突发公共卫生事件应急管理体系和能力及其评价体系研究进展

王红漫

(北京大学医学人文学院，北京 100191)

突发公共卫生事件(Public Health Emergency，PHE)是指突然发生，对公共卫生系统及其主要的水、卫生、住房、食物、健康和能源等保护性基础设施造成不利影响的危机，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等，导致了前所未有的直接和间接死亡率、发病率超越传统灾难管理及其提供者的能力，以及其他严重影响公众健康的事件[1，2]。其具有成因的多样性、时间的突发性、空间的群体性、分布的差异性、传播的广泛性、危害的严重性等特点[3，4]。由于该类事件往往难以预测，重大突发公共卫生事件的发生极易引发社会各个行业、各类群体的连锁性不良反应，因而对人民健康生命与财产安全、社会经济稳定发展、国家战略规划实施等方面造成巨大威胁[5，6]。

在社会、经济、信息、技术一体化的全球化浪潮下，为了最大程度减少突发公共卫生事件对公众、社会、国家、世界所带来的社会动荡、经济停滞、健康侵害等影响，加强应急管理能力、有效控制突发公共卫生事件的灾难效应是各国都极为关注的重要问题。如何根据客观指标评价当前公共危机应急处理能力，并针对当前不足与缺陷不断优化应急管理体系，实现对灾难的有效防控和处置，一直是政界、学界关注的重点和难点。

从文献研习和回顾结果来看，目前全球范围内以应急管理能力为主题的相关研究主要集中在应急管理能力研究的理论视角和评估方法、应急管理能力评价体系构建与现状、应急管理能力与体系优化等方面。本文将从上述几个方面对当前应急管理相关文献进行述评，并提出完善我国公共卫生应急管理体系建设的建议。

1 应急管理体系和能力

应急管理体系的关键要素落脚并体现于应急管理制度与其执行能力之中。应急管理制度是应急管理的制度化规定，通过构建系统化流程管理制度，根据不同流程所对应的具体事务内容和特征来形成一套协调、紧密、科学的管理制度规定。应急管理能力从本质上来说，一方面是指一个国家或社会所具备的应急资源；另一方面是指在应对突发事件过程中，对资源的合理配置和有效运用，这两方面能力共同构成了应急管理能力。其中，卫生系统的应急能力被定义为“卫生系统内部人员、机构和人民为危机做准备并有效应对危机的能力，危机到来时能够保持核心功能；发现并解释当地潜在威胁并迅速寻求支持；并根据危机中的经验教训，根据客观条件要求进行重构”[7，8]。

从对突发事件的应急管理流程来看，不同环节并不是相互独立的存在，而是一个系统的循环流程，包括最初应急管理目标和方案的设定，具体应对措施的实施，应急过程的监督和调控，应急管理最终结果的反馈和对经验的总结，再到最初应急管理目标和方案的调校和再设定。从整体来看，应急管理包括了对突发事件事前、事中、事后具体应急管理措施的各个环节[9]。就处理措施的系统性特点来看，应急管理体系建设在其内容上涉及资源调度、政策制定、人才培养、信息传播、技术配置等方面；在其层次上包含顶层设计、中层实施、基层治理；在其学科上包含管理学、统计学、流行病学、社会学等方面。总体来说应急管理体系是一项囊括多要素、多领域的系统工程，应急管理体系建设系统完善与否将会直接影响国家总体安全和宏观发展[10]。

从2003年SARS爆发以来，中国加强了对公共卫生应急体系建设的重视程度和支持力度，在国家的重视与不懈努力下，我国公共卫生应急体系逐步构建和完善，并确立了“一案三制”的核心框架[11]。同时，积极构建网络信息管理系统，提高应急管理实时性和信息上传下达的有效性。目前我国已自上而下建立了包括国家、省、市、县四级疾病防控网络，是全球最大、覆盖范围最广的网络信息直报系统[12]。同时，在资源调度和物资储备方面，我国也取得了较大的进步，不仅由卫生行政管理部门依托地方疾控中心和县级以上综合医院构建应急物资储备库，同时还定期组织应急演习，保障危机时刻应急物资的高效有序调配[13]。在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，中国的应急管理体系发挥了重要作用，不论是防疫物资调配与运送、防疫设卡检查的人员与设备安排、公共场所的消毒、疫情信息的实时上报和公布等，还是国家安全生产应急救援队伍的高效支援[14]，都体现出中国公共卫生应急管理体系对公共卫生突发事件处置的及时性、有效性和系统性。

党的十九届三中全会明确提出，要加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。2019年11月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时明确提出，要积极推进国家应急管理体系和能力现代化进程，充分发挥自身的特色和优势，同时也要积极借鉴国外的有益经验，为应急管理工作的理论与实践提供了科学指南和根本遵循[15]。2020年2月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并强调，要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平[16]。“十四五”(2021-2025 年)是中国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，同样也是中国应急管理体系建设的关键时期，应急管理体系建设与规划将直接影响中国未来的发展。因此，在应急管理体系建设与规划过程中，应对中国当前面临以及潜在的重大安全风险进行充分地科学评估，积极汲取国内典型突发事件应急管理经验，借鉴国外应急管理有益经验，不断优化和完善应急管理体系建设，以保障人民生命财产安全，促进社会和谐稳定发展。

2 应急管理体系与能力研究的理论视角和评估方法

谷林[17]根据耗散结构理论指出，应急管理体系和能力现代化实际就是原有应急管理体系内部结构的有序化调整，使得原来无序的状态自发地转变为时间、空间、功能上的宏观有序的一种结构优化。情景模拟法是通过将情景演变、情景应对等理论引入突发事件的应急决策体系，以“情景-任务-能力”的理论框架实现突发事件风险的有效管理[18，19]。陈刚[20]认为，针对非常规突发事件的应急准备体系，需根据事件发展的当前具体情景，在认识与掌握非常规突发事件情景发展演化的机理和规律基础上，采取“情景-响应”的集群决策来进行应急应对。黄晓燕等[21]通过情景模拟法，对突发事件场景进行模拟，以构建突发公共卫生事件的核心处置能力和快速评估方法。此外，在情景分析理论应用中，陈玉芳等[22]使用系统动力学方法研究高校社会类突发事件情景演化机理。孔晓明等[23]以SWOT分析方法从优势、劣势、风险和机遇方面展开分析，指出其优势在于能够在发生第一时间做出反应，具备较好的组织协调性，但是其劣势也比较明显，主要包括卫生资源配置较低、卫生人才缺乏、风险意识薄弱等，同时存在供不应求和实战能力不足的潜在风险。仇蕾洁等[24]根据卫生应急管理过程理论，认为应急管理包括预防阶段、准备阶段、响应阶段、恢复评估及学习阶段4个阶段。李藐等[25]从系统视角构建以致灾因子、承灾体、孕灾环境和交互作用形式等4个要素为主体的突发事件系统，进一步提出突发事件诱发次生衍生事件的链式效应描述方法。灾难周期(Disaster Cycle)的最初设想[26]，是由社会学家洛厄尔·卡尔(Lowell Carr)在1932年首次发布了灾难的序列模式，灾难如何影响社会以及传统上社会如何应对这些威胁时提出的。Burkle以灾难周期为理论框架，提出公共危机应急管理能力应从预防、准备、响应、恢复和复原五大维度进行评估。

在应急管理能力评价方法的研究中，许硕等[27]指出，传统的德尔菲法由于参评专家经验水平不同、语言描述差异等方面的因素，会导致评估信息的模糊性和失真性；其研究基于D数偏好关系改进层次分析法(D-AHP)和逼近理想解排序法(TOPSIS)，能够有效识别应急管理过程中的关键环节，更为直观地展示各指标的实际贡献水平。闫长健和刘晓佳[28]提出基于改进灰云白化权函数模型和云理论的灰云聚类综合评价模型，通过层次分析法确定应急管理能力评价指标分级体系；运用能够有效克服专家对指标认识的模糊性和随机性特点的云模型对各指标进行赋权；构建集成灰云白化权函数模型和云理论两者优点的应急管理能力评价模型。李晚莲和刘思涵[29]利用层次分析法，以预防与应急准备、报告与信息发布、救援与部门协调三方面为研究维度构建社区医疗卫生机构应急能力评价体系。杨霞和何涛[30]基于模糊层次分析法提出突发事件应急管理影响因素，建立评价指标体系，构建模糊综合评价模型。Zhou等[31]将D数理论与DEMATEL(决策实验室法)结合，用来判别应急管理过程中的关键要素。Wu等[32]提出基于多种评价方法的应急管理能力评估的模糊综合评价法，在一定程度上消除了模糊性和不确定性，从而提高了评估精度。

3 应急管理能力评价体系构建与现状

公共卫生事件应急能力评价是对某个组织或某次突发公共卫生事件应急处理所体现的综合能力评价，其目的是为了通过系统评价发现应急管理体系的潜在不足和内在薄弱环节，从而不断优化应急管理体系，提高应急管理能力，以便更好地应对突发公共卫生事件，保障人民健康与安全[33]。2011年，原国家卫生和计划生育委员会制定了《国家卫生应急综合示范县(市、区)创建工作指导方案》[34]，该方案的执行极大地促进了地方政府以及相关卫生部门应急能力的建设与提升。2013年，原国家卫生和计划生育委员会应急办制定了《卫生应急能力评估标准》[35]，该标准包含三级指标体系，其中一级指标体系涉及体系建设、应急队伍、装备储备、培训演练、宣教科研、监测预警、应急处置、善后评估共8个方面。目前，评价指标体系已经作为一种常规的评价方法用以评估无法通过直接观察发现的变化。精细化和科学化的指标体系可以更好地理解复杂的相互依存关系，以指导专业和公共活动。如果存在这样的措施，就能为国家卫生安全应急准备工作提供视角和指导[36]。

全球多国也分别制定了本国的应急管理能力评价指标体系，美国于2011年3月发布了总统政策指令8(PPD-8)，提出国家应急准备目标，其中涉及5个核心任务领域：预防、保护、缓解、应对和恢复[37]。而后，美国又推出“国家卫生安全应急准备评价指标”(National Health Security Preparedness Index，NHSPI)分为“卫生安全监测、社区规划和参与协调、事件和信息管理、健康保健服务、对策管理、环境和职业卫生”6大方面，并细分为19项139个具体测量指标[38]。欧盟制定的“评估卫生系统危机管理能力工具包”(Toolkit for Assessing Health-System Capacity for Crisis Management)将评估内容划分为“领导和管理、卫生人力资源、医疗产品疫苗和科技、健康信息、卫生筹资、卫生服务提供”6大方面，并分解为16项核心评估内容及51个评估指标[39]。

我国对于评价指标体系的相关研究也较多，不同专家学者基于不同的研究视角开展了大量研究，但目前学界对于应急能力评价指标体系尚未形成共识。原国家卫生和计划生育委员会在2012年11月启动“IHR(2005)公共卫生应急核心能力建设评估项目”，对中国基层和中层即省、市、县(市、区)公共卫生应急核心能力进行评估，以世界卫生组织2005年颁布的《国际卫生条例》(International Health Regulations，IHR)中针对成员国公共卫生应急能力设定的核心指标为依据[40]，在全国范围内进行抽样调查，将卫生应急能力指标体系分为“监测、应对、风险沟通、准备、感染控制、实验室能力以及物资和经费支持”8个一级指标[41]。多琦等[42]以郊区公立医院为研究对象，在其应急管理能力评价体系研究中，将一级指标划分为管理指标和技术指标两类，下设8项二级指标，并指出“医院确保员工和设备安全及稳定情况重要程度”在二级指标中最为重要。吴洪涛等[43]从宏观视角针对我国卫生行政部门的应急能力进行普查和评估，其所采用的卫生应急能力评估指标体系包含应急体系建设、监测预警、应急处置、物质储备等方面在内的6个一级指标，下设24个二级指标和81个三级指标。仇蕾洁等[44]关注农村基层应急能力建设，并构建了农村基层突发公共卫生事件应急能力的评价指标体系，从人力资源、财力资源、物资资源、信息资源、技术资源、人群健康水平等6个维度设置了12个一级指标，并下设56个二级指标。孙辉等[45]基于《卫生应急能力评估调查问卷》以省、市、县卫生行政部门为评价对象，研究发现我国省、市、县各级的应急队伍、应急处置、监测预警等方面已基本具备较强的应急能力，但是在科教宣传、理论研究、培训演练、善后评估方面仍较为薄弱。孙海燕等[46]所构建的区级卫生应急核心能力评估指标体系，包含了应急队伍、工作规范、组织指挥、装备储备、培训演练、宣传教育、监测预警、实验室能力及应急处置共9个主要一级指标。

除了对于卫生应急能力的综合评价指标体系的研究，相关学者还开展了基于现有核心指标的细化研究，如应急队伍实战演练情况[47]、医务人员个人应急能力[48]、应急培训工作[49]、应急风险沟通能力[50]、应急预案制定与管理[51]、突发公共卫生事件影响[52]、突发公共卫生事件社会动员机制[53]等。

4 应急管理能力与体系优化

4.1 灾难应急管理能力

针对应急管理能力与体系优化的研究，不同学者选择的研究视角和切入点不同，关注的重点问题也不尽相同。Smith和Fraser[54]通过本次新冠肺炎在美国的防控情况指出，虽然美国展现了较好的应急能力，但是该疫情的传播仍然提示坚实有力的基层公共卫生设施的重要性，并呼吁构建世界级数据共享与分析平台，加强专业、高效的公共卫生应急队伍，提高公共卫生实验室研究水平。Kaka等[55]认为在当今全球化影响下，公共卫生突发事件的发生不仅会影响某一国家，同时也会为世界带来危机，因此，构建跨国应急管理措施非常必要，基于各自文化联结和人口流动模型的双边和多边应急管理策略能够更加有效地应对危机。Callaway等[56]认为在全球化进程中，灾难外交的概念应运而生，以解决如何在日益多极化的现代世界中利用灾害响应来促进和平，促进交流，促进人权以及加强各国间的联系。从历史上看，灾难外交这一概念已经演变为两个阵营，一个阵营侧重于冲突中国家政府之间的互动，另一个阵营侧重于可以促进变革的基层运动。作者从灾难周期理论视角出发指出可以协调这两种不同的路径，并通过将灾难周期内部概念框架具体化来进一步完善灾难外交，在灾难风险管理共同体中建立一种新的外交模式，作为突发公共卫生事件应急处理能力的重要组成部分。Beyramijam等[57]认为面对突发事件所带来的不断增加的人员伤亡，医院是缓解该困境的重要角色，基于此伊朗开展了全国医院灾难应急计划(National Hospital Disaster Preparedness Plan，NHDPP)，该计划有效提升了医院的灾难应急能力。

4.2 基层应急管理能力

基层应急能力薄弱是许多学者都关注的难题。徐枫等[58]认为社区中心是突发公共卫生事件应急网络中的重要环节，因而强化社区中心的应急能力建设在应急管理体系中尤为重要。基层组织机构应急能力低下的主要成因中，人才缺乏和应急能力不足是重要问题，这一问题也是当前我国各地普遍呈现的困难现状。现阶段我国公共卫生系统中出现了一种被称为人才“假饱和”现象[59]，即在编人员整体素质水平较低，高职称人员占比偏低，大专学历占据较多，全能型骨干缺少[60]，对现场决策、组织、调查具有扎实理论知识、丰富实战经验能力的全能型专业应急人才非常稀缺[61]。闫雪梅等[62]通过对2009-2011年安徽省、河南省和重庆市基层公共卫生人员配备情况进行调查，发现虽然公共卫生人员数量有所增加，但是就服务人口平均占有量来说仍然较低，农村公共卫生人员短缺的情况比较突出。除了人才缺乏之外，资金缺乏导致基层组织机构的应急能力薄弱的问题也不容忽视。吴多虎和马秀苗指出[63]，大多数乡镇卫生院都面临资金缺乏的问题，由于资金的限制难以购置相关器械设备，从而降低其应急能力。

4.3 应急管理部门间的协作能力

不同部门之间分工明确、沟通流畅、相互协作是突发公共卫生事件有效处理的基础[64]。我国与应急管理有关的法律法规主要有《突发事件应对法》《防震减灾法》《消防法》《安全生产法》《特种设备安全法》等多部法律。从不同法律制度现状来看，当前应急管理法律法规多从不同部门分工为出发点形成，各法律法规比较分散、管理机制不够完善健全、保障措施也不尽完备，因而难以适应应急管理体系和能力现代化的实际要求。应急管理部成立后，中国应急管理实现了管理对象、管理职责、管理过程三大条块的外在统一[65]。在机构统一的同时，原有比较分散的法律法规也应随着部门职能的整合而进行相应的衔接、统一和完善。

4.4 应急管理信息共享能力

在信息时代下，互联网技术的有效使用不仅能够加强全球疫情信息的共享，同时也能够通过疫情信息的公开，减少群众恐慌。Schultz等[66]和Schwarz[67]研究指出，社交媒介在疏解参与主体的负面情绪，避免事件升级恶化方面具有重要作用。在重特大公共卫生事件发生前后，及时有效的信息传播与发送机制能够在一定程度上缓解人民对于未知事件的恐慌心理，让人民群众对突发公共卫生事件有更为科学准确的认知，提前进行有效心理准备，了解正确应对措施[68]。本次新冠疫情中，信息的交流与沟通发挥了重要作用，互联网媒体加强了政府部门、医疗机构、防控机构等单位对疫情实时监测信息的沟通交流和及时公开，使中国在突发公共卫生应急事件中的风险评估、疫情预测和疾病防控等方面的应急能力更上一台阶，同时信息的及时传递、透明公开也为社会参与和社会共治提供了重要途径。

5 总结与启示

5.1 文献总结

从当前全球相关文献的发表情况来看，针对突发公共卫生事件应急管理的相关研究主要呈现以下几个特征。首先，理论研究较多，实证研究薄弱。从前面内容可以看出，国内外相关专家学者对于应急管理能力评价方法和理论框架都有比较深入的研究，也提出了许多能力评估方法的优化建议，以应对突发公共卫生事件相关信息的不确定性和模糊性，但是这些研究成果在实践中并未得到较好的运用，相关实证研究还比较缺乏。其次，多见结果式评估，鲜有过程式的动态评估。从相关文献主要研究内容可以看出，研究多以突发公共卫生事件应急处理结果为主要分析对象和评估依据[69]，较少地针对突发公共卫生事件应急处理的全过程进行分析，相较于结果式评估，过程式评估能够动态地、全面地、细致地展现出危机应急处理措施中的优势和不足。在应急管理能力相关研究中，可进一步加强对以往突发公共卫生事件应急管理的动态化过程研究，而非落脚和局限于某一具体环节的应急管理能力评价。最后，区域性研究比较成熟，共认性研究比较欠缺[70]。从以往的相关研究可以看出，国外发表的相关文献多以本国为研究对象，而国内相关研究多以行政单位为划分进行区域性研究，如县级疾控中心、市级公立医院等，针对全国性的应急管理能力评估研究较少，全球应急管理能力研究的横向比较更为罕见。同时，应急管理能力变化的时间序列纵向剖析研究也需要得到更多地关注，是未来亟待加强的研究方向。一方面，立足于中国的应急管理能力评价体系和动态优化策略还有待进一步探究；另一方面，在全球一体化和“一带一路”倡议背景下，应急管理能力建设过程中，全球战略合作和互助模式也有待构建。

基于上述分析，回顾当前我国突发公共卫生事件应急管理体系构建历程，从2003年SARS爆发至当今新冠肺炎疫情防控，体现了在灾难面前万众一心，体现了党在关键时刻的正确指导[71]。本次新冠肺炎疫情发生以来，党和国家高度重视，2020年2月17日，国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，明确指出依据人口、发病情况综合研判，科学划分疫情风险等级，明确分区分级分类的精准防控策略[72]。在党和国家的努力下，我国突发公共卫生事件应急管理体系在法律规定、物资调配、队伍建设、信息共享等方面都有了较大的进步，但是其中仍有一些问题亟待进一步提升。

5.2 对加强我国应急管理能力的启示

5.2.1 事前预防

从事前预防来看，需要在风险评估与交流、管理体制、安全教育、法律建设、人才培养等方面进一步强化。风险评估与交流要强化安全风险全过程精准防控，依靠先进的科学技术提高应急管理风险评估的前瞻性和精细性，促进潜在风险的实时交流和信息共享。管理体制与治理机制要紧密结合党和国家的领导方针，提高应急管理的法制化和规范化水平，着力构建统一指挥、上下联动、灵敏有效、科技支撑、攻守兼备的应急管理体制，从源头上防范化解重大安全风险。公众安全教育要坚持预防为主，增加公众危机应对意识，坚持社会共治，提升社会参与，发挥公众在危机应对中的群防群控作用。现有法律体系为依法防控奠定了坚实的规范基础，但是全面依法治国的制度优势需要通过法律供给、执法监管、司法审判和行政执法共同发挥，转化为疫情防控的治理效能[73]。法律建设要坚持地方与中央联动，不断完善现有法律，鼓励地方研制出台区域性法规，同时加强应急预案体系和应急管理标准体系。人才培养要加强应急管理学科建设，培养应急管理专业人才。同时，也要加强突发公共卫生事件应急管理相关学科人才中应急管理能力的提升，壮大全能型人才队伍，注重各级相关部门关键人物的应急管理能力培训。

5.2.2 事中处理

从事中处理来看，需要优化治理机制、物资调配、社会动员、信息共享等方面。在危机治理方面，坚持精准治理，合理划分部门职责，促进部门之间的系统联动，形成应急管理部门为主，其他相关部门为辅的治理机制。要构建多边主义下的全球合力治理机制，积极应对全球化公共卫生安全挑战[74]。要建立健全自上而下的应急管理组织体系，加强基层应急管理组织体系，强化基层机构应急管理能力，针对基层医疗机构、基层党政事业组织开展常态化应急管理能力建设工作。在基于风险评估模型分析结果确定物资储备规模后，同时构建科学的物资调配机制，保障危机时期生活、医疗、设备等方面物资的充分供应，避免物资缺乏导致应急能力不足、公众恐慌等现象。社会动员则是在突发公共卫生事件应急处理过程中，坚持以人为本，发挥群众控灾的主观能动性，广泛吸纳社会力量，通过社会参与和社会共治，更好更快地应对危机。突发公共卫生事件的应急处理，应推进各级应急管理信息系统和同级政府各部门信息系统互联互通和数据共享，提高信息化水平，覆盖辖区内各类资源，链接区域外专业应急资源，让应急处置和救援成为有备之战。通过数据公开和信息共享，让公众更为直观地了解危机处理现状，增强公众抗灾信心和抗灾措施的依从性[75]。此外，还可借助信息技术，增强抗灾期间由于人力紧缺造成的服务供给不足，通过人工智能、无人化智能服务的提供，来保障社会秩序的稳定有序。

5.2.3 事后恢复

突发公共卫生事件中除了事前预防和事中处理外，事后恢复也尤为重要。应急管理不是直线型流程，而是一个循环流程，这就意味着事后恢复情况不仅对于应急处理整体结果有重要影响，同时也对未来的事前预防有着重要意义。许多文献强调在公共卫生突发事件的恢复阶段必须解决的许多问题，包括应激创伤、焦虑等心理咨询的需求[76]，事后评估和应急计划的修订[77]，以及社会凝聚力和信任的重建[78]等。此外，突发公共卫生事件应急管理的事后恢复还需基于成熟全面的应急管理评价体系，对事件的早期、中期和末期进行全程评估，发现当前应急管理体系中的不足之处，从而不断完善，以构建更为灵敏、精准、高效的突发公共卫生事件应急管理体系，保障人民安全、社会稳定、国家发展。