基于经济学视角的天然气管道通过用地问题研究

刘宏波

（陕西省天然气股份有限公司，陕西 西安 710000）

天然气管道是一项基础设施，在运输天然气过程中，采用的都是管道方式运输，在2020年的时候，我国的管道里程已经达到10万千米以上。由于天然气是一种易燃物质，所以设计干线管道时，设计压力需要大于6.3兆帕，小于10兆帕，一旦出现天然气泄漏状况，气体正常运输就会受到影响，在严重状况下，还会发生火灾和爆炸，影响社会安全。全球各级政府，采用公权力的方式，增加管道运输的安全性，促使天然气能够正常被输送。管道在建设阶段，需要占用一些用地，对于管道用地的使用权，国内外有很多研究文献，本文基于经济学的角度探讨天然气管道通过用地问题，便具有一定的价值。

一、管道通过用地的特点

管道用地可以分为三类，第一永久用地，第二临时用地，第三管道通过用地。

永久性用地涉及的范围有分输站场和阀式用地，相关企业在用地前期，可以办理征地手续，得到永久使用权限。

临时用地是指管道在建设阶段，管道在施工和设备用地等，管道企业需要向相关部门提供申请，通过付出一些成本，让企业在一段时间内拥有所有权，当企业在完工之后，需要将土地使用权交换给土地拥有人[1]。

管道通过用地是指如果土地归他人所有，在不改变土地表面的状况下，让管道在地下通过，这种情况下不能采用征收方式进行，土地永远归所有人拥有，管道企业只是拥有土地地下使用权。但是为了使管道运行不受影响，天然气能正常输送，管道上方土地拥有人使用土地功能会受到限制[2]。

二、经济学视角下天然气管道通过用地分析

1.规制理论层面下的管道通过权和安全防护带

规制理论是指通过相关部门对市场进行强制干预，主要有两个目的，首先保证在竞争比较激烈的市场中，能够满足公共利益，其次，防止存在更大生产风险。

管道对于企业和国家都具有重要作用，是一项基础设施，不仅体现出商业性特征，同时还体现出公益性特点。天然气在运输过程中，能够保证安全性，不仅是能源安全的一种体现，同时有利于促进社会公共安全。高压管线运输的是易燃易爆物质，如果出现泄漏状况，就会产生不可控制的后果。根据相关资料显示，我国的油气管道出现安全事故较多，是欧洲的十倍，自1995年以后，我国出现的管道事故有1000多起，不仅造成经济损失，还导致人员伤亡。其中比较严重的是2013年山东发展的管道泄漏，出现爆炸，使62人死亡，同时也造成严重经济损失[3]。

管道之所以出现安全风险，其主要因素是有第三方破坏，由于诉讼费用较高，部分法官专业能力不足，被告也没有经济基础偿还，所以导致被诉讼率较低。天然气管道在运输阶段，保障运输安全性有助于提升社会公共利益，而且管道如果发生泄漏会出现非常严重结果，所以可以适当避免。政府适当干预，能够有效地避免危害发生[4]。

2.土地资源缺少，导致成本高，收益低

土地是稀缺资源，所以在供给方面，有统一标准。在很多地方，土地供给都有不平衡现象出现，由于城市化进程发展较快，所以导致土地资源大量缺乏，在我国的一些城市，土地像金子一样珍贵。在人口数量较高情况下，管道通常会设置在城市的周围，由于管道通过用地对土地的功能有所限制，由于此点因素，导致土地成本和补偿之间相背离。

由于土地成本在逐渐上升，但是管道补偿采用的方式比较保守，根据国家相关规定，管道在安全状况下，管道用地同意种植农作物，如果管道在维修等过程中，产生的损失还会给予适当补偿。

通过上述规定分析发现，管道保护法主要有两种补偿方式，一种是对土地功能损失进行补偿，还有一种管道在检修过程中产生的损失进行补偿。管道企业比较重视后者，由于管道补偿没有科学标准，所以管道能够入地就可以，在监督管理方面有所缺失，采用第二种方式补偿，没有对产生的损失做出实质性补偿，站在土地使用人的层面上观看，成本和收益不能等价交换。

3.管道安全防护带发展不协调

根据管道保护法规定，管道在逐渐发展过程中，不仅要考虑社会经济，还需要考虑社会发展。所以，在规划管道过程中，需要将城乡规划放置其中，但是现如今的管道路径的起点和终点是粗拟管道，在城镇起到关键作用，还没有将其放置到城乡规划中。管道在设计时期，需要经过县级以上地方政府实现审核工作。由于我国的省市和市区，都没有管道走廊，此时所用到的管道选线，都是通过业主和设计单位—城乡规划现状作为依据选择管线。

管道规划批复图中包含场站和管道等一些基础设施，管道工程和固定四界工程有所不同，管道安全防护比较约束狭长地带。

根据管道保护法的相关要求，如果土地被纳入管道用地，那么不能随意更改土地用途。管道运行时间较长，在此期间，管道所在区域会发生较大变化，所以对城乡中的管道规划需要随时调整，但是应用管道保护带，促使城乡规划受到影响。

如果企业能够改变管道线路，需要遵循后建服从先建的原则，对于之后建设管道组织，在建设过程中都需要承担较大费用。部分管道还会受到一些因素限制，导致管道线路无法继续改迁，此时地块也没有其他用途，导致群众会出现抵触心理。

就目前来讲，管道运行涉及的时间较短，一些矛盾还没有爆发出来，在未来发展进程中，对于一些城镇发展速度较快地区，这是导致管道安全存在风险的主要因素。

4.公共资源的因素导致市场出现问题

在设计管道阶段，需要将管道埋在地表下1.5米的厚度以下，此时土地表面仍然有使用功能，管道用地通常采用这种方式，可以不进行征地。如果是站场用地，相关资料显示，对于国家比较重视的一些设施，像能源或者交通等项目，可以采用划拨的方式，让土地使用权进行转让。如果是为了提升收益，那么就需要企业付出适当的资本提供土地转让权。在实际应用中，由于管道投资方有多个主体，不仅包含国有企业，还有一些民营企业，所以多年以来，如果管道站场用地，采用出让方法来得到用地。

由于管道工程在施工阶段，需要的时间较长。如果是临时用地，或者是拆迁等方式，需要较高成本，管道通常不会采用上述两种征地方式，和输送其他能源相比较，管道输送没有明显优势。天然气是一种清洁能源，天然气销量增加，是绿色生活的一种体现，对社会人群都有益处，在定价机制层面上看，没有为管道建设施工留下成本空间。

我国在不断改变天然气价格机制，输送和销售管道时期，管道作为公共资源，管道在向市场开放。公共资源具有正外部性质，由于企业的主要目的是盈利，所以这种情况导致企业发展艰难，部分企业认为管道通过权需要的费用过高，认为自己承担的责任是额外责任，此时的市场也会失去灵活性。

5.信息不对称导致市场存在问题

管道通过权在交易过程中，会有信息不对称现象发生，建设企业和管道企业会了解一些管道信息，也有足够经验。但是，对于使用土地权的人员而言，对管道等信息没有足够了解，所以限制了土地使用的功能，还有部分拥有土地使用权的人们无法估算出存在的不利影响。主要有以下几种体现：第一，管道在建设阶段，会和土地使用权人员签订协议，在协议中会体现对占有土地的补偿状况。但是，所涉及的补偿内容较少，在签订协议的几个月之后，才能将补偿支付给土地使用人，与管道用地占地的通过权存在矛盾。第二，对于管道的一些项目，管道企业和农户有的时候不会相见，而是有村上的领导签订土地合同，根据相关规定，管道占地前期阶段，采用这种签订方式是合乎情理的，但是在实际状况中，无法避免和土地占有人相接触。第三，当管道埋在土中，几乎需要对土地永久性使用，而拥有土地使用权居民，往往无法预测出管道影响实际情况。主要有以下几种影响，首先，无法继续种树，不能种植蔬菜等，管道在运行过程中产生的高温会对农作物产生影响，在维修管道过程中，也会有影响因素。

三、结语

我国经济发展水平逐渐提高，在环保方面也取得进步，天然气是一种绿色能源，因此，是目前消费较快的能源之一。在2019年的时候，我国天然气的产量是1736亿立方米，总的进口接近10000万吨，根据相关研究发现，预计在2030年，天然气销售量将会提升15%，在未来的发展进程中，完善天然气管道建设，是一项重要内容。此外，由于天然气管道存在很大安全风险，需要考虑防范天然气输送过程中的安全隐患，由此对管道用地的研究便具有重要的意义。