以公开性为前提，只有公开、开放才能有效监督政府。俞可平认为，公共政策是否“公共”不在于决策者的自我宣示，而是存在一套通畅地传递民意的表达机制和体现民意的决策机制[4]。如“枫桥经验”所推行的“三上三下”决策机制：决策前“一上一下”，村两委下访听群众“唠叨”，收议题、聚民意；决策中“二上二下”，召开民主恳谈会，深入交流辩论，酝酿方案；定决策“三上三下”，讨论方案交党员会议审议，再经村民会议表决通过。通过“三上三下”决策机制，村两委“有形的手”得到规范，村民“主人翁”意识得以彰显，不稳定因素减少，由此实现“矛盾不出村”。在邻避问题上，民众许多时候抵制的不是邻避设施本身，而是针对政府“一言堂”作风、“封闭式”决策，因而需要推行开放式决策。

1.畅通多元参与渠道。

邻避建设牵涉到企业、专家学者、社会组织、媒体、个人等主体利益，需要政府不断拓宽参与渠道，充分尊重各方知情权、参与权、表达权、监督权。通过完善人大、政协、群团组织和其他参与机构机制，通过借助电子政务平台、政府热线、微信、微博、网络论坛等新兴网络工具，多场域多渠道搭建咨询、座谈、辩论、听证、协商平台，调动各方参与积极性，真正实现信息互通、风险共担、利益共享。

2.优化民主参与程序。

一是公开透明。罗尔斯指出：“公共辩护不只是有效的推理，更是面向他人给出的论证：它从我们接受并且认为其他人也会合理接受的前提出发，正确地得到我们认为其他人也会合理接受的结论。”[5]对于邻避初步设想、可能选址、利弊分析、补偿措施、方案备选等，越早公布与讨论，民众受尊重的情感体验越深，往后所遭遇的阻力就越小。二是公平公正。精英与草根、强者与弱者平等相待，这是“作为公平的正义”的理性呼唤。当各方意见较为对立时，应组织独立的第三方机构加以调解整合，形成新的共识，避免政府既当“划桨者”又当“掌舵者”。三是动态完善。邻避方案经多方博弈制定后，还应向全社会公示，根据公众反馈意见不断修正完善，形成动态预警与回应机制，努力追求“最优决策”。

3.建立健全邻避决策终身责任追究制。

邻避问题影响深远，需要坚决纠正和治理“三拍”问题（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）。除了强调民主参与决策和依法决策，更应对那些决策失误导致事故的决策者加以严审、责任终身追究。以此倒逼决策者在决策全过程中“敬畏”和“慎用”权力，同时对全国各地的邻避决策者形成震慑效果。

（三）基于综合性建立健全现代治理体系

协作共治是应对风险扩散和叠加的关键。习近平同志强调：“坚持发展‘枫桥经验’，健全平安建设社会协同机制，提升维护社会稳定能力和水平。”邻避冲突易发多发、治理复杂，需要推进综合整治，形成各部门协调、各环节相扣、多措施有效融合的现代治理体系。

1.推动邻避冲突处置前移。

一是打造政务一体化平台，推进政务扁平化、协作化、智能化建设，推动各部门网络设施联通、信息开放共享、业务协作兼容。应用大数据、云计算、区块链等技术，分析与预测哪个环节可能出现管理“真空”，哪个环节可能引发冲突等，提前强化“横向到边、纵向到底”协同治理体制，共同做好防范工作，做到“上下联动、左右协同”，把风险消解于居民感知前。二是健全部门、社区治理和服务机制。围绕“向制度要效率，向细节要满意率”的现代治理要求，实施“店小二”式服务、“最多跑一次”改革，把邻避情结化解于优质的政务服务当中。

2.法治、德治、自治相结合达到善治。

邻避冲突治理主体多元，内容敏感复杂，需要在邻避治理体系中推动法治、德治、自治融合，形成“一体两翼”的善治效果。一是法治为“体”。良法是善治之前提，借鉴美国的《危害废物设施选址法》、日本的《公害纠纷处理法》、德国的《循环经济与废弃物处理法》等法治经验，结合新时代我国邻避新问题新挑战，及早启动国家邻避立法，促进邻避治理规范化、制度化、法治化。二是自治与德治为“翼”。治理邻避冲突既要有“硬法”，也要有“软法”；既要有“力度”，也要有“温度”。通过完善道德规范和乡规民约，树新风、正民心，使崇德尚法、推己及人、诚信包容、温和友善成为邻避治理体系的内在需求，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。