青岛地铁融资的“四个坚持”

徐 振 孙勤龙

（青岛市地铁一号线有限公司，山东 青岛 266000）

一、从0到1，青岛地铁十年融资之路上下求索

1.基本情况

青岛地铁融资模式经历10年时间、开工8条线路、选择3种模式、无数次的测算谈判，在从0到1的路上上下求索，在兼顾财政承受力与专项资金合理性基础上，充分满足工程建设运营所需资金。

2号线、3号线作为最开始建设的地铁线路，采用传统的“财政资本金+银团贷款”模式；1、4、8、11、13号线采用政府与社会资本合作模式（PPP）；6号线作为最新一条开工线路，将传统模式与TOD模式进行结合，表现形式依然是“财政资本金+银团贷款”，银团贷款由沿线政府提供土地、资源等实现项目资金平衡，TOD（交通导向的城市开发）模式在青岛地铁初步使用。

2.需进一步关注的事项

在融资模式探索过程中依然存在诸多问题，主要表为：

（1）融资渠道单一、抗风险能力弱的问题没有根本改善

十年来，青岛地铁在融资工具和融资模式创新工作中积极探索，特别是在PPP社会资本金的引进方面，成为国内率先大规模使用该模式的城市，先后受到国家发改委、财政部等部委认可和表彰，累计引进资本金360亿元，短期内极大地解决了城市轨道资金短缺的问题。

与此同时，我们可以看到，银团贷款依然在各条线路债务性融资中占据绝对地位，一般占比在90%以上，仅约10%的资金通过中票、绿色可续债等直融方式解决。直接融资相对银行贷款等间接融资，具有融资成本低、使用灵活等优点。地铁建设融资渠道相对单一，没有建立起多元化融资体系。一旦金融市场发生较大波动，将会系统性的影响地铁建设资金到位，甚至出现资金断裂的风险，抵御金融风险能力弱的缺点将会被暴露并放大，严重影响地铁建设资金使用。

（2）无序竞争导致的超低社会资本回报加大了资金不到位风险

1、4、8、13号线作为国家鼓励发展推进PPP模式的代表，通过竞争性磋商的方式选择社会资本方。社会资本方为了中标，投标预期回报率均远低于同期人民银行贷款基准利率，甚至低于银团贷款利率，呈现出股权融资成本低于债权融资成本的异常现象。

随着2017年下半年资本市场全面收紧，社会资本金到位受到严重影响。特别对于施工类社会资本方，其自身融资成本远高于财务类社会投资方，甚至高于预期回报，必须响应财务类投资人预期回报的要求，影响社会资本金到位积极性。出于对其“投入一笔亏一笔”的判断，势必千方百计从地铁施工建设中试图补偿回来，留下安全质量隐患。

（3）10%红线下PPP模式使用空间不足

根据2019年财政部下发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，明确要求建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。此举的目的正是财政投入坚持“必要且可承受”原则的体现，防止政府支出责任过多、过重等加大财政支出压力。意见的发布，对于各地轨道交通建设来说是一剂猛药，随着青岛地铁多条线路PPP模式落地，PPP支出责任正逼近一般公共预算支出10%的红线，继续使用PPP模式推进轨道交通三期规划建设空间不足，亟待新融资模式，推动地铁未来建设。

（4）融资信用机制建设仍然在路上

提及信用机制，一般意义是指工程建设过程中发生安全、质量等问题，造成严重不良后果，利用信用机制，将涉及质量问题单位纳入信用黑名单，禁止相关单位参与后续业务的招投标。金融市场同样存在健全的信用机制，人民银行征信系统已经将企业在资本市场上的信用情况纳入其中，一旦发生违约情况，将会影响企业信用评级和融资成本。

在过去十年的地铁建设中，金融市场出现过收紧与宽松的交替波动。金融市场收紧时，以银行为典型代表的金融机构不能按期放款到位的失信违约情况时有发生，甚至出现过以金融市场收紧为由要求提高利率的情况，违反契约精神，严重影响现场建设资金使用。这种情况下，对这些金融机构失信违约显然办法不多，并没有建设领域的“黑名单”信用机制。契约精神丢失、失信成本低甚至为零，对失信金融机构缺乏强大震慑力，地铁金融信用机制建设仍然在路上。

（5）综合开发反哺地铁建设的理念还不是很成熟

TOD模式发展本应规划设计先行，发挥规划引领作用，但我们发现，运营及在建线路段场开发未在初步设计阶段予以明确，均是在建设过程中通过设计变更等方式予以调整，给地铁线路施工、上盖开发融资、相关证件办理均带来较大困难，由于段场设计施工在前、调整规划在后，同样给后续集约化开发利用提出了挑战。

二、从1到∞，青岛地铁融资的“四个坚持”

1.坚持政府引导、市场主导的可持续经营运营机制

轨道交通建设作为准公益性项目，具有投资规模大的特点，在轨道交通发展初期及快速发展期，大多采用政府主导的融资模式开展轨道交通建设，但是我们必须认识到政府财力的有限性，政府主导策略的不可持续性，新时期必须坚持政府引导、市场主导的可持续经营运营机制。

政府引导、市场主导相互配合。仅仅依赖政府投资建设轨道交通将寸步难行，但是，完全脱离政府投资支持同样举步维艰。政府与市场各有各的功用，关键要厘清政府与市场的界限，凡是能够通过充分发挥主观能动性即可实现资源有效配置的，均应该是市场活动的空间，诸如适当放开票务定价机制、引入战略投资者开展混合所有制改革，在此基础上政府有效提供各类资源，授权并鼓励地铁融入城市发展，并加大土地开发扶持、税收扶持等政策扶持力度，增加注册资金、完善激励机制，提高市场水平，走运营经营可持续发展之路。

2.坚持量力而行、协调发展的可持续资金长效机制

一是稳步推进，每年开工一条线。青岛地铁在经历快速发展期后，应在三期规划中适当调整建设时序，量力而行、协调发展，充分结合城市发展规划、各区市财力水平，稳步推进每年开工一条线的建设任务。

二是完善资金筹措机制。积极争取政府层面明确各区市建设资金、运营资金分摊比例、出资方式，并通过地铁建设基金、土地开发等方式获得更多的地铁发展资源。

3.坚持创新引领、TOD模式为主的可持续盈利机制

一是积极发挥规划引领作用。积极对接各区市、自然资源和规划等部门，编制轨道交通核心区域土地资源开发利用规划，通过“轨道+物业”的探索和实践，提高沿线土地综合开发利用水平，将轨道交通建设运营带来的土地增值和物业升值真正反哺给地铁建设运营，不仅有效减轻地方政府在轨道交通建设方面的投资压力，也使企业形成自我造血机制，为地铁经营构建了可持续的盈利机制。

二是积极融入城市发展战略。尤其是积极参与青岛市突破十五大攻势、青岛自贸区、上合示范区、邮轮母港片区、新机场建设等城市重点开发区域的建设实践，以轨道交通为骨干，主动引导区域功能的科学布局，规划建设地铁上盖综合体，在土地资源日益紧缺的情况下，实现城市、交通、环境的协调发展。

4.坚持互信互惠、共享共赢的可持续金融合作机制

一是坚持市场定价、合理回报，摒弃最低利率合作的金融机构选择模式。地铁建设融资往往意味着长周期、大额度，短期内获得的最低利率，同样意味着在上扬的资本市场上最先被抛弃。8号线社会资本方超低预期回报就是例子，超低预期回报下，各投资方不能及时到位资金，带来的是最低利率的无用功，一旦不能在短期内改变，将必须对原有融资工具进行再选择。即便在金融形势向好的局面下，不建议通过地铁集团所拥有的主导地位将金融机构收益降至最低，坚持市场定价、合理回报，只有在资本市场宽松与收紧两种情形下实现收益平衡，互信互惠、共享共赢，才是金融合作的优先选择。

二是探索参照对施工等参建单位的“经费考核机制”，建立并完善金融信用机制。互信互惠，共享共赢，并不意味着一味纵容金融失信行为，集团有必要学习建设领域、征信系统领域，制定行之有效的金融信用机制，在金融定价、授信规模、资金支持、失信行为、服务水平等多维度对金融机构进行评价，探索参照对施工、监理等参建单位的“经费考核机制”，指导进行利率定价调整和奖罚措施。另外，制定股权投资的强制退出机制，目前退出机制均是到期退出下的形势，如无法履行股东义务等事项发生时，如何强制退出、如何更换投资人均是需要研究制定的方向；最后很重要的一点是将信用机制形成标准并向各金融机构公布，形成共识与震慑。

三是丰富金融合作形式。不拘泥于贷款等间接融资形式，要有更大决心、更多智慧地将金融合作领域扩大至专项债、ABS甚至是股权融资中，充分发挥权益型工具作用，例如，在混合所有制改革中引入战略投资者，启动上市准备等，在解决资金短缺的同时更重要的是提高建设、运营、开发效率及水平，进一步丰富融资合作形式，通过综合运用、协调搭配多种工具，形成健康可持续的投融资生态体系。

三、结语

综上所述，创新是引领可持续发展的第一动力，青岛地铁同样需要向深圳地铁学习创新思维、创新理念，“轨交+物业”的TOD深圳探索与实践正是这种创新理念的突出体现。建地铁就是建城市，青岛地铁应优化完善公共交通为导向（TOD）的开发模式，深度融合投融资、建设、运营、资源开发“四位一体”。