多元协同视角下高校外部治理改革研究

延安大学 王菲

我国自1978年恢复高考制度以来，高校经过了40多年的发展，通过实施“211工程”“985工程”以及“特色重点学科项目”等重点建设，带动了我国高教水平的提升，并取得了巨大成就。随着教育工作的发展和大众化的逐步实现，国家对高校提出了新的规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求，“到2020年，高等教育机构要更加合理，特色要更加鲜明①”。为此，国家应该指明政府的管理权限，完善高校外部治理，推进高校与治理主体之间的协调机制，合理有效地引入市场机制，实行资源共享，扩大高校与社会之间的合作，健全社会监督长效机制。高校作为教书育人的场所，更要认真贯彻落实，优化管理结构，做到权责一致，合理分工。高等学校承担着发展教育，培养人才，推动社会现代化等重大任务。发展教育，核心就是要提高教育质量，而这要靠改革来实现，以体制改革为重点，鼓励高校积极参与改革，实现教育目标。目前我国高校外部治理中还存在着政府“缺位”“越位”现象，社会组织参与度不高，市场失灵现象严重，其他主体的作用不明显等诸多问题。为此，我国高校外部治理机制必须进行改革。

一、高校外部治理的基本含义和理论基础

（一）基本含义

高校治理是从公共事务治理等多个领域引伸过来的，是高校各主体在治理过程中相互关系，最终实现高校发展目标的一种制度机制。从逻辑层面来讲，可将高校治理划分为高校内和高校外两个方向的治理，外部治理对内部治理的实施进行制约。高校外部治理是高校、政府、市场、社会等多个外部主体之间相互制约，相互协作，最终实现高校有效运转的一种制度。

（二）理论基础及其适用性—协同治理

“协同学”由德国著名的赫尔曼·哈肯教授于《协同学：大自然成功的奥秘》中首先提出来的，他将“协同”定义为系统的各个组成部分之间相互协作而产生的集体效应或整体效应②。协同理论将人类世界都视为一种十分繁复的体系，它认为，不同的系统其属性各不相同，但在整个生态系统中，各个系统之间仍存在着密切配合、相辅相成的关系。协作治理是我国当代管理发展的必然趋势，协同学的提出具有重要的意义。从协同理论中得知，系统是否能正常发挥作用，依赖于系统中各重要环节的协同合作，若协同作用发挥的好，系统的整体效能就能达到最大化。以奥斯特罗姆（Ostrom）为代表的学派创立了多中心理论，他们认为，多中心与单中心不同，在管理过程中，多中心不仅包括政府这一个主体对社会公共事务进行管理活动，还包括公众、个人组织、非营利组织、地方以及中央政府等多主体共同管理公共事务。

协同理论可以为解决现实的管理问题提供新的思维方式，从理论视角看，高校外部治理由多个主体共同参与，且与外部环境密切相关，从而形成复杂的治理体系。而协同学对于解决这类繁琐问题上，有着一定的优势。党的十八届三中全会过后，我国的治理思路在经历“统治”“管理”阶段后，步入“治理”阶段③。我国高校从过去传统的政府支配的管理模式转变为由政府、社会、市场等共同参与的多元治理。

高等学校的治理活动涉及着多个主体，他们之间相互约束、相互作用，共同治理高校的行政事务。通过治理理论，我们可以充分强调外部主体之间的协调性，使各个主体都服从于同一目标，积极合作，共同参与，使得治理更加科学，而这恰巧对高校的治理改革产生了极为重要的影响。

二、我国高校外部治理体制的历史变迁

从中华人民共和国成立到1978年十一届三中全会之前，我国先后经历了三十年计划经济，国家和政府对全国经济的控制是以高度集中为重点的直接管理。在这一制度背景下，我国高等教育制度完全符合计划经济的特点。高校与政府的关系已经成为一种高度集中的治理关系。改革开放以来，我国高校外部治理体制大致经过了下面三个阶段：

（一）第一阶段：统一领导阶段（1978年—1992年）

1976年—1985年是高等教育恢复重建阶段，教育部重新发布了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，重建高等学校外部治理结构，逐渐恢复20世纪60年代初期形成的“统一领导、分级管理”的行政管理体制。1981年，“统一领导、分级管理”体制基本恢复，但实践证明，这种体制仍存在着不足，限制了高校的创造性发展，1985年通过的教育体制改革文件中明确指出，要贯彻落实简政放权、加强学校自治的方针，为高校教育管理体制改革指明了新的方向。《高等教育管理职责暂行规定》要求进一步提高高校的管理权，加强高校适应社会经济发展所需的能力。在此之后，我国正式建立起了统一领导、分级管理的制度。

（二）第二阶段：国家统筹阶段（1992年—2002年）

随着改革开放的不断深入，统一领导、分级管理制度的缺陷日益凸显，影响高等教育的发展。为了适应市场发展的需要，国家又一次进行了管理体制改革。《关于教育改革和发展纲要》中提出，在教育改革发展的背景下，建立政府宏观管理的学校自主办学体制。1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》颁布以后，改革主要集中在教育职员制度的建立和岗位补贴制度的普遍推行等方面，高校治理改革取得了开创性进展，逐步创立了国家统筹、高校自主办学的高等学校管理新体制。

（三）第三阶段：政校分离阶段（2002年—至今）

2010年，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年—2020年）》中，明确提出要推进高校与政府分离、管理与办学分开的现代高校体制，创建社会监管、市场参与机制，建立高校与政府、社会、市场之间的新联系。

三、参与高校外部治理过程中的多元主体

（1）政府。政府作为高校资源的供给者和高校管理的监管者，在高校治理和运行过程中起着主导作用。政府通过合理引导市场机制，对高校进行宏观调控，合理有效约束高校的治理行为，确保高等学校健康运行。同时，政府与高校之间是一种双向关系，政府通过办学来满足群众对教育的需求，学校则通过教学来培养科研人才，为政府提供人才支持。（2）社会。高校源于社会，是社会里的一种非营利组织，社会的需求决定着高校应该培养怎样的人才。社会参与高校的外部治理过程已经成为我国高校发展的一个必然要求。社会组织的参与扩宽了高校获取资源的路径，公平公正的监督也成为高校有效治理的基础，从而提高高校治理的效能。（3）市场机制。结合治理理论来看，高校作为非营利组织，只有借助一些“营利性”的市场活动，才能在保证公益性的前提下，弥补其不足。在市场经济的环境下，高等教育被分成准公共产品。针对市场竞争的影响，高校纷纷引入市场经济，以最大限度地发挥市场机制在高校管理过程中的资源配置作用。高校外部治理除上述主体外，还存在其他的外部主体，如家长、媒体、校友等。综上所述，政府、社会、市场机制以及其他外部主体共同构成了高校外部治理体系的多元主体，各个主体之间相互协作、相互完善，具有不可替代性，因此，充分协调好各主体间的关系，是高等学校稳定运行、健康发展的一大前提。

四、我国高校外部治理存在的问题

回顾历史，我国高校外部治理体制虽然取得了很大成就，但仍然存在些许问题。

（一）高校与政府之间：政府“缺位”“越位”

我国高校外部治理值得注意的问题就是政府严重的“缺位”“越位”。理论上，政府对高校应该采取宏观上的调控，但实际治理中政府对高校的管理过于细微，高校内的管理事务受到过多控制，导致高校失去自主决策权，约束了高校的稳步发展。而过度的干预让高校对政府的依赖性加强，逐步丧失了高校办学的积极性。

（二）高校与社会之间：社会参与度不高

在高校外部治理过程中，社会组织的参与度不高。社会在高校外部治理中尚未产生实质性的作用。受政府控制的影响，我国社会组织对参与高校治理的热情不高，权力意识较为淡薄，参与形式都是短暂的即兴方式，无法产生有效的治理作用。社会对高校的参与度不高，使得优越的社会资源无法融入校园，导致资源流失。

（三）高校与市场之间：市场失灵现象严重

随着高等教育市场化发展，市场在高校治理过程中发挥着重要的作用。但在实际生活中，市场失灵现象难以避免，高等教育作为准公共产品，在市场竞争过程中，由于信息不对称、营利性与公益性冲突、高校盲目迎合市场需求的现象日益突出等问题，从而导致教育资源配置低效，高校教育质量降低，高校发展受到影响。

（四）高校与其他主体之间：其他主体作用甚微

家长、媒体、校友等外部主体在高校治理过程中在一定程度上起着监督的作用。但高校与这些主体的关系并不密切，例如学生家长可能并不了解学校的情况，因此并未在治理过程中发挥有效的作用。这些主体与高校之间缺少互动与了解，导致这些主体在高校外部治理中发挥的作用微乎其微，难以产生实质性的影响。

五、多元主体参与的高校外部治理改革措施

（1）明确政府职权，提高学校办学自主性。政府在高校外部治理中发挥着重要作用，但过度地干预导致高校自主权逐步丧失，因此按照《教育规划纲要》提出的要求，政府必须转变其职能。根据国外高校治理的经验，通过立法来约束政府是相对有效的方法，从而降低政府对高校过多的干预。另外，应明确政府的职责范围，强化其宏观调控的权力，避免政府对高校内部产生过多控制的行为，将高校的办学权与所有权相分离，提高办学自主性，唤醒高校活力。（2）鼓励社会积极参与，实现学社互补。在完善高校管理体系的过程中，社会组织作为一个重要的外部主体，应该发挥其作用。积极引导社会参与高校治理，拓展教育资源。积极邀请社会上的优秀人士加入学校的管理活动，加强学校与社会之间的交流，使社会广泛参与高校治理，优化高校外部治理环境。社会和高校之间实现互补，高校为社会的发展提供人才、技术等要素，而社会为高校提供一个良好的学术氛围，二者相辅相成，形成良好局面。（3）合理利用市场机制，准确发挥市场效用。高校作为非营利组织，需要借助一些“营利性”的市场活动来弥补其不足，因此，高校的发展必须引入市场机制，以满足市场对人才培养的需求。同时，要妥善处理市场与高校的关系，构建防范市场波动的机制，及时调整培养人才的方式方法。但高校也不可过分追求市场需求，以免出现功利现象。因此，高校还需要探索出教育与市场之间的平衡点，从而使市场对高校治理发挥最大效用。（4）构建中间组织，增强其他外部主体的作用。在外部治理过程中，还存在着其他主体，如家长、媒体、社区等，因此，构建中间组织是必不可少的一项任务。通过中间组织将其他外部主体与高校关联起来，构建完整的外部治理，促进高校适应发展的需要。中间组织应以第三方的形式出现，对高校及政府、社会、市场等外部主体进行监督，约束高校与各外部主体之间的关系，提高高校办学的积极性。

推进高校与政府分离、管理与办学分开的现代高校体制，创建社会监管、市场参与机制，建立高校与政府、社会、市场三者之间的新联系，已经成为我国高校发展的必然要求。基于多元主体协同治理的视角，针对我国高校外部治理中存在的问题，可以通过明确政府责任，提高学校办学自主性、鼓励社会积极参与，实现学社互补、合理利用市场机制，准确发挥市场效用、构建中间组织，增强其他外部主体的作用等措施加以解决。

注释

①中华人民国家中长期教育改革和发展规划纲要领导小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[M].北京:人民教育出版社,2010.

②赫尔曼·哈肯.协同学:大自然成功的奥秘[M].上海:上海译文出版社,2005:7-15.

③雷龙涛.基于多元主体治理理论的高校稳定安全工作研究[D].西安:西安航学院,2019.