东营市养犬管理工作现状及管理制度创新探讨

李林 石欣欣

东营市养犬管理工作现状及管理制度创新探讨

李林 石欣欣

（山东省东营市现代畜牧业发展服务中心 257091）

城市养犬问题的有效治理是城市管理的一大难题，笔者针对近年来东营市养犬管理工作现状展开调研，探索新形势下的养犬管理制度体系创新。

城市社区养犬和农村的犬类管理问题正在引起社会普遍的关注，如何保证对犬类及时注射疫苗，规范外出遛犬行为，最大限度减少或避免犬类伤人事件以及对发生危害后的社会管理和民事责任处理已经成为考量一个城市治理水平重要课题。因此，推动养犬管理制度体系创新，完善犬只免疫制度，强化流浪犬收容具有重要的现实意义。

1 养犬管理工作基本情况

1.1 建章立制，依法治理 2009年东营市政府令第153号 颁布了《山东省东营市城区养犬管理办法》2009年9月4日正式实施，但该办法是政府文件法律效力较弱，在免疫登记、养犬行为规范和法律责任量刑裁判方面较为粗糙，实际未能较好的得以实施。2017年9月30日山东省第十二届人大常务委员会第三十二次会议批准出台了《东营市养犬管理条例》，自2018年5月1日起施行。其他涉及养犬管理的地方法规还有2016年12月1日起施行的《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》，随后又发布了《东营市加强养犬管理实施免费免疫工作方案》等规范性文件，进一步细化了养犬免疫登记、行为规范、法律量刑等内容，从此东营市养犬管理工作走上制度化、法制化。

1.2 强化组织领导，坚持统筹协调 市一级政府部门首先成立了市养犬管理专项工作小组。由一名副市长任组长，市委宣传部、市公安局、市现代畜牧业发展服务中心、市财政局、市民政局、市农业农村局、市住房城建管理局、市卫生健康委、市司法局及滨海公安局等相关部门为成员单位，具体负责全市养犬管理、流浪犬捕捉和犬只狂犬病免费免疫工作的统筹推进。各县区政府按照属地管理原则，均建立了相应工作机制和工作机构，全力推动养犬管理落实。

1.3 强化财政支持，加强执法队伍建设 2019年市财政计划共投入资金1130万元为养犬管理工作提供了有力资金保障。其中，市财政专款拨付650万元资金，用于养犬管理宣传、东营市犬只收容救助留检所服务项目，养犬管理信息系统的升级改造以及犬只狂犬病疫苗采购；至2019年5月已办理犬牌犬证448套(2018年5月1日以来办理19771套)；各县区均组建了专业捕犬队伍，共出动警力2916人次，已捕捉流浪犬278只，查处违法养犬行为352人次；全市共设置临时免疫点1205处，组建116支免疫队伍，在册免疫工作人员381人。

1.4 强化部门协作，加强犬只收容管理 到2019年5月，市委宣传部、市公安局、市现代畜牧业发展服务中心等部门联合制作宣传动漫片2部，在市、县区电视台滚动播放；印制发放宣传图册65000余册，宣传单5万余份；通过公安官方微信微博发布解读6期，关注阅读转发达30万人次，为加强养犬管理实施犬只狂犬病疫苗免费注射打下坚实基础。在犬只收容救助和管理方面，目前东营市已建成犬只收容救助留检所及河口区、广饶县犬只收容救助留检所3处、利津县在建1处，收容流浪及扣押犬只300余只。

2 养犬管理工作存在问题

2.1 群众文明养犬意识薄弱 群众对养犬管理的相关法律要求仍感陌生，“文明养犬、依法养犬、安全养犬”的意识不够强，对重点管理区和城市公园、广场等禁入犬只进入的公共场所仍熟视无睹，对大型犬烈性犬仍违规饲养，对不戴口套、携犬出户不即时清理犬粪等影响市容环境卫生的行为屡禁不止。

2.2 养犬登记免疫普及率不高 据2017 年全市摸底估算全市约有犬13.2万只，截止2019上半年已登记犬只55745只，平均养犬登记率约为42.2%，更为庞大的农村犬实际登记率无法估计。普通养犬居民尤其是农村养犬仍存在大量不进行犬只登记、不按时免疫犬只、甚至私自毒杀、偷窃宠物犬现象。基层养犬管理工作任重道远。

2.3 基层养犬管理力量不足 由于基层动员力量不足，特别是各县区还没有充分发动居委会、村委会、物业公司等基层力量，基层养犬数据无法快速精准反馈导致给后续的疫苗发放、疫病防控和流浪犬管理工作带来极大隐患，也为后期数字化管理带来障碍。其次，基层派出所、免疫网点、免疫队伍、免疫工作人员大多为兼职，本身主职业务工作繁重对兼职的养犬管理力有未逮。

2.4 城区执法力度有待加强 对群众反映比较强烈的犬只扰民、遛犬不栓绳、违规饲养禁养犬等问题，由于全市养犬执法队伍人员少、分布不均很容易造成执法管理网络上的疏漏。而目前仅依据《东营市养犬管理条例》《东营市加强养犬管理实施免费免疫工作方案》《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》成文法条自由裁量权量刑较宽、处罚较轻而执法成本较高也给养犬管理执法工作带来诸多难处。

2.5 流浪犬只扣押收容难度大 由于近年来宠物犬基础大，不慎走失或遗弃的流浪犬数量也日益增多。流浪犬一直是犬只疫病防控和城市养犬管理的重点难点，而相对的犬只扣押收容工作则进展缓慢。相较于庞大的潜在流浪犬只，收容所收容能力十分有限，而犬只饲养的费用较高，公共经费的不足进一步限制了犬只收容上限。另一方面，犬只认领手续繁杂、限制较多，民间私自捕杀贩卖犬只的违法现象时有发生进一步加剧了流浪犬只的管理。

3 养犬管理制度体系创新探讨

目前，养犬管理工作的核心任务已由单纯立法向综合执法转变，如何在现有的执法资源上创新养犬管理制度体系，提高执法水平和管理效率是下一步养犬管理工作发展的重点。

3.1 建立全方位立体化监控网络 解决养犬管理工作从长期而言是一个人民群众自发配合和城市居民整体素质不断提高的过程，但从当前角度上讲强化社会管理和行为监督更有意义。因而将养犬管理如公共秩序监管和行业监管一样纳入社会管理就是必然选择。如同用城市监控网络监控车辆运行一样跟踪流浪犬只或监控养犬人行为为养犬执法提供信息定位和法律证据就是一个可行的有益探索。在此基础上建立全方位立体化监控网络是未来城区养犬管理的必然发展趋势。

3.2 建立数字化档案管理体系 “一犬一证”，给犬上户口已经是《条例》中的明确法律条文，但无论是“养犬证”还是“免疫证”都仍是相对独立的管理体系。配合智能化项圈、狗牌等硬件设施，建立统一的户主信息、犬只免疫信息、外貌特征、定位系统、保险信息、接诊信息等全方位电子档案，为户主提供有偿服务，将宠物犬和流浪犬、商品犬、农村养犬区分开来，建立针对性的管理制度，降低综合管理成本，提高服务质量。

3.3 建立养犬户主信用监护体系 针对城区单位、家庭宠物养犬和商业养犬引入养犬户主信用监护体系。对有不文明养犬行为的犬主建立养犬黑名单，限制其认领收养流浪犬；对有严重违反《养犬管理条例》等法律法规，饲养烈性犬类致使伤人，偷窃、买卖他人犬只，传播恶性犬类传染病，伪造、涂改、冒用、转让、买卖养犬登记证件、标识等不法行为，联系其所在居委会、村委会、工作单位对其养犬行为进行重点监护；限制其携带犬只出入境、乘坐长途交通工具；限制其办理犬只登记手续；对行为记录良好，定期进行免疫的户主可酌情减免简化其携带犬只出入境、乘坐长途交通工具等检疫手续。

[1] 黄凯慧城市流浪犬治理中存在问题及采取的措施[J].畜牧兽医科学, 2019(1): 58-59.

[2] 崔华山. 城市犬类长效管理的六大践行秘诀[J]. 上海城市管理, 2013, 22(3): 79-80.

[3] 陈明媛. 论对城市流浪动物的伦理审视及管理[J]. 管理观察, 2016(29): 75-77+80.

（2020–05–28）

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