新时代基层党建引领城市社区治理的现实困境与创新路径

张文华

（福州大学 马克思主义学院，福建 福州 350108）

基层党建引领社区治理已成为彰显我国推进国家治理现代化的特色优势。2017 年6 月中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和2019 年5 月中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，都对城市社区基层党建工作的地位作用与目标职能作出明确规定，并对城市基层党建引领社区治理提出更高的期望与要求。为此，本文结合我国各大城市社区对基层党建引领社区治理的实践探索，对基层党建引领城市社区治理的作用、现实困境及创新城市社区治理的路径选择等方面进行学理分析，以期为实现城市社区善治提供理论依据，为推进我国治理现代化提供借鉴参考。

一、新时代基层党建引领城市社区治理的地位与作用

基层党建引领我国城市社区治理提升了基层治理工作的凝聚力与向心力，发挥着政治引领的本色作用、服务导向的底色作用、矛盾协调的亮色作用和文化塑造的特色作用。以“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[1]，为彰显政治本色与治理特色相结合的城市社区治理模式奠定了坚实的制度架构与组织基础。

（一）政治引领：基层党建引领社区治理的本色

“政治属性是党组织的根本属性，政治功能是党组织的基本功能。”[2]800社区党组织在城市治理实践中彰显着政治引领的“轴心”作用，“以坚强有力的政治领导承担起应该承担的政治责任”[2]535。在党组织的政治引领下，我国城市社区治理的公共性、规范性与科学性得以彰显，保证了我国城市社区治理的中国思路，为推进基层治理现代化奠定了坚强的组织基底。在基层党建引领社区治理的实践探索中，社区党建的政治引领作用主要体现在三个方面：第一，统筹社区治理大局，制定善治举措。基层党组织将上级党委的治理理念与社区实际情况相结合，制定既体现与社会治理格局相适应又彰显社区治理特色的治理举措，为推进城市社区治理现代化“谋篇布局”，发挥党组织统筹全局、疏通各方的重要作用。第二，监管社区治理的多方力量，以确保社区治理的科学性与方向性。社区党组织在单位、非政府组织及居民等多方力量共同参与社区治理中能施展核心枢纽功用，通过规范多元主体参与社区治理的有序性，以管理督促治理主体的高效参与，保障社区治理的鲜明本色。第三，发挥“举旗定向”的战斗堡垒作用，激发党员参与社区治理的信心与能力。社区基层党组织是发展与建设的细胞机体，而充分调动党员主动参与治理，已成为基层党建工作的现实需要。

（二）服务导向：基层党建引领社区治理的底色

“从管制转向服务是治理走向现代化的标志。”[3]改善社区民生以优化居民生活质量，坚持治理的服务导向是基层党建引领社区治理的鲜明底色。随着市民对美好生活向往需求的不断提高，解决好社区民众关心的问题是基层党建服务市民的基本落脚点，亦是城市社区治理工作的重点。社区党建的服务导向作用主要体现在三个方面：第一，促进社区公共资源的公平分配。基层党组织需要深入了解社区居民的生活需要，结合社区实际，合理分配医疗卫生、教育文化、公共法律服务及劳动就业等公共资源，满足人民群众对美好城市生活的需要。第二，制订与社区发展实际相匹配的民生政策。党建工作应将社区的经济发展状况、社区软环境与市民生活需要等具体因素纳入考量范畴。例如，党政部门可制定相关的购买服务政策，授权专业性较强的社会组织与企业单位。通过第三方提供的服务项目，既能提升公共服务的专业性，亦能减少“全能型政府”的行政负担。第三，团结社区党员群众，倡导“服务大家”的价值理念。党员在城市社区中的双重身份定位更加需要党员发挥模范作用，积极团结与凝聚社区民众，形成“我为人人，人人为我”的服务共鸣，共同治理好作为民众生活共同体的社区。

（三）矛盾协调：基层党建引领社区治理的亮色

随着我国城乡社会结构转型与城市化进程加快，城市作为公共权力基础与现代化市场经济融合体的地位日益彰显。在增长速度换挡期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期的交互影响下，“三期叠加”下的社区治理呈现复杂性，且其治理实效牵动着城市的发展潜力。由此，社区基层党建引领社区治理以协调社会矛盾已经成为现实考量。基层党建能够充分展现矛盾“减压阀”的功能，为推进社区治理奠定积极健康的社区环境，使得基层治理工作更“得人心、暖人心”。基层党建引领社区治理的矛盾协调作用主要体现在三个方面：第一，协调驻地单位与原生单位之间的矛盾。社区党建能够作为沟通交流的主渠道，协调社区各单位的经济利益与资源分配关系，积极营造健康有序的单位环境，增进各单位共同发展。第二，调和社区单位与社区居民间的矛盾。社区党建通过介入社区单位与社区民众，了解单位与居民间矛盾的增长点，谋求两者间最大的权益公约数，既保障居民的合法权益，又能维护单位的公信力。第三，协调社区居民间的内在矛盾。基层党组织通过建立多种与民沟通的渠道，听取社区民意以制定合理的解决方案，缓和社区民众的紧张态势，共同营造良好的生活共同体氛围。

（四）文化塑造：基层党建引领社区治理的特色

构建独树一帜的城市社区文化是社区治理的特色彰显，亦是满足社区居民丰富文化生活、陶冶高尚生活情操的重要路径。基层党组织作为执政党在基层的机体，城市基层党建工作必须将文化塑造与文化涵养作为社区治理的必要组成部分。习近平同志指出：“要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。”[4]显然，城市社区的治理应彰显城市独特的人文情怀，打造都市共同体的“社区精神”以丰富与滋养“城市精神”。社区基层党建引领社区治理的文化塑造作用主要外化为三个方面：第一，坚持继承与弘扬中华优秀传统文化。基层党组织能够与企业单位、社会组织等部门搭建多样化的合作平台，将弘扬中华优秀传统文化渗透于社区宣传栏、传统节日活动及社区媒体平台之中。让优秀传统文化的内在涵养与独特魅力内化于心，守住民族精魂以增强社区居民的文化底蕴。第二，涵养科学文化精神引领多样化社会思潮。社会生活日益精细化与居民生活需求多样化为负面社会思潮暗流涌动提供了潜在可能，在社区文化建设过程中，基层党建工作必须发挥举旗定向的引导作用。坚持用社会主义核心价值观影响群众，使社区居民运用马克思主义思想剖析与辨别社会思潮成为理论自觉。第三，立足社区实际，汲取世界先进文化养分。全球化浪潮为世界文明交流互鉴突破地理空间提供了现实可能，城市社区的党建工作需要对外来文化加以辨别，为社区居民提供优秀文化涵养的屏障，提升社区居民的文化素养与社区的人文情怀。

二、新时代基层党建引领城市社区治理的现实困境

社区作为推进城市治理现代化的基本构成单元，是国家、社会与居民等多元力量交织融合的空间体。社区治理牵动与影响着城市治理格局。基于推进我国城市治理现代化的角度思量，当前基层党建引领城市社区治理的现实难题主要体现为治理理念、内源性因素、系统机制及资源整合等方面。

（一）基层党建引领社区治理理念有待深化

基层党建工作的重要任务需将核心领导力融入居民日常生活中，以提升社区治理的党性涵养。但就社区治理现况而言，在社区治理实践中党建引领功能存在弱化现象。特别是在市场经济建设致使利益分化与社会结构转型中，弱化了党组织在社会“大治理”环境中的角色定位。第一，社区党组织在治理实践中的错位。模糊的治理理念使得基层党建工作呈现两极化。一方面，基层党组织主动交出治理主动权，将社区治理的指挥棒交给居委会，弱化基层党建在治理中的功能发挥，致使基层党建在社区治理中“名存实亡”。另一方面，基层党组织在社区治理中以单一的行政手段与层级式命令紧紧拴住社区的管制权，从而限制多元主体共同参与，致使社区治理缺乏活力。第二，基层党员对党建引领社区治理理念有待深化。从传统单位制到街区制的实践转向，社区党员因工作性质、教育背景及责任担当意识有所差异，使得社区治理中本应由党员担当的角色定位及目标任务与现实治理之间存在罅隙，而影响城市社区治理多元驱动的运行机制。第三，居民对社区治理理念尚存疑虑。多样化的社区环境、工作性质、教育背景及文化涵养等因素使得大多数居民强化以“本我”为内核的同心圆式的社区认同理念，对党建引领社区治理的冷漠感与疑虑感致使社区治理实效大打折扣。因而，如何深化党员与社区居民对党建引领新时代社区治理的正确认识，这是基层党建引领社区治理的工作重点。

（二）基层党建内源性矛盾日益外显

伴随着我国城镇化建设的加快，社区治理在城市发展过程的作用愈加凸显。但我国城市社区治理实际仍无法及时与新时代社会制度变迁所要求的社区治理现实需要相匹配，而使得基层党建在引领城市社区治理的内源性矛盾日益显现。就其内源性因素而言，社会进步与发展的过程是总体螺旋式上升的，旧制度不适应新时代社会生产力发展需要而逐步走向消亡。“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”[5]，而新的适应生产力发展的制度机制无法在短期内迅速构建，这就导致新旧制度之间存在一定的“空场”状态。首先，传统社区党建内容与新时代社区治理需要间不平衡的矛盾存在。同质性的社会结构因市场经济发展与居民生活水平不同程度提高等因素而呈现异质性与多样化特征。这就使得基层党建在社区治理中需要适时应对复杂多变的新情况，而当前兼具稳定性的社区党建工作则无法与当前社区治理需求相同步，无法彰显党建引领城市社区治理的综合价值。其次，传统社区党建方式与新时代社区治理模式相脱节。传统社区党建方式的运行机制单一化趋向明显，以文件贯彻文件、以会议传达会议的工作方式使得社区民众淡化对基层党建在社区治理中的地位与认同感。特别是对日趋年轻化的生活社区而言，传统的基层党建方式趋向固化状态而缺乏活力，难以满足社区居民的现实需求。最后，原生单位党组织与新兴单位党组织间关系趋向边缘化。城市化发展与流变必然使得新兴企业单位在城市辖区内建立，如何处理好社区党组织与单位党组织关系成为社区治理的问题关键。因社区党组织与单位党组织没有纵向的层阶关系，零散化分布态势致使党组织无法实现资源共建而日益外显边缘化趋势。因此，如何缩小基层党建的内源性矛盾，是社区党建引领社区治理的重大难题。

（三）基层党建引领社区治理的机制设计欠佳

当前，学界对城市社区治理多数基于政府与国家关系视角、西方治理理论、社会资本理论等理论视域加以考察研究。结合我国城市社区治理的经验，不难发现，我国虽不乏党建引领城市社区治理的成功案例可供借鉴，但就涉及的覆盖面及普及性而言，无法满足“大党建”所需的治理格局，也就在实践运行中无法保持机制运行的长效性与稳定性。一是社区党建工作者角色定位不清晰。社区党建工作者在社区治理过程中往往身负多职，正是角色定位不准确使其耗费精力且无法达到整体的预期效果，而造成党组织在社区治理中作用弱化。二是共建互动机制尚未常态化运行。社区党组织与其所在辖区内的居委会、社会组织、企事业单位及社区居民之间的多元互动缺乏常态化运行机制。各社区治理主体间的功能发挥与共建方式兼容性不够，共建活动还是以短平快方式得以运行，社区治理的整体效果有待增强。三是基层党建引领社区治理机制运行缺乏理论厚度。虽然多角度的理论研究丰富了社区治理理论，但其中多数基于西式研究视域，致使我国社区治理理论缺乏中国特色的理论基底，中国特色社区治理的理论“失语”现象存在成为影响社区善治的根源性要素。如学者指出：“中国的社区党建因缺乏理论建构，存在着基于解释能力的一般性问题。”[6]诚如所言，缺乏中国特色的理论深度与广度使得机制运行流于表面，无法为我国城市社区治理的探索与发展厚植理论根源，难以确保基层党建引领社区治理的制度化与常态化运行。

（四）基层党建资源与社会资源缺乏融合

城市空间的多样化形态为治理主体间的闭塞状态的打开提供了现实可能，现代城市强调的个体性倾向在社区治理领域则演化为单向度的行为外化，使党建资源与社会资源耦合不足现象普遍存在。一方面，基层党组织与其他治理主体间缺乏融合度与默契感。社区党组织、机关与企业单位、社会组织、志愿团体及社区居民间相互独立，各治理主体间的联系与交往较少，导致条块分割、资源分散的现实局面普遍存在，甚至演化为某一主体隔绝与孤立其他治理主体的现象发生。融合度与默契感的欠缺使得社区治理主体相互隔离，治理效果可见一斑。另一方面，基层党组织缺乏统筹协调资源的灵活性。随着社会治理重心下移，社区治理在城市建设与发展中的地位与作用日益显现，“小社会、大政府”的目标治理格局必然使得个体化与孤立化等“单兵作战”式的治理现况孤掌难鸣，也无法适应推进我国城市治理现代化的现实需要。而在实践中，部分基层党组织的治理思路仍固守传统，虽掌握着大量的党建资源与协调社会资源的政治优势，却不擅长搭建行之有效的平台以整合多元参与社区治理的资源。由此，使得社区治理实效与功能运用大打折扣，无法科学运用多元力量共同参与社区治理的合力。

三、新时代创新基层党建引领城市社区治理的路径选择

基层党建引领社区治理的现实困境多数源于基层党组织未能及时调整治理方式，使得党建引领社区治理的优势未能高效发挥。党的十八大以来，我国北京、上海、武汉及深圳等城市都进行了党建引领社区治理的实践探索，形成了北京市的“街乡吹哨、部门报到”模式、上海市金山区的“四治五建”模式及闵行区“一核、三化、三圈”的新思路、武汉市武昌区的“基层社区共治共享共同体”模式、深圳市南山区的“三级党建”模式等成功案例。通过对我国城市社区治理的案例分析表明，基于共性视域为更好推进基层党建引领社区治理提供了可行的现实参考与路径选择。

（一）践行“以人民为中心”的社区治理理念

城市社区党组织作为党在基层的重要机体，在基层党建引领社区治理实践中必须要坚持人民性。要秉持“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”[7]的指导思想，以满足人民群众对美好生活需求的价值诉求，积极践行“以人民为中心”的城市社区治理理念。首先，要推进传统基层党建向新型基层党建创新转化。传统基层党建工作在实际运行机制中因其行政性、层阶性特征较为明显，强调就党建做党建的逻辑遵循。就新型党建工作而言，其服务型定位更为清晰明确，强调以服务定位完善政治功能，再以政治功能驱动服务功能。如此，双向互动机制能够促使基层党建更好引领社区治理赢得社区居民的认可，使得社区治理暖人心、强信心。其次，要彰显城市社区党建的精细化治理。精细化治理是增强新时代社区治理针对性与提升治理实效性的必然趋势，基层党建引领社区治理要求基层党组织必须深入了解社区居民日常生活。通过调研走访、生活访谈、开设社区意见箱及网上意见沟通渠道以征集群众意见，以精准化识别居民的现实需求建立“需求清单”，并结合社区实际制定匹配的“服务清单”。城市社区党组织要积极践行“以人民为中心”的社区治理理念，将党建工作扎根于社区民众的日常生活中，通过精准识别实际需求、构建多样化治理方式为社区居民提供精准管用的服务，不断满足社区民众对美好生活的向往，让民众感受到全方位与多样化的生活乐趣，增强城市社区治理实效以提升城市社区居民的生活质量。

（二）创新党建引领社区治理的工作方法

党建引领社区治理的关键就是社区党组织如何落实“建”的问题，而“建”归根结底就是如何创新工作方法以最佳方案实现社区善治的目标。城市社区党建要在社区治理中大有所为，应基于创新党建引领社区治理的工作方法，将社区治理置于推进城市治理现代化的宏观视域中审视，为创新新时代社区治理注入新的活力。一是要扎实推进基层党组织在社区治理中的导向作用。社区党组织在社区治理中发挥着引领导向作用，虽然基层党组织在社区治理中作用不可替代，但与“万金油”式的全揽型功能相区别，还需要基层党组织联系社区实际处理好各治理主体间的关系。既要积极发挥党组织自身的引领导向作用，稳定社区治理的方向性；又需引导其他治理主体发挥功能，择机相授社区治理的内容与承担主体，形成一元主导、多元共治的社区治理局面。二是要构建“互联网+基层党建”的工作方法以推进社区党建治理智能化。在社区治理领域，智能化使得城市社区党建工作突破地理空间限制，切实提升了社区治理的信息化水平。习近平同志指出：“从保障和改善民生、为人民创造美好生活的需要出发，推动人工智能在人们日常工作、学习、生活中的深度运用，创造更加智能的工作方式和生活方式。”[8]需要明确的是，“互联网+基层党建”绝非互联网与基层党建两大领域的简单叠加，而是借助互联网的信息化处理平台将基层党建引领社区治理以更便捷的方式加以表达。通过提升基层党建的服务理念与服务方式，使治理主体将互联网与社区治理实践相结合，以推进城市治理现代化。

（三）构筑党建引领社区治理的多元平台

城市化进程使得基层党组织由“单位党建”转向“区域化党建”。“区域化党建策略和智慧化党建策略使得社区层面的党建由传统的权威型和独立型组织资源转变为日常型和融入型生活资源。”[9]在新时代条件下，构筑党建引领城市社区治理的多元平台已是新时代基层治理的题中应有之义，亦是动员多元社会力量参与社区治理的重要渠道。一是要构建“联合党建”的优势平台。“联合党建”作为健康社区治理的核心力量，在我国上海、深圳及武汉等地区已经取得较为丰硕的实践成果。“联合党建”以社区基层党组织为主要依托，通过与驻地企事业单位的党组织联合开展党建活动，组建特色的党建联盟以聚合各组织特有的资源优势，增进各部门党组织的交流互通，共同提高社区治理的水平与能力。“联合党建”的平台建设打破了各单位党组织相对孤立状态，增进了平行党组织间的交流合作，增强了党组织影响力的辐射范围，利于激发党组织在社区治理中的潜在能力。二是要构建“多元共治”的民心平台。结合当前我国各大城市基层党建引领社区治理的探索发展来看，“多元共治”的平台构建是调动社区居民共同参与社区治理的有效方式，亦是发挥综合治理实效的基本路径。以城市社区为基本单元，构建党建服务中心便于处理综合事务，结合社区生活实际建立社区矛盾调解中心、文化活动中心、生活服务中心等多样化的公共便民平台，为社区居民提供高效便捷的生活服务。同时，多元共治的平台也鼓励发挥社会组织作用的发挥。在社区治理中因其党建工作的官方性与权威性及事物的繁杂性，使得部分社区工作并不适合通过基层党组织协调来解决，这就需要发挥社会组织“第三方”的作用，以其公益性与润滑剂功能为更好实现为社区治理出谋划策。此外，社区居民亦可通过实际行动以志愿服务的方式为社区治理贡献力量，以开拓多元共治的社区治理新局面。

（四）完善党建引领社区治理的资源整合机制

社区党建资源与社会资源有机融合需多元化治理主体发挥各自优势，实现治理资源利用高效化。特别是在“三期叠加”的形势下，实现多元主体力量协调发展与资源整合，形成社区治理合力，以实现社区治理的创新发展已成必然趋势。习近平同志明确指出：“善于运用先进理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能，增强社会治理的整体性与协同性。”[10]因此，首先，要汲取驻地单位资源优势。社区通过与高等学校、科研院所、政府机关、企业单位建立合作机制，使高等学府的智库资源为社区治理提供理论支撑，政府机关的行政资源为社区治理提供合法性依托及制度支撑，企业单位的市场化资源为社区治理提供灵活便捷的资金支持。城市基层党组织通过支部共建、学习交流等方式与机关事业单位及企业建立密切联系，发挥其驻地单位特有的资源优势，确保公共事务体现全民意志，以增进社区治理的科学性。其次，要优化社区党建资源利用效率。社区基层党建必须要进行科学规划，促进多元治理主体间的资源合理分配，增进各类资源的优势互补与高效利用。城市社区基层党建以市场化配置与宏观审视相结合的资源配置方式，既可实现社区公共资源高效使用，亦可确保社区资源在使用中增效保值，避免社区资源闲置空置。总之，高效的资源整合机制为基层党建引领社区治理提供了保障，能够使得各治理主体发挥优势所长，形成治理合力以推进城市社区治理的现代化。