老龄化背景下湖南省加强社区居家养老服务模式建设的思考

王益兰

（长沙卫生职业学院，湖南 长沙 410100）

据有关统计年鉴的数据记载，湖南省于1996年进入老龄型社会，成为全国第一个进入老龄型社会且人口老龄化问题较突出的省份[1]。截至2018年底，湖南省常住人口6 898.8万人。其中，60岁及以上老年人1 275.6万，比上年度增加29.73万人，占全省常住人口总数的18.49%，较上年度上升0.33个百分点，比全国平均水平高出0.59个百分点；全省有65岁及以上老年人878.5万，占全省常住人口总数的12.73%，较上年度上升0.59个百分点，比全国平均水平高出0.83个百分点。人口老龄化已成为湖南省面临的重大社会问题，对养老服务体系构建和社会发展带来严峻挑战。以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合[2]的社区居家养老服务，克服单纯依靠家庭养老或机构养老带来的种种弊端，不仅符合老年人个性化养老意愿，解决家庭奉老难题，还能提高整个社会养老资源配置的效率。为积极应对人口老龄化，湖南一直在探索社区居家养老服务长效发展机制，旨在推动相关工作进入健康有序发展轨道。

1 社区居家养老的特征

社区居家养老是继家庭养老和机构养老之后出现的养老新选择，是经济社会发展到一定阶段的产物。与机构养老和家庭养老相比，其基本特征主要体现在以下几个方面：（1）服务功能的全面性。社区居家养老不仅要满足老年人日常生活照料的需求，同时还要满足老年人精神生活和社会参与的需求[2]，涵盖吃、穿、住、行、学、乐、健等多方面。（2）服务主体的多元性。提供社区居家养老服务的包括政府、社区、社会机构（组织）、志愿服务者，还包括老年人的家庭。（3）服务形式的多样性。社区居家养老服务提供的服务形式不是统一固定的，而是根据老年人的身体和健康状况、经济支撑能力和个性化的需求提供多样化和个性化的选择。（4）服务环境的开放性。社区居家养老为老年人提供的上门服务形式，使得“家”不再局限于物理空间概念，同时也是一个兼具人际交往和社会互动的社会环境，范围扩展到家庭所处的社区。

2 当前社区居家养老的困境分析

从各地实践来看，社区居家养老在应对我国快速老龄化背景下养老问题的过程中发挥着不可替代的作用。但是，在推进过程中，社区居家养老也遇到了不容回避的困境，需要引起相关部门的充分重视。

2.1 政策引领不能满足实践的要求

作为新发展起来的产业形式，国家已经从宏观调控的角度出台了一系列政策法规，但在具体执行层面还缺乏适应社区居家养老服务发展的配套性政策法规体系的支持。一方面，与养老相关的社会保障制度如基本医疗保险、基本养老保险、最低生活保障等制度还不能完全根据国民经济和社会发展情况同步甚至超前发展，制约了老年人社会保障水平的逐步提高，使得老年人对居家养老服务需求的经济压力不能得到有效释放；另一方面，社区居家养老服务规范、标准尚未建立，相应的市场综合监管缺乏依据，导致监管空白，最终影响居家养老服务的良性有序发展。

2.2 碎片化的管理制约效率提升

社区居家养老服务的管理作为一项公共管理改革措施，对政府的管理依赖性强。社区居家养老服务的资源分布于多个不同部门，实行财政、民政、卫生、工商、人社等管理部门分散的监管体制，管理呈现条块化。尽管各地都在积极探索管理新机制，但管理权的分立导致的管理碎片化一直没有从根本上解决。不同管理部门的行政等级不同，采用的信息标准和信息系统也不同。这种将社区居家养老服务管理中的手段、目标、制度、价值等因素彼此孤立起来的现实，无法真正聚为合力，阻碍了社区居家养老服务层次的提高，同时也带来多重管理、重复补贴、重复建设、资源浪费等不利后果。

2.3 技术资源难以提供有效支撑

“互联网+”时代的到来，使得各种技术和资源服务社区居家养老产业成为可能。然而，信息过于虚拟化使得部分地方政府重互联网信息服务形式而轻具体落地服务，各相关管理部门和医院等关联机构所获取的关于老年人的基本信息呈现相互封锁的状态，这种隔离导致了社区居家养老服务在管理和监管过程中的局限性。另外，在社区居家养老居住环境和老龄用品的开发上也亟待技术和资源的有效结合。健康状况是老年人对居家养老服务需求的硬约束[3]。据中国老龄制造业论坛筹委会所做的老龄用品需求调查，目前中国老龄产品的市场超过2.7万亿，产品和需求比即将达到1∶8。然而，老年用品产业链发展还不完善，整个产业尚处于起步阶段，自主研发的老年用品种类相对匮乏，消费结构较为单一，与发达国家相比在种类、技术、质量等方面差距较大，大量产品依赖进口，极大地限制了老龄产品的使用。

2.4 市场化供给不匹配有效需求

当前，老年人的社会角色由被动接受照顾型转向主动寻求社会参与型，其消费需求也从生存型需求结构向发展型转变，呈现出多样性、层次性和个性化特征，体现出明显的升级态势。社区居家养老的投资特征是前期投入大且回收周期长。然而，随着市场需求的不断增加，社区居家养老服务产业参与者和投入均处于不断增加的趋势，但有效的行业产出却明显表现为不足，盈利困难，客户需求不能得到充分满足，主要表现为服务内容简单、供给方式单一、质量欠佳，不能有效满足需求。虽然国家出台了一系列的利好政策，但社区居家养老服务体系的构建不能在短期内建立。从运营情况来看，日间照料中心等机构普遍需要依赖政府补贴和相关服务支持才能维持经营，自身“挣钱”能力不强，造成企业依赖性强，服务瞄准政府偏好，而缺乏对老人需求的回应[4]。

2.5 人才队伍建设阻碍良性发展

社区居家养老服务作为一项新兴的社会服务，从业人员的素质、技能、管理水平成为制约产业发展的重要因素。现实情况是目前居家养老服务的队伍专业化水平还远不能达到公众期待的水平，主要体现在：一是年龄偏大，以“40”“50”人员为主；二是文化层次低，学历水平普遍不高；三是接受专业系统的培训少；四是稳定性差，人员流动较大。究其原因，一方面，从业人员工资和福利待遇相比其他行业无竞争力，但是服务的责任重、工作强度大，这一矛盾导致愿意从事社区居家养老工作的人员不足；另一方面，受传统观念的影响，居家养老服务工作被认为是“伺候人”的工作，得不到应有的尊重，社会认可度低，导致居家养老服务难以留住人才。

3 加强社区居家养老服务模式建设的路径思考

3.1 以改革试点为契机，深化社区居家养老服务布局

改革试点作为促进经济社会发展和维护社会秩序的重要方法，一直被广泛接受和采用。实践表明，试点是探索路径、化解风险、降低成本、提高效率的重要手段。国家《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函〔2016〕200号）要求，各地要立足本地实际，通过探索创新，统筹资源，把握规律，开展不同形式的居家和社区养老服务试点，从试点中总结经验、梳理做法，快速提高居家和社区养老服务发展能力和水平。继长沙等6个市之后，2019年8月，永州市、衡阳市、郴州市被确定为第四批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，至此，湖南已有9个国家级试点城市。此前，国家居家和社区养老服务改革试点工作验收组来岳阳等地验收改革试点成果时表示，湖南试点城市居家养老服务顺应养老事业和养老产业新形势，产业发展形势较好，城市社区养老服务布局良好，打造了可复制、可推广、可持续的湖南模式。

3.2 以完善政策为引领，营造社区居家养老良好氛围

实践证明，只有顶层设计做好了，社区居家养老服务的改革尝试落实才能有章可循、有法可遵、有理可依。政府在居家养老服务中扮演政策引导和支持的角色，由原来的服务供给者变成引导者和监督者。一方面，政府要承担制度规划与规则建构职能，将包括社区居家养老服务在内的养老服务业发展纳入地方政府战略部署，作为重点服务产业进行重点培育和优先发展，将社区居家养老实施情况纳入社会监测考评指标和重点民生实事项目，做好财政资助的兜底工作，让市场机制充分发挥作用；另一方面，政府要进一步完善与社区居家养老相关的政策保障措施，加紧步伐逐步建立和完善提升居家养老服务质量、规范相关收费、医养融合、绩效考核评估等政策和法规性文件，从基础设施建设、资金投入支持、税费优惠及补贴政策、服务项目、服务标准、人才队伍建设等方面进行明确规定，为破解养老服务市场发展瓶颈，形成覆盖居家养老服务业发展各层次、各领域的政策体系，营造良好的发展氛围，推动产业健康发展。

3.3 以统筹协调为抓手，强化社区居家养老联动机制

面对当前社区居家养老领域管理分化、效率不足的现实，湖南一直致力于探索以全局思维为统领，以满足老年人需要为导向，以管理要素的整合与协调为手段与策略，力求促使服务管理从零散走向整合。成立由分管领导任组长、多个部门为成员单位的工作领导小组，坚持以高位统筹为抓手，建立健全工作联动机制，实现了从管理功能、组织结构、信息系统整合、协调机制构建等方面“碎片化”管理体制的整合。各相关部门积极回应群众期待，通过加强协调，提升公共服务水平，切实解决当前社区居家养老服务发展中存在的长远发展规划、体制机制匹配、技术资源整合、信息平台建设、经费投资投入等问题，深化社区居家养老服务质量提升专项行动。加强考核督查，健全机制体制，压实工作责任，补齐差距短板，把社区居家养老服务各项工作落实落地，为实现统一的筹资机制、统一的覆盖范围、统一统筹管理、统一绩效评价的服务模式的发展提供坚强有力的后盾，开创工作新局面，确保社区居家养老工作有定力、有魄力、有合力。

3.4 以“互联网+”为媒介，打造智慧居家养老工作平台

依托现有互联网资源和社会力量，以社区为基础，搭建养老信息服务网络平台，相关技术和资源的应用和推广可以降低社区居家养老服务的交易成本，从而推动服务产业化、规模化发展，提升专业化和社会化发展的水平。近年来，物联网、5G、云计算、AI、大数据等新技术为养老产业转型升级注入了强劲的发展动力。湖南省社区居家养老服务顺势而为，加强智能化技术的应用，充分寻求与物联网和智能化设备的结合，转变传统的信息交流方式、整合养老资源配置方式、提升服务管理效率，打造“智慧+”社区居家养老产业链条，为老人提供安全、便捷、舒适的养老服务。具体而言，一方面，通过数据互联互通及同步技术，对老人的日常活动包括身体和安全情况进行有效监控，充分满足老人在生活、娱乐、安全等各方面的需求，打造一个实现老人和子女、服务机构、医护人员以及政府管理部门之间的智慧管理闭环；另一方面，对社区居家养老机构服务和运营情况、协同工作业务流程进行在线实时共享，联通各政府管理部门及角色，配合和协助相关单位生成工作情况报表、完成信息发布、实现有效监管。

3.5 以多元主体为支撑，提升社会参与养老服务热情

当前，单纯地依靠政府和家庭解决居家养老的诸多问题既不现实也不符合效率的原则。建立健全由政府为主导，市场、家庭、社区和非营利组织多元构建的社区居家养老服务供给体系，有助于提供多层次宽角度的养老服务。政府明确各服务主体的责任及参与程序，积极推动、引导、规范供给主体之间合作，通过构建多元主体之间的良性合作关系，主动协调好市场的营利性与社区居家养老服务公益性之间的冲突，做好市场培育，激发市场活力和民间资本活力，破解居家养老服务市场发展瓶颈，促进社会力量逐步成为发展养老服务业的主体。进一步发挥市场引领、产业主导及政策扶持的作用。采取内引外联的方式，支持、鼓励并创造条件引导成熟的社会养老专业机构和非营利性组织向社区进行延伸，大力发展社区嵌入型养老机构，多层次、宽角度开展社区居家养老服务。在加大政府和社会资本投入的同时，继续完善居家养老服务的社区和家庭支持体系，完善相关的配套政策和服务设施，将各类社会资源有效结合起来，实现各类主体间资源的整合与配置优化。

3.6 以培养培训为基础，加强居家养老人才队伍建设

借鉴发达国家的成功经验，政府在进行社区居家养老服务产业顶层设计时要将战略性人才规划作为重点考量，根据发展的需要，从数量和质量上对养老服务人才进行总体规划。建立由政府主导的信息平台，实时对接居家养老服务的人才市场需求，对从业人员进行实名认证和评价机制，对其可服务技能、服务项目、服务效果进行实时跟踪。建立居家养老服务标准化委员会，设立专门的专家库，对社区居家养老服务机构进行定期督导，对相关从业人员进行专题培训。集聚社会力量，齐抓共建逐步建立居家养老服务队伍，积极举办各类活动，提升从业人员的社会地位和职业认同感。鼓励高等院校结合区域经济社会发展需要开展养老服务研究型、技能型、管理型等多类型多层次人才的学历学位教育，依托老年护理和老年服务与管理等专业，将高等院校作为当地养老人才培训基地。与此同时，通过出台居家养老服务人才引入、教育培训、奖励补贴等方面的支持政策，引导在校学生积极参加相关职业技能培训，为发展居家养老服务业储备专业人才。