甘孜州建立景区开发利益共享机制的对策建议

刘 洪

(甘孜州文化广播电视和旅游局，四川 甘孜 626000)

旅游景区具有极强的带动能力，是加快产业结构调整、推动旅游精准扶贫和带动山区农民脱贫致富的有效途径[1]。甘孜州文化旅游资源富集、特色突出，集中了众多世界级旅游资源，被世界旅游组织誉为不可多得的世界级“黄金旅游通道”。自2011年甘孜州在全国率先提出全域旅游发展理念以来，全域旅游理论体系逐渐完善，全域旅游实践成效更加明显，在坚持“一优先、二加快、三有序”的产业发展思路长期不变的前提下，提出了构建“三环一带两地”的全域旅游空间布局，初步形成了旅游发展全域规划、基础设施全域宜游、旅游景区全域联动、旅游市场全域营销、旅游产品全域优化、旅游扶贫全域覆盖、旅游环境全域治理的发展格局。但是，就其景区利益共享机制而言，尚未真正建立惠及广大农牧民群众的利益分配机制，与全域旅游发展形势极不匹配。有效建立景区利益共享机制，有助于景区高质量发展、可持续发展，对于建设世界旅游目的地，着力打造国家全域旅游示范区，有着十分重要的现实意义。

1 建立景区利益共享机制应遵循的基本原则

一是利益兼顾原则。旅游资源开发利益，应做到政府、企业、群众利益三兼顾，建立新的利益分配格局和机制，推进“共建、共享、共赢”的开发模式，实现开发一方资源，发展一方经济，富裕一方百姓。二是统筹协调原则。建立共享机制，必须坚持统筹协调原则。利益共享资金，既要坚持重点用于资源开发所在地的群众，又要统筹安排使用，走出一条群众收益相对均衡、共同富裕的新路子。三是公开公平原则。利益共享资金的使用，必须做到公开、公平，提高透明度，强化监督力，确保资金用到群众身上，确保资金合理使用。

2 把握全域旅游发展规律，做强做大旅游收益，形成利益分配新格局

全域旅游是以旅游业为核心引导，通过对区域内经济、社会、文化等资源的有效配置和优化提升为抓手，实现区域“全景化”有机整合，将旅游作为全域社会经济发展的载体和平台，促进产业多方联动和发展成果全民共享[2]。全域旅游模式是社会全要素生产率提升和旅游发展潜力充分释放的过程，是旅游利益格局的二次深化和全域拓展过程，这就要求从两个方面予以落实，既调整和完善现有的利益分配格局，同时积极拓展旅游收益来源，做强做大整体旅游收益总量，建立多元尺度、多方主体的互利反馈分配格局。

2.1 依托已建景区形成利益分配格局

依托现有景区推动旅游扶贫由旅游景区向周边贫困乡村延伸发展，通过景区优先“输血”，带动辐射，着力改善贫困区域发展环境，带动景区及周边贫困地区脱贫致富。近年来，亚丁景区周边群众在景区发展中，组织马帮规范经营，解决当地贫困群众就业300余人，获得补助400余万元。稻城县属于国家级贫困县，通过旅游实现财政收入突破1亿，充分说明旅游既富民又富财政。

2.2 依托在建景区形成利益分配格局

以创建A级景区、生态旅游示范区和旅游度假区为抓手，努力形成核心吸引力，提升景区的服务质量和接待水平，夯实景区发展的客源基础。以优质、优势、优美的景区环境为广大农牧民群众提供更多的就业岗位和创业机会，形成新信息、新思路和新观点，使广大群众通过与游客互动交流，不断拓展思维意识，增强发展观念，不断增强自我发展能力[3]。围绕旅游景区开发建设，整合当地项目资源，着力改善所在区域发展环境，带动景区及周边地区发展，如“木雅圣地景区”项目正是以“政府+公司+贫困村”的产业结构进行旅游扶贫的项目。本着兼顾当地群众利益的原则，从工程建设施工阶段就以使用当地劳动力为主，创收地方经济，使更多的年轻人选择留在家乡发展。景区开发公司还为俄达门巴的居民购买了医保、社保。

2.3 依托产业组合形成利益分配格局

在旅游景区(点)设立文化旅游产品展示展销平台，建立旅游景区(点)+服务供给基地的发展模式。支持鼓励企业投资当地“一村一产、多村一品”的农副土特产品，引资或由政府出资在乡镇建立初级产品加工厂，吸纳当地农牧民群众对产品进行初加工或精装。如乡城县将苹果加工成苹果醋，不断延伸水果行业产业链。生态绿色蔬菜也可精装保鲜，提高产品附加值。精心组团研发旅游商品，以产品加工、销售等方式帮助贫困地区解决群众生存和发展问题，从传统的“输血型”扶贫向“造血型”产业扶贫转变。甘孜州现今唯有在德格县麦宿地区才能看到传统藏文化与手工艺术的完整结合，藏艺通公司专门开发藏族传统生活用品和佛教用品，如服饰、地毯、饰品、唐卡、佛像、藏香等，直接带动700余名群众就业，间接带动3 000余名群众致富。把地域特色、文化特点、景区特质和地方特产有机整合起来，围绕“酒、肉、果、蔬、茶、菌、药、水、粮、油”十大产品，塑造提供“康定红”“洞波青稞酒”“雪域俄色茶”“丹巴香猪腿”“南派藏医药”“德格雕版印刷产品”“噶玛噶孜唐卡”“阿西土陶”等系列产品。与四川旅游学院合作建立藏区首家藏餐研发中心，打造全国一流的藏餐研发基地，培训一批特色餐饮服务人才，形成一套藏餐服务标准和特色菜系。同时，以民族手工艺品为主题，研发唐卡、土陶、面具等旅游商品；围绕情歌文化、红色文化、格萨尔文化等主题，研发一批“名、特、精、优”文创产品。

2.4 依托对口援助形成利益分配格局

从中央层面进行顶层设计和统一安排部署，进一步创新旅游对口支援工作机制，创新合作模式，完善合作机制，严格落实旅游央企对口支援甘孜州、贫困地区旅游发展工作，通过大企业的市场、资金、人才、管理等优势，提升甘孜旅游产业发展水平和竞争力，拓宽减贫致富渠道；按照“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，推动发达地区支援欠发达地区的旅游扶贫，实行互动发展，合作共赢；以产业开发为抓手，以重点项目为载体，特别要主动帮助引入当地大企业开展旅游投资，变物质援助为理念援助，变单一援助为整体援助，以旅游产业促精准脱贫。保持援助的延续性，强化援建地区与受援地区的援助与协作力度，保证对口支援机构稳定、人员到位、职责清晰，确保政策的连续性，确保对口支援合作工作持续开展。

2.5 依托政策扶持形成利益分配格局

支持当地原住居民依托旅游景区(点)等核心吸引物，大力发展乡村旅游，形成旅游景区(点)+乡村旅游互动发展的规划格局和精品线路。制定旅游普惠、危房改造、地灾救助等叠加扶持政策和信贷贴息、低息和无息借款等特殊政策。在推动旅游景区(点)开发建设时，将原住居民参与旅游业服务管理捆绑给景区开发企业，企业优先吸纳原住居民劳动力就业，收购贫困户生产的农副产品，门票收入提成优先用于贫困户扶危济困、社保扶贫补助、经济发展扶持等扶贫义务[4]。拓宽旅游资源开发融资渠道，支持鼓励各类企业、社会团体、个体工商户和民间资本，采取独资、合资、合作、股份合作等多种合作形式和资本形态参与旅游景区开发建设。探索建立原住居民资产总和+政府性投入+项目资金+贷款担保的资本运作模式，在做大做强民间资本同时，扩大当地原住居民参与旅游资源开发的范围和深度。同时，由州县(市)人民政府正确引导广大农牧民群众在水电、矿产、旅游等资源开发中获取的征地拆迁或安置补偿收益投资方向，避免广大农牧民群众陷入民间借贷、豪车购置、房屋倒卖等挥金如土的短视怪圈，从而真正发挥产业支撑群众增收致富的可持续作用。通过“公司+农户”“协会+农户”等组织形式，采取“集中托管、统分结合、入股分红”等方式引导教育农牧民群众摒弃衣来伸手饭来张口、不思进取、不求上进的精神贫困痼疾，树立辛勤劳动为荣、好吃懒做为耻的荣辱意识，坚决防止因懒致贫、坐吃山空。

综上所述，建立景区开发利益共享机制要把握两个重点环节：一要遵照原住居民的知情权和参与权。借鉴发达国家和国内景区先进经验，景区开发地的政府和企业必须让当地居民和其他利益相关者对景区开发和决策有相应知情权、参与权。在景区开发过程中，在政府的协调组织下，当地居民和相关利益者有权利和景区开发企业进行磋商、谈判，建立多方认可的资源共享机制，在景区开发过程中当地居民和相关利益者都有相应的知情权。二要建立有利于国家利益、集体利益、当地居民利益的可持续性互利开发模式。景区开发企业应从景区开发收入中提取一定的比例，用于当地居民补偿或该地区公共设施建设。政府也可以通过资金扶贫的方式让农牧民入股，充分保障当地居民的利益，促进社会的和谐稳定。

3 引导全域旅游资源整合，构建景区利益共享长效机制

景区开发中利益共享思想的形成有着深刻的现实背景，共享伴随着一些分担、协作、所有成员共同参与的活动，同时更是一种群体行为，资源共享本质上是利益共享。旅游景区的资源与环境和他们的利益紧密相关，只有保证其在旅游业发展过程中获得适当经济利益，当地牧民才会积极推动当地旅游资源合理开发与环境保护。因而，建立多方共赢的利益共享机制，才能有效解决景区各方利益共享问题。

3.1 建立生态补偿机制和利益分红机制

旅游业对景区开发地周围环境或多或少都会有影响，而其直接承受者是当地农牧民，所以作为旅游的开发者、经营者应该对此给予一定的生态补偿。通过“公司+合作社+农户”“合作社+基地+农户” “合作社+基地+景区”等旅游产业扶贫模式或旅游行业协会等社会组织团体，建立完善群众参与入股分红的基础性组织架构。

甘孜州已经运营的旅游景区利益机制不尽相同，各有各的利益共享方式，通过这些方式，企业依托旅游走上发展之路，村民依托旅游走上脱贫致富之路，政府依托旅游走上财政增收之路，企业、村民与政府共同依托旅游形成一个共赢的新局面。木雅圣地景区于2014年启动，总投资约为1.8亿元，景区核心区域约9.8km2。景区由康定县木雅泽朵旅游投资开发责任公司开发建设，该公司在筹建和打造建设景区之初，就确立了“景区项目要持续发展须惠及景区牧民，须增加景区牧民收入，须帮助景区牧民尽快脱贫致富并解除牧民的后顾之忧”为前提的发展策略，从工程建设施工阶段就使用当地劳动力为主，优先安排村牧民从事景区的保安、保洁、餐厅、游乐项目等服务性的岗位工作，并按有关规定实行同工同酬。公司还为景区在籍的农牧民购买了农村基本养老保险和农村合作医疗保险，因此，更多的年轻人选择留在家乡发展。亚丁景区组织马帮规范经营，按照“群众收益、兼顾各方、民主决定”的原则，从景区收益中，每年给香格里拉镇群众马帮受损补偿，以7万人为基础，游客每增长5万人，以240万元为固定基数，增加补偿金额5%。还针对景区内所涉草场禁牧后纳入退牧还草计划范畴，既享受退牧还草政策，又享受景区管理局50万元的补偿。对外围的蒙自、赤土、木拉三个乡群众的马帮停产进行经济补偿100万元，主要用于公共基础设施建设。同时亚丁景区管理局还根据旅游发展及规划的需要，拟定了马帮退出后群众收益机制，为未来景区发展提前制定了相应的群众利益共享措施。目前，木雅圣地景区、亚丁景区在景区开发前就建立了可持续的利益分享机制，但也有部分景区开发前未有效建立利益分享机制，导致后期管理难度较大、再建利益分享机制矛盾突出。比如木格措景区，该景区采取景区、企业、村民相对独立运营方式，在前期未处理好与原住居民的关系，未建立良好的利益分成机制，尽管各方均有收益，但随着景区发展和游客量增加，木格措景区马队经营引发矛盾，个别群众私带游客前往红海子，违规摆摊设点等问题隐患引发纠纷和投诉，由此，景区管理体制机制不顺、经营机制不活、多头管理等问题成为困扰景区发展的主要“瓶颈”。

3.2 建立就业联动机制和多尺度互惠反馈机制

引导群众有序参与景区服务，不断增加当地农牧民的就业和商业机会，使他们通过就业或商业活动直接获利。建立参与景区项目建设的利益连接机制，在项目实施前，把群众参与景区项目建设作为与施工方的协议内容，同等条件下优先吸纳当地贫困劳动力，参与基础设施、道路、游客中心等项目建设，让群众参与景区项目建设获得收益。景区开发企业应当充分挖掘当地民族民间文化，配套一批生态建设项目，为群众参与旅游服务、增加收入提供更多就业平台，优先从群众和贫困户中招聘卫生保洁员、停车管理员、餐饮服务员，就地解决贫困人员的就业问题。

全域旅游是一种基于差异化发展基础上的区域竞合均衡发展模式，它既承认区域内部发展的多元性和优先性，同时也强调不同发展时序的互补性和可持续性，通过资源的有效配置和控制引导，规避过度开发和低效开发。目前州内存在大量尚未开发但开发潜力巨大的旅游资源和产品，可以建立以A级景区(点)为主体的“A级景区(点)开发互助传导反馈机制”，要求从已经开发成熟、较为完善的景区(点)中按照一定基准或比例提取“全域开发资金或申遗资金”作为未开发的景区(点)的启动资金，未来待其开发规范完善成熟后，逐级反馈偿还。最终形成州内A级景区(点)之间相互嵌套的资金体系和链条，形成共抗风险、共担责任、共享收益的旅游格局，提高全州旅游市场的抗压能力。

3.3 完善区域旅游合作政策法规

纵观区域经济合作的成功经验，许多国家和地区都是通过建立健全区域经济合作的政策法规体系，实现区域发展政策的法律化，以法规保障资源开发的利益共享。如制定《景区旅游服务标准》《景区管理暂行规定》《全域旅游合作互助指南》《景区居民参与旅游奖励办法》等[5]。地方政府之间亦可签订双边或多边资源开发利益分配的协定，使区域旅游合作在法律轨道上运行。同时，营造公开平等的市场环境，统一协调的、有效的竞争机制，对建立区域旅游一体化发展的机制至关重要。建立共享的区域旅游营销体系，共同营建区域旅游形象品牌，实现形象和品牌的“溢出利益”共享。