创新大项目推进机制研究——以南通市海门区为例

顾青山

(1.南通市委党校 决策咨询研究中心 江苏 南通：226007；2.中共南通市海门区委党校 江苏 海门：226100)

产业项目是以企业为投资主体，扩大社会再生产，满足市场需求，拉动市场消费，促进经济社会发展的各类投资项目。根据产业经济学理论，项目规模量化指标的不同，其产业项目有大小之分。所谓大项目是一个动态和相对的概念，随着地域、产业基础、发展阶段和评判标准等不同而随之变化。本文指的大项目，主要是指投资规模在10亿元以上的项目。具体表现为，投资规模大、科技含量高、绿色发展好、投资风险小、竞争能力强的项目。大项目是区域经济发展的龙头，是区域竞争力的主要依靠。特别面对当今世界百年未有之大变局，以及新冠肺炎疫情给全球经济带来的影响，大项目已经成为夺取经济大考胜利的“硬核”力量。

海门是江苏省推进高质量发展先进县(市、区)。近年来，海门牢固树立“没有大项目就没有海门高质量发展的未来”的理念，聚焦大项目对经济高质量发展的“强支撑”。数据显示，2020年上半年，海门共签约超20亿元重特大项目19个，总投资2420亿元，其中超百亿元重特大项目8个；新开工重特大产业项目15个，总投资210亿元，其中超20亿元工业项目3个。本文以南通市海门区为例，探讨了创新大项目推进的机制。

1 创新大项目推进机制的理论考察

创新是引领发展第一动力。抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。在当前外部环境复杂多变和内部要素制约趋紧的双重影响下，大项目推进建设面临新形势、新问题、新要求，必须摆脱原有发展惯性，告别原有路径依赖，创新大项目推进机制。谋划一批产业项目，促进产业转型升级，力争“引进一个大项目、形成一个大产业、打造一个新的高端产业集群”[1]。

从区域经济学理论视角来看，大项目具有影响力大、引领性强、关联度高、先导性足等特征。大项目建设可以带动和影响其它产业发展，实现主体产业与被带动产业之间的有效衔接。在一个区域内进行产业结构配置，就是要在区域内形成以主导产业为核心，各产业联系紧密、相互协调的产业系统[2]。同时，大项目建设可以在一定区域内形成支撑产业链和带动产业链，并使一定区域内产业之间“相互关联或相互作用”得到充分发挥。在区域产业结构配置过程中，必须根据主导产业来合理规划、促进关联产业的发展，从而形成主导产业与关联产业相互促进发展的良好体系[2]。

创新大项目推进机制，是一个动态的、渐进的发展过程，也是一个不断完善的过程。创新大项目推进机制本质就是要从宏观着眼、微观入手，创新载体和手段，强化“有为政府”与“有效市场”的双重作用，对大项目投资建设施加以积极和广泛的影响，促使大项目诸要素之间相互联系和相互作用，形成驱动大项目建设动力支撑，以及有效的运行方式和组织方式。

推进大项目建设，对于促进区域经济跳出发展新高度具有深远的现实意义。政府之间在产业项目方面的竞争或合作的强度与产业项目从低级到高级的发展形态成正比[3]。事实表明，大项目已成为区域科技创新的重要载体、打造产业集群的重要途径和培育企业具有国际竞争力的重要力量。

2 创新大项目推进机制的海门实践

近年来，海门把大项目建设作为抓机遇、稳增长、赢未来的突破口，让大项目助力海门经济高质量发展的未来。

2.1 依托扎实产业基础，持续推进大项目建设

目前，海门拥有规模以上工业企业731家，其中骨干企业260家。2020年1至9月，海门实现工业应税销售1010.88亿元，同比增长14.2%，连续45个月保持两位数增长。

(1)围绕产业总体布局，着力发展高端制造业。近年来，海门围绕先进装备制造、生物医药、新材料和现代家纺、电子信息、现代建筑为代表的“3+3”产业总体布局，精心绘制产业图谱，强化区域统筹，注重错位发展，推动优势主导产业强链补链、集群发展。加快装备制造产业向高端绿色、关键配套、高附加值方向发展，重点打造豪华邮轮、机器人两大海门地标产业。促进新材料产业上下游集聚配套，发挥中天绿色精品钢、中航轻合金等旗舰型项目带动作用。优化临江新区按照“产业+平台+资本”发展模式，开展产业链垂直整合，打造长三角知名药谷。推动四甲新材料产业园创建省军民融合示范园。

(2)营商环境持续优化，重特大项目纷纷入驻。2020年8月28日，中天绿色精品钢工程项目开工，标志着海门重大产业项目进入千亿量级，实现了海门重大项目的历史性突破。2020年3月，海门32个亿元以上项目集中开工。其中超10亿元重特大项目10个、50亿元项目2个。5月28日，在2020海门经贸投资洽谈会上，共集中签24个重大项目，总投资超过1000亿元。8月31日，海门(上海)投资环境说明会在沪举行，会上举行了项目集中签约仪式，17个重点项目签约，总投资近300亿元。

(3)拓宽大项目落地新空间，18宗产业地块全球招商。2020年4月，海门推出18宗总面积4046亩的产业用地，面向全球招商。单块面积均在100亩以上，最大地块面积达到500亩，凡是符合高质量发展要求的企业和项目都将得到充足的发展空间。根据海门主导产业定位，重点布局重大创新载体、新兴产业集群和产业链重点领域等高端重大产业项目。

2.2 围绕大项目招引和推进，出台相应政策

2020年，是海门“大项目突破年”。围绕大项目招引和大项目推进，海门从体制机制、考核奖励、产业导向等方面制定相应政策，确保大项目落地生根。

(1)增强大项目招商力度。一是加大领导招商力度。区领导参与大项目招引，挂钩联系服务1至2个重特大项目，全年外出招商洽谈项目次数不少于12次。区镇和区直部门主要领导积极寻找大项目、拜访大项目，并将外出招商成效作为年度部门(单位)绩效考核加减分项。二是创新招商体制机制。优化整合驻外招商局、境外招商局，全力攻坚重特大项目。强化产业部门作用，搞好产业研究，推进产业对接。选优配强招商队伍，强化考核管理，从政治激励、经济激励、精神激励上，重奖重用一批招商有功人员。

(2)强化产业规划引领。全力打造各区镇的主导产业。海门经济技术开发区要集中打造四至五个主导产业，其余园区重点打造两至三个主导产业，中心镇重点打造一至两个主导产业。以产业规划招引大项目。加大市场化招商力度，通过成立招商公司、委托招商等形式，加快招商步伐。完善“飞地”招商机制，鼓励区镇将部分因产业和土地供应限制而无法在本辖区落户的项目，引荐至合适区镇进行落地。扎实推进地块招商，搞好远期规划，划出一定的工业和生产性研发用地保障红线，为大项目落地留足空间。

(3)建立服务督查机制。实施项目信息上报制度，建立线上项目信息库，定期对项目信息要素的全面性、可信度进行审核。严把项目质量关口，对2016年项目建设考核以来未达竣工标准的项目，研究制定项目退出机制。成立现场核查小组，对没有达到合同约定的按照违约责任进行处置。加强项目全程跟踪服务，每个重大产业项目安排一套班子一跟到底。强化对全市在谈、签约、注册、开工的项目进行全程督查推进。制定出台了《2020年海门产业项目质量综合评估办法》等。

2.3 助力重特大项目建设，推出相应服务工作举措

为使服务重特大项目建设工作制度化、高效化、常态化，2020年初，海门分别从组织体系、推进体系和奖惩体系三个方面出台服务重特大项目工作举措[4]。

(1)强化组织体系，完善市领导协调、挂钩联系重特大项目机制。海门充分运用实地督查、现场办公、专题协调等方式，对挂钩联系重特大项目推进中遇到的难点堵点问题进行梳理和协调解决。调整重特大项目推进领导小组，实行“一周一汇总、半月一会审、一月一通报、两月一开工、一季一讲评、半年一观摩、全年算总账”工作机制。建立重特大项目联席会议制度，每半月会商重特大项目推进工作，协调问题和交办任务。实时更新在手重特大项目推进数据库，实行全方位服务、全过程跟踪、全系统管理、全天候推进、全覆盖督查。

(2)深化推进体系，提升重特大项目评估质量和效率。海门突出产业方向、企业实力、投资强度、建设周期、产出效益等方面的质效评估，把设备投入、应税销售、亩均税收等内容纳入产业项目土地挂牌出让条件并明确相应罚则。开通重特大项目服务直通车，为重特大项目建设提供一站式、植入式服务，特事特办、急事急办、限时办复。开通重特大项目审批绿色通道，政务服务中心设立综合服务窗口，实行信用承诺、容缺审批、平行办理制度。实行重特大项目全程帮办、代办制度，全链条集成服务，一对一精准对接，人盯人跟踪落实。

(3)优化奖惩体系，强化重特大项目建设的绩效考核。海门根据推动项目建设贡献大小、突破难点堵点情况，开展评比服务重特大项目先进集体和先进个人。将重特大项目建设成效和干部实绩考核、选拔任用挂钩，对有突出贡献的干部优先提拔任用，对不作为、慢作为、乱作为的干部予以问责。继续实行重特大项目季度考评，对季度考评排名区镇前两名的单位，授予项目建设流动红旗；对季度考评排名最后一名的区镇，给予项目建设黄旗。

3 海门创新大项目推进机制的瓶颈制约

3.1 海门列入省市重大项目有突破，但量和质还需进一步提升

列入省市重大项目的数量及投资，已成为衡量一个地方项目发展质态的重要指标。2020年，江苏省共安排重大项目240个，包括实施项目220个、储备项目20个，年度计划投资5410亿元。海门有4个项目入选省级重大产业项目，名列全省县市区前茅。2020年，南通共安排市级重大产业项目67个，海门有13个项目被列入，入选数量占到南通的19.40%。虽然，海门列入省市重大项目数量有了新的突破，但量和质还需要进一步提升。特别是构建自主可控现代产业体系还处在初级阶段，引领全省制造业产业集群还缺乏龙头企业，培育具有国际竞争力创新型企业层次还相对较低。

3.2 海门研发投入占GDP比重逐年提高，但低于全省、南通全市平均水平

研发投入(R&D)强度是检验区域创新能力和水平的重要指标。图1是2015～2019年海门全社会研发投入占国民生产总值(GDP)的比重。由图1来看，海门从2015年至2019年的五年间，研发投入强度由2.47%上升到2.70%，提升的幅度逐年增加。但与江苏全省相比，五年间，只有2017年与全省持平，其余年份都低于全省平均水平。与南通全市相比，只有2019年高于南通全市平均水平，其余年份都低于南通全市平均水平。如果与苏南经济发达的昆山、张家港、常熟等相比，差距更大。研发投入强度的偏低，对大项目的推进将缺少有效的动力支撑。

图1 2015～2019年海门全社会研发投入(R&D)占GDP比重(%)比较

3.3 海门产业集群已形成良好态势，但与江苏、南通产业集群“粘合度”不够

近年来，海门根据产业基础、空间布局和发展潜力，着力培育“3+3”重点产业。先后崛起了先进装备制造、现代家纺、现代建筑三大千亿级产业。目前，属海门“3+3”的规上企业有472家，应税销售超半壁江山，形成良好发展态势。海门与全省、南通全市先进制造业产业集群比较，还是有明显的不足。不管是形态特征、目标取向，还是产业集群的重点培育产业，都需进一步提高“粘合度”。2018年6月，江苏遴选出新型电力(新能源)装备、工程机械、物联网、前沿新材料、生物医药和新型医疗器械、高端纺织、集成电路、海工装备和高技术船舶、高端装备、节能环保、核心信息技术、汽车及零件、新型显示等13个具有国际竞争力的世界级先进制造业集群，作为重点培育对象。南通重点发展船舶海工、高端纺织、电子信息和智能装备、新材料、新能源，以及生命科学等“3+3+N”先进制造业集群，打造产业新优势。从江苏的13个产业集群，到南通的“3+3+N”个产业集群，到海门的“3+3”个产业集群，显然海门要增量扩容。比如，江苏的重点产业是“高端纺织”，海门的重点产业是“现代家纺”，显然海门要“借梯上楼”。凡此种种，海门要对标找差，提高与全省、南通全市的产业集群的“粘合度”。

3.4 海门高新技术产业发展较快，但新兴产业对提升产业能级的作用不明显

表1是2016～2019年海门规模以上工业企业新兴产业发展情况。从表1中可以看出，四年中，海门高新技术产业增长率不高，占规上工业比重呈下降趋势。2019年为42.1%，比2018年低14.1个百分点。新兴产业总产值，前三年实现逐年增长，占规上工业比重也得到逐年提高。但到了2019年，新兴产业占规上工业比重下降幅度较大，比2018年下降了9.4%。显然，这些将对海门大项目的推进和实施带来制约。

表1 2016～2019年海门规模以上工业企业新兴产业发展情况比较

4 创新大项目推进机制的路径选择

创新大项目推进制，必须要以机制创新为支撑，以做强产业为基础，以亲商富商为重点，以提高组织化程度为落脚点进行探索。重新审视国际国内环境的深刻变化，加强全球价值链和国家价值链的双管发力，不断通过大项目的“外引”和“内育”双向推进大项目建设。

4.1 面对国际国内环境深刻变化，加强大项目推进在“不确定性”中增强“确定性”的双重考量

海门推进大项目建设要在“不确定性”中增强确定性，必须增强对国际国内环境深刻变化的双重考量，保持定力、增强耐力，勇于攻坚克难。

(1)打造大项目基业常青的产业基本面。2020年初突如其来的新冠肺炎疫情，使得经济全球化遭到重创，但我国我国经济长期向好和高质量发展的基本面没有改变。2020年一季度，我国GDP同比下降6.8%，二季度企稳回升、由负转正，增长3.2%，上半年国内生产总值下降1.6%，情况比预料的要好。市场主体是经济发展的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。当前，面对我国很多市场主体面临前所未有的压力，各级政府以及企业家都要有必胜信念，以产业和战略思维去寻找和发现未来可能影响经济发展的“硬核”。研究产业趋势，升级产业模式，创新大项目推进机制，打造大项目基业常青的产业基本面。

(2)化解产业投资遭遇“两难”的境况。当前，“去全球化”愈演愈烈，我国产业正面临“高端封锁”与“低端锁定”的双重夹击。发达国家制造业收缩态势延续，多数发达国家制造业PMI已连续多月位于荣枯线下方[5]。产业投资越来越处于“两难”的境地。在中低端制造业领域，产能过剩严重，投资过度拥挤，严重挤压了企业的利润空间。在中高端领域，投资又面临技术门槛高，设备要求严，进入难度大的状况。因此，大项目推进，要确立全球思维、宏观视野，充分估计当前困难、风险和不确定性，加强前瞻研究。

(3)在招引大项目的“抢逼围”中主动作为。从大项目供给方面看，经过各地多年的大规模的招商引资，大项目存量资源已经大幅降低，增量大项目资源已成为各地招商引资的主要供给来源，但明显不足。从大项目需求方面看，全国各地对大项目的重视程度已经达到空前的高度，纷纷提出招引大项目的规模、数量和质量的目标要求，并成为地方政府考核的重要指标。大项目供求失衡，招引的难度与日俱增，竞争甚至到了“抢逼围”的白热化程度。产业竞争优势最终体现于产品、企业及产业的市场实现能力。因此产业竞争力实质是产业的比较生产力[6]。面对内外环境的变化，必须形成强化市场预期的政策“组合拳”，赢得招引大项目的主动权。

4.2 依靠科技革命和产业变革，增强大项目“全球价值链”和“国家价值链”的双管发力

创新大项目推进机制，必须借助新一轮科技革命和产业变革的动力，加强全球价值链和国家价值链的双重考量。

(1)实施大项目驱动战略，在构建产业创新体系上持续用力。要完善项目规划和计划，对接国家产业政策，科学合理确定重大项目。事实表明，拥有自主可控、核心关键技术才是大项目发展的根本所在。一个不具备核心竞争能力的投资项目，是注定要失败的。要以大项目推进为契机，强化企业主体作用，推动企业成为技术创新和成果转化的主导者。同时，通过大项目推进，增加对传统产业的技术改造，提高企业创新活动的回报率，发挥大项目建设稳定经济的关键作用。

(2)用全球价值链理念，指导大项目推进。在全球价值链分工体系中，发展中国家大都被锁定在全球价值链的低端。价值链大致可分为研发设计、生产和销售三个环节。研究表明，75%以上的产品制造成本和大多数产品生命周期特征都在设计阶段确定。因此，要匹配全球价值链的技术标准，提升大项目的技术能力和市场竞争能力，促使大项目每个环节都能向价值链的中高端攀升。

(3)用国家价值链的理念，加快形成双循环新发展格局。从单一依靠全球价值链，向依靠全球价值链与国家价值链相结合的模式转变。面向未来，要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好连通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。在加快形成双循环新发展格局中，要创新大项目推进机制，打破要素自由流动壁垒，通过重大投资项目，实行产业链转移、升级、重构等，打通堵点，连接断点，着力补齐产业链供应链短板。

4.3 创新载体和平台，实行大项目“外引”和“内育”的双向推进

创新大项目推进机制，实行招商引资和内部培育，实际上哪一头都不能松。要善于统筹兼顾，做好顶层设计、坚持问题导向、讲求综合平衡，实行大项目“外引”和“内育”双向推进。因此，大项目既要有“外来项目”保证，也要有“自产项目”支撑。

(1)全力推进大项目突破，强化招商引资力度。一个地区的发展离不开好的项目。实践证明，不招则不发展，小招则小发展，大招则大发展[6]。世界的变化不确定性因素增多，但确定的是自己的努力和选择。面对激烈的区域竞争，要着力创新招商引资工作的手段和方法，多措并举，强化领导带队招商、市场化招商，突出靶向招商、强链补链招商，优化地块招商、“飞地”招商等，提升招引项目的规模、质量和效益。

(2)优化筛选“内育”对象，集中资源进行重点培育。培育对象的选择是否精准，对大项目推进能否成功至关重要。项目立项是重大科技项目的起点，其科学性与合理性直接影响着后续研发、试验、产品化的可行性与效率[7]。要聚焦先进制造业、行业领军企业和成长型创新创业企业等，优化筛选培育对象。通过建立大企业、大项目培育库，强化政策扶持，建立“直通车”服务机制等，集中优势资源对“内育”对象进行有重点的培育。2018年5月，海门出台了《“1532”工业大企业培育实施方案》，全区25家工业企业列入培育库，梯度培育一批100亿元、50亿元、30亿元、20亿元级规模工业企业，为大项目推进发挥了积极作用。

(3)围绕“新经济、新技术、新基建”发力，推进大项目建设。随着跨界竞争、跨界融合的出现，产业的变革日新月异。“新基建”既强调投资拉动，更强调创新引领，预示新一轮投资高潮即将到来。所以要用好“新基建”的契机，抓紧推进一批事关海门发展的重大项目。同时，在长三角区域一体化发展中，海门要力争获取国家重大项目布局的优先权、溢出项目的主动权、产业结构调整的参与权。同时，要策应江苏先进制造业产业集群，加快产业转型升级。尤其要关注高科技“独角兽”、细分领域“隐性冠军”、总部经济等高端项目，打造一批信息技术、机器人、船舶海工等“海门智造”品牌。

4.4 提升大项目推进组织化程度，强化“有为政府”与“有效市场”的双轮驱动

创新大项目推进机制，既要积极发挥政府的有为作用，加强组织、协调、考核、评估等引导，确立大项目推进的战略取向，又要充分发挥市场的决定性作用，优化拓展资源配置空间，更好地激发各类市场主体活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

(1)建立领导干部推进大项目工作机制，加强挂钩联系、会商督办。领导干部推进大项目建设要走上“第一线”，实行倒排时间，条目化“挂图作战”。做到“靠前服务”“精准服务”“跟踪服务”，及时协调解决大项目推进中的困难和问题，积极向上争取各类政策、指标，推动大项目的快速落地。

(2)形成层级协同工作机制，优化拓展资源配置空间。发挥市场主体活力，就是发挥社会生产力。大力实施载体平台软硬件提升工程，补齐公共基础设施短板，完善配套服务功能，全面提高承载力和竞争力，使平台功能承载力与战略性投资项目“门当户对”。强力推进重大项目向园区集聚、政策资源向园区倾斜、发展压力向园区传导，打造重大项目建设主阵地。

(3)落实大项目推进考核和监督机制，实行“工作项目化、项目目标化”。要按照“双挂钩、双考核”要求，层层落实责任，压实工作任务，进一步提升土地、审批、融资、用电、用工等“全要素”保障水平，强化考核刚性的正向激励、反向鞭策。将大项目推进成效和干部实绩考核、选拔任用挂钩，提高创新大项目推进机制的实效。