企业职工退休基本养老金结构改革研究

王海涛 洪大伟 徐承光 谭洪荣

（1.淮安市人力资源和社会保障学会，江苏 淮安 223001； 2.淮安市人力资源和社会保障局，江苏 淮安 223001； 3.淮安市社会劳动保险基金管理中心，江苏 淮安 223001）

我国企业职工基本养老保险引入DC制的个人账户，使退休养老金打破单一DB型结构，形成了DB+DC混合型结构（或称为“统账结合”型结构）。其中，DB制部分为基础养老金（以下简称“DB制养老金”），DC制部分为个人账户养老金（以下简称“DC制养老金”）。在DB制养老金基础上引入DC制养老金，其初衷一是较好地界定国家对职工养老的责任，明确企业和职工的缴费责任，既实现社会互济，又突出自我保障；二是通过个人账户，明晰养老保险个人产权，把职工退休养老金与缴费贡献大小紧密联系起来，建立“多缴多得”的激励机制，体现“社会保险的主要项目坚持效率优先、兼顾公平的原则”。然而，从过去25年实践看，养老保险引入DC制个人账户的预期目标并未充分实现。

一、养老金引入DC制形成DB+DC混合制模式的实践悖论：DC制养老金地位日趋“边缘化”

DB+DC混合型养老金结构中，到底是DB制部分多一些，还是DC制部分多一些，或者说到底是统筹因素多一些，还是个人因素多一些，是制度设计者必须思考的问题。如果DB制养老金比例偏大，即“共济性”成分偏大，就会增强互济性，但也会形成参保人缴费标准不同、待遇享受标准趋同的局面；相反，加大DC制养老金比例，就会强化个人缴费责任，彰显养老保险个人缴费个人受益的属性。关于基本养老金结构，我国于1995年、1997年和2005年先后进行过三次改革。

三次改革中，“新人”DC制养老金在DB+DC混合型养老金结构中的比例不断下降，1995年为100%，1997年降至65.8%，2005年再降至40.9%；伴随这一变化过程的养老金设计替代率却是不断提高的，从1995年的56%，升至1997年的58.5%，再升至2005年的59.2%。不难发现，DB+DC混合型养老金结构中DC制养老金随其比例的不断下降，其地位日趋“边缘化”。而从业务实际看，个人退休拿到的全部养老金中DC制养老金的比例往往更低，一般只有20%-25%。比例之所以这么低，是因为参保人并未按制度设计的社平工资缴费，许多人只选择按最低档次基数缴费，致使缴费指数水平偏低，计算的DC制养老金没有达到制度设计的替代率水平。这使得DC制养老金在DB+DC混合型养老金结构中沦为“陪衬”和“点缀”，支付规模相当有限，全国企业退休人员DC制养老金（个人账户基金）支出占养老金总支出的比重还不到5%。

DC制养老金比例不断下降，是由于 DC制的养老保险个人账户规模不断缩减所导致。一是个人账户记账比例下调。国务院深化养老保险制度改革前后，各省纷纷建立了养老保险个人账户制度，记账比例起初普遍较高。然而，实践中出于降低 “空账”规模、利于账户做实等因素考虑，国家1998年将记账比例统一调整为11%，继而于2006年再统一调整为8%。记账比例下调，导致打进参保人个人账户的钱减少，计算的DC制养老金水平下降。二是个人账户记账利率下滑。长期以来，养老保险个人账户记账利率完全由各省自行制定，多年来账户记账利率总体呈下降趋势，一度维持在银行活期利率水平。记账利率长期处于低位水平，导致参保人个人账户回报收益甚微，难以通过增值形成规模可观的养老储备资金池，个人退休后DC制养老金水平由此偏低。

二、DC制养老保险个人账户规模不断缩减形成的影响：养老保险制度运行效率偏低

DC制的养老保险个人账户规模缩减，使得参保人缴费记入个人账户的部分仅为很小比例，60%～70%的部分都被划入了社会统筹，意味着打进象征个人产权的个人账户里的钱占了小头，划入具有共济性质的统筹基金的钱占了大头。然而，现实中大部分参保人实际上对缴费划入看得见的个人账户的关注，远远超过缴费划入统筹部分回报的关注。因此，面对这样一个具有较少“个人”因素和较多“统筹”成分的制度设计，作为理性“经济人”的参保人往往会产生个人产权的“被剥夺”感，这使得他们中许多人在潜意识里认为：养老保险缴费不是在为自己将来的养老而储蓄，而是将自己缴纳的血汗钱“白白”交给了国家。在这样一个与自身心理预期相悖、具有浓烈“大锅饭”色彩的制度设计之下，许多企业的雇员们对雇主是否为自己缴费，也就并不十分关心；许多灵活就业人员和自由职业者也不愿多缴、长缴，而更愿意将钱存银行或拿去做投资，即便缴费，也几乎全员选择最低标准缴纳。2016年淮安市一项问卷调查结果显示，52.2%的人之所以选择断缴养老保险，主要原因之一正是由于个人账户记账太少了。

因为养老保险缴费记入个人账户部分太少，参保人不愿缴费，在微观上和宏观上都带来了显著损失。

微观上，个人养老金收入显著损失。从“断保”看，以淮安市为例，按最低缴费基数算参保人每少缴1年，养老金平均每月将少拿3.65%-5.34%，“断保”年限越长，养老金损失越大。从“低标准缴费”看，低标准缴费意味着退休后低待遇享受。例如，在江苏经济发达的苏南多地，由于长期执行低缴费基数标准，参保人退休后养老金水平普遍较低，形成了养老金“苏南人拿不过东北人”的现象。正因为“断保”和低标准缴费，一些参保人退休后计算的养老金太低，无法维持基本生活，还有一些人达到退休年龄因为缴费不足15年甚至拿不到养老金，造成延迟退休或退保，进而陷入生活困境。

宏观上，养老金制度收入大量流失。一是“断保”造成的流失。从历史数据分析看，断保导致养老保险制度遵缴率每年下降1个百分点，制度收入加速流失。笔者估算，2010-2019年全国“流失”收入年均增长率高达23.5%，10年累计“流失”约3.9万亿元，占10年制度实际征缴总收入的17.3%，相当于2019年底城镇职工基本养老保险基金累计结余的70%；二是“低标准缴费”造成的流失。由于参保人普遍按照低于实际工资收入的缴费基数标准缴费，粗算2010-2019年全国平均每年造成30%以上的保费收入流失，10年累计流失约14.9万亿元。保费收入大量流失严重弱化了养老保险制度财务可持续性，当期收支出现缺口地区加速出现，制度对财政转移支付的依赖性逐年增强，财政压力由此不断加大，2002年来全国各级财政对职工养老保险转移支付年均增幅约为20%，累计转移支付7.22万亿元。

三、坚持DB+DC混合型模式与实现多缴多得的理性选择：扩大DC制养老保险个人账户

从保险制度机理看，相较于其他不可预知的社会风险而言，社会成员年老的风险是可以预知的、必然发生的。这决定了养老保险是有别于其他任何一项保险的特殊保险，其风险分摊机制自然与其他保险有很大不同。其他保险（譬如车险）是少数人发生的风险由多数人来分摊，强调的是“共济”；而养老保险是人人发生的风险由人人各自分摊，强调的是“自济”。鉴于养老保险侧重“自济”的个性特征，以及DC制养老金比例下降显现的问题，笔者认为，实现基本养老保险制度更有效率、更可持续地发展，应当按照党的十八届三中全会“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益” 的改革要求，在坚持DB+DC混合型养老金结构前提下，明确采取“名义账户制”并扩大DC制个人账户，进而扩大DC制养老金在DB+DC混合型养老金结构中的比例，这是实现DC制养老金引入初衷和落实十八届三中全会精神要求的理性选择。主要理由有三条。

第一，扩大个人账户可重拾参保人缴费信心。养老保险个人账户具有“多缴多得”的记账功能。扩大个人账户，能使由个人缴费形成的个人产权充分“有形化”，个人缴费越多，有形化的资产也就越多，今后能拿到的养老金也就越多，充分彰显了“多缴多得”。这比将个人账户记账规模控制在低水平、通过将统筹部分养老金与个人缴费进行一定挂钩、来体现所谓“多缴多得”的现行做法，更加直观地体现了“缴”与“得”的正比例关系，看得见，摸得着。而且，参保人可以随时通过查询个人账户，就像他们随时查询公积金账户、银行账户一样，知道自己缴费账户里积累了多少钱，才会吃上缴费“定心丸”，才会愿意主动缴费、多缴费，避免“断保”。

第二，扩大个人账户是化解社保经办现实矛盾的需要。通过笔者在一线社保窗口的随机调查发现，参保人普遍对养老金缴费多年、个人账户积攒甚少表示不满意，有的还明确表示不想再缴了。从对窗口经办人员的调查中还了解到，他们在办理重复参保退费或个人账户一次性返还业务时，由于个人账户记账太少，而政策又规定只退还个人账户部分这一小头的钱，统筹部分那一大头的钱不退还，参保者本人或家属往往表示不能接受，时常引发吵闹或投诉、信访事件。这表明，扩大个人账户已是从制度设计层面化解社保经办矛盾、提升群众社保满意度的迫切要求。

第三，扩大个人账户有助于恢复养老金收支平衡。扩大个人账户是在不提高单位和个人缴费费率的前提下，通过从现行缴费划入统筹的比例中拨出一定比例，转划至个人账户，扩大个人账户记账比例，再以“名义账户”利率来计息，可以将个人账户打造成回报丰厚的养老资金池。当参保人看到个人权益得到充分保护时，将改变缴费“吃亏”的观念，树立缴费“受益”的认识，单位职工将主动督促单位按自己的实际工资缴费，个体灵活就业人员及自由职业者也将积极按时缴费并选择合适的缴费档次。如此，保费征缴难度也就下降了，一方面，扩大个人账户对促进征收，远比空洞的扩面征缴宣传和片面依靠征缴强制力更为有效；另一方面，扩大个人账户将参保人缴费积极性充分调动起来后，不仅支付缺口可以完全填补上来，而且还将创造大量结余。这样，一是可以使制度财务可持续性得到很好保障，减轻公共财政负担；二是制度无须执行高费率标准，费率进一步下调还有可能，企业和个人缴费负担还可以减轻；三是制度累计结余不仅不会缩减，而且还将增加，这又为建立基本养老保险基金投资体制创造了条件。

鉴于目前个人账户仅由职工按8%的比例缴纳的资金构成，现阶段，建议按照“等额配比”的思路，从企业缴纳划入社会统筹的16个百分点中拿出8个百分点，打入个人账户，使打入个人账户的钱由职工个人和企业各出50%构成，也就是，将个人账户记账比例扩大至16%比较合适。操作方案有两种：一种是“一步式”方案，即参保人从缴费首月起就始终按照16%的比例记账。这一方案使得个人账户从开始建立之时，对参保人缴费吸引力的释放就保持最大化；一种是“累进式”方案，即个人缴费达到最低15年下限后，再按缴费年限在8%的基础上逐渐增加记账比例，实现缴费年限越长，记账比例越高，直至达到最高记账比例16%。

当前，扩大个人账户是可行的。个人账户建立之初的目标是要做实，即实现“实账积累”。但目前国情下，由于生物收益率（职工平均工资增长率与人口自然增长率之和）大于市场投资收益率，如果选择做实个人账户，会导致做实的账户比不做实的账户低效，所以多年来各地普遍缺乏做实积极性。2019年各地已按照统一要求，将做实的个人账户基金并入统筹基金，这意味着个人账户停止做实。不做实的个人账户实际就是“名义账户”。既然个人账户为“名义账户”，那么扩大个人账户也就可以不受约束，账户扩大后也不会增加政府、企业和个人负担，这就使得扩大个人账户成为一项纯粹的技术性操作，没有什么成本。