基于全面质量管理的基层应急预案管理体系优化研究

王兴鹏副教授 崔明家

(石家庄铁道大学 经济管理学院，河北 石家庄 050043)

0 引言

应急预案是指导突发事件应对的依据，应急预案管理体系建设是应急管理一项重要的基础性、日常性工作。自2003年“非典”疫情后，经过十几年建设，我国已建立起“纵向到底，横向到边”相对完善的应急预案体系[1]。

近年来，在重大突发事件应对中暴露出基层处置失当等问题，特别是在“新冠肺炎”疫情应对中，在基层一度出现应对失序，管理混乱等被动局面，这充分暴露出我国基层应急预案管理体系仍存在较多问题，主要表现为形式化，针对性、操作性、适用性不强，在突发事件应对中没有起到应有作用[2]，尽管造成上述问题的原因很多,但从管理层面看,管理过程不完备、动态管理机制缺失是问题关键，这也是完善基层应急预案管理体系的有力切入点。

国内外学者对应急预案动态管理进行了很多探索。在制度建设和政策建议方面：刘铁民[3]分析美国应急预案管理经验，提出情景构建为基础，重视应急准备的应急预案体系，并提出建立持续改进机制；张海波、童星[4]从公共政策视角提出建立健全应急预案管理制度的建议；钟开斌[5]从功能、编制、管理和演练4个方面提出应急预案优化策略；肖文涛、许强龙[6]分析基层应急预案管理存在的问题，并提出加强风险评估、应急文化建设、人才培养等建议。在优化技术和方法方面：王兴鹏[7]基于知识管理方法和技术建立应急预案管理持续改进机制；庞红梅[8]运用PDCA循环理论对应急预案体系进行优化并提出改进建议；王永明[9]基于情景构建应急预案优化策略和方法。

总的来说，我国对应急预案动态管理体系的研究还不够系统和全面，大多是对制度体系的优化建议，在具体管理过程、优化技术方法层面研究较少，而专门以基层应急预案管理作为研究对象的成果更少。本文借鉴全面质量管理(Total Quality Management，TQM)理念和方法，基于PDCA循环对基层应急预案管理全过程和具体阶段进行全方位剖析和细化，提出基于TQM的基层应急预案管理体系。

1 基层应急预案管理体系存在的问题

根据我国应急管理实践，本文讨论的基层包括基层政府机构、群众自治性组织和企事业单位。基层处在应急一线，对应急预案有效性要求高，而当前我国基层应急预案普遍存在同质化、宏观化、空心化现象，预案的针对性和操作性不强，有效性差[6]。

应急预案有效性运行离不开科学系统管理，目前我国基层应急预案管理无论在体系层面上还是具体过程层面均存在诸多问题，严重影响应急预案有效性的发挥。

1.1 从整个管理体系看

1.1.1 缺乏全过程系统管理

应急预案管理是对包括准备、编写、演练、修订等活动在内的全过程管理。目前，我国基层应急预案管理较为薄弱，还没有形成全过程系统化管理，主要表现在：管理环节缺失、各环节衔接不畅、管理方法不科学。目前基层预案管理中片面强调预案文本编写，而对应急预案准备、演练、修订工作重视不够。预案管理缺乏明确目标、定位和清晰思路，缺乏结合实际进行风险分析和能力评估等基础性工作，缺少基于情景构建的任务分工，预案编写模板化、空心化，针对性、操作性差，缺少有效的演练评估和修订，预案编完便“束之高阁”，成为摆设。

1.1.2 缺乏多主体参与机制

由于突发事件涉及面广，需要多元主体协同应对，应急预案制订也需要多方参与。目前基层预案编制与管理普遍存在“条块分割、各自为政”问题，各基层单位在应急预案制订中缺乏与上级部门、其他相关部门和单位的有效协调与沟通，形成的多是单个或孤立应急预案，各预案间衔接不够，“边界切割清晰”，导致部门职责交叉，矛盾重重；另外，应急预案公开透明程度不够，对公众和社会力量参与缺乏明确规定，这些都造成在突发事件应对中各部门、各主体职责不清，协调不力，不能形成合力，预案应用效果大打折扣。

1.1.3 缺乏持续动态改进机制

应急预案管理是一个持续修订与完善的动态过程，但我国基层预案没有建立完善的预案评估与持续改进机制，许多预案缺少演练检验，对预案修订周期、程序、方式缺乏明确具体规定，造成应急预案没有根据本地区或本单位实际情况变化及时修订，内容陈旧，与实际脱节，操作性差。

1.2 从具体管理过程看

1.2.1 准备：马马虎虎

准备规划是预案管理的逻辑起点，在预案体系建设中有着重要作用，是基于底线思维的系统性规划过程。

当前，我国基层预案管理中，对准备环节缺少足够重视，组织结构不完善，专业人才缺乏，还未形成规范性、制度化准备流程，没有充分结合本辖区或本单位特点和实际情况进行有效风险分析与应对能力评估，准备工作“马马虎虎”。

1.2.2 编制：闭门造车

预案编制是应急预案管理的核心环节，编制过程规范是提高应急预案质量的保证。

当前，由于基层单位专业人才不足，大多委托外聘专家团队进行预案编制，外聘团队对基层单位具体情况缺乏全面、准确认识，加之基层单位提供的基础数据资料匮乏，限于经费、资源、精力等因素，在编制过程中缺乏广泛调研，缺乏与其他部门的沟通和协作，只好“闭门造车”，照抄模板。

1.2.3 演练：纸上谈兵

应急演练是应急预案体系不可或缺的重要一环，是检验应急预案适用性和应对能力的重要手段。

目前在基层预案管理中，对演练重视不够，编写完成之后便束之高阁，很少演练，即便有演练，也大多流于形式，走过场，演练变成演戏，缺乏真实性，属于典型的“纸上谈兵”，致使演练效果甚微，没有起到检验预案、提高能力的作用。

1.2.4 修订：因陋就简

应急预案不是一成不变的，及时对预案进行修订，实现内容“保鲜”，是确保应急预案科学性和先进性的必要手段，是实现应急预案动态管理的必要环节。

目前，对基层应急预案的评估程序、修订周期、修订标准、修订程序还缺乏明确的有约束力的规范和要求，预案评估形式化，预案修订随意性大，导致预案未能根据外部环境、管理方式、组织结构、人员等变化及时修改完善，在应急演练和实际应急处置过程中发现的问题也未及时总结整理并对预案进行修订，即便有修订，也多是敷衍了事，“因陋就简”，没能触及实质性内容。

2 基于TQM的基层应急预案管理体系

针对上述问题，加强基层应急预案管理，对基层应急预案管理过程进行优化，建立完善基层应急预案管理体系十分必要，这是保证基层应急预案生命力和有效性的关键。TQM理论和方法为完善基层应急预案管理体系提供有益思路。

2.1 基层应急预案管理体系框架

TQM概念最早由美国通用电气公司费根堡姆和朱兰于20世纪50年代末提出，经过发展形成一套完整、科学的质量管理理论体系。

TQM核心思想包括：全过程管理、全员参与、持续改进，TQM特别强调过程优化，美国质量管理专家戴明提出的PDCA循环(又称戴明环)已成为广泛认可的TQM科学程序，其将质量管理活动划分为4个阶段：P(Plan，计划)、D(Do，实施)、C(Check，检查)、A(Action，处理)，通过这4个阶段紧密衔接，形成一个螺旋式上升的动态循环，推动目标质量不断改进和提高。

通过上述分析可以看出，TQM基本理念和思想与基层应急预案管理目标十分契合。鉴于此，本文针对基层应急预案管理中普遍存在的问题，结合TQM理念运用PDCA循环对基层应急预案管理过程进行重构和优化，构建基层应急预案管理体系模型，推动应急预案管理体系完善和持续改进机制形成，实现应急预案TQM和全生命周期管理。

该管理体系模型包括3个层次：最上层为目标层，结合TQM思想确定实现基层应急预案管理达到的目标，即：全员参与、全过程管理，进而实现持续改进；中间层为过程层，依据PDCA循环将整个预案管理过程划分为相互衔接而又过程分明的4个阶段：准备规划(P)、预案编制(D)、演练评估(C)、修订完善(A)，并根据各阶段的具体任务将4个阶段细化为8个步骤，形成一个螺旋上升的PDCA循环，实现基层应急预案的闭环管理；最底层是保障层，即支持整个体系运作的保障机制，如下图。

图 基于TQM的基层应急预案管理体系Fig. Grassroots emergency plan management system based on TQM

2.2 基层应急预案管理过程

应急预案管理是一个持续改进的动态过程，根据基层应急预案管理活动，基于PDCA原理将其管理过程划分为4个阶段8个步骤。

2.2.1 准备规划阶段(P)

准备规划是预案编制的基础，该环节也是整个PDCA循环的逻辑起点，该环节主要任务是：成立编制小组、风险分析、能力评估、明确目标制定编制计划。

(1)建立组织。结合本单位部门职能分工，成立应急预案编制管理工作组，成员一般包括具有突发事件处置经验和相关知识背景的专业人员以及单位内具有一定决策力的人员，明确职责分工、梳理明确本单位预案体系，明确不同类型、不同层级应急预案功能定位以及之间关系，保证应急预案间有效衔接。

(2)风险分析。风险识别与分析是应急预案的编制依据，是保证应急预案具有针对性的关键环节。该环节包括编制风险清单、风险描述、风险筛选、对风险源进行分类、损失分析，进而按风险类型、严重程度、影响范围、可控性进行级别评估。风险识别与分析方法包括实地调查法、头脑风暴法、德尔菲法、图解法、情景分析法等。

(3)应急能力评估。有效预案需要以一定资源保障作为支撑，这就需要在预案编制之前对本区域、本单位已拥有的或可以调动的全部应急资源、应急装备、应急力量状况进行摸底和评估，基于对现有应急能力的调研提出应急响应对策要点，面向未来，基于对情景目标能力需求提出应急准备规划建议。

(4)制定编制计划。在风险分析、应急能力评估基础上，根据本地区或本单位预案体系，提出不同类型预案编制计划建议，指导整个预案体系编制工作的组织实施。

2.2.2 编制预案阶段(D)

预案编制是预案管理的核心阶段，编制程序关系到应急预案的科学性，为提高应急预案针对性和可操作性，以风险评估结果为出发点，以“情景—任务—角色—能力”为技术路线，强调情景构建的先导作用，是当前国际上普遍认可的应急预案编制模式[9-10]。

该模式在风险清单基础上分析出重要情景，针对情景演化不同阶段进行应急任务分解形成任务清单，将任务清单中具体任务分配给对应角色(部门和人员)，同时考虑与之匹配的资源和能力，情景构建技术可以很好实现预案编制的结构化、模块化和科学化。

2.2.3 演练评估阶段(C)

应急演练是应急预案管理体系中的重要阶段，是检查预案可行性、准备全面性及应急处置协调能力的重要途径[11]。

演练之前要组建演练策划小组、制定完善的演练方案。演练主要采用操作演练、桌面演练和实战演练3种方法。操作演练主要是用来考核应急技术和技能掌握情况；桌面演练是利用沙盘、地图、计算机软件等辅助手段，对拟定的演练情景进行交互式讨论；实战演练通过逼真的情景构造使演练人员更加身临其境的体会演练过程，可对应急预案和准备情况进行全面检验，更有助于提升能力和发现问题。日常演练应以操作演练和桌面演练为主，根据单位具体情况每年组织一次以上实战演练为宜。

演练之后要对演练效果进行及时、全面评价：梳理分析演练过程中出现的问题，总结演练过程中的经验与教训形成书面的评估报告，为预案修订提供科学可靠的依据。

2.2.4 修订完善阶段(A)

应急预案的生命力来自于持续修订和完善[12]。该阶段重点是通过不断的知识学习与积累，对预案进行优化与调整，实现标准化和制度化，推动预案持续改进。

(1)修订完善。对应急预案的修订周期、修订启动条件、修订组织等进行规范。及时根据演练结果和实际情况变化对预案内容进行更新完善，不断增强预案科学性、针对性、时效性和可操作性，使应急预案更加符合实际。

(2)持续改进。巩固成果，提出下一轮应急预案改进计划，应急预案体系的活力在于其动态发展性，通过预案持续改进的不断循环，提升应急预案科学性、有效性、适用性。

如此，基于PDCA循环对基层应急预案管理过程进行了系统梳理和优化，形成步骤清晰、环环相扣的动态过程管理，具体过程，见下表。

2.3 保障措施

为保障上述管理体系有效实施和顺畅运行，还应建立健全如下保障措施。

(1)健全基层应急预案管理组织机构，配置具有突发事件应急处置经验和相关知识背景的专业人员，明确职责分工，并落实好预案管理专项经费，这是完善基层预案管理体系的前提。

表 基于PDCA循环的基层应急预案管理体系具体过程Tab. The specific process of the grassroots emergency plan management system based on the PDCA cycle

(2)建立定期风险隐患排查与评估机制。将定期隐患排查和风险评估纳入制度化程序，要定期开展调查工作，摸清风险隐患现状和变化情况，及时准确掌握本辖区或本单位应急资源、应急能力情况，并建立社会公布制度。通过制度化加强本辖区或本单位各类隐患和危险源的排查监管力度，建立相应的责任追究机制。

(3)建立多元主体协作机制。建立基层部门、单位之间的协调机制，在预案管理过程中，组织社会各方面力量参与应急预案编制、演练和修订过程，推动相关主体增进了解、达成共识，使各方熟悉突发事件应对基本流程和彼此责任，加强彼此之间协作能力。

(4)建立奖惩考评机制。将预案管理体系建设纳入到对各地区、各部门、各单位年度应急管理绩效考评，明确应急预案管理体系建设工作标准和检查要点，把应急预案管理的各个环节列入监管检查范围，建立常态化、长效化的检查考核机制，根据督查结果依法依规进行奖惩，强化落应急预案管理主体责任。

3 结论

(1)基层应急预案对于指导基层突发事件应急管理意义重大，基层应急预案管理是我国应急预案管理体系中的薄弱环节，基层应急预案体系完善是一个不断改进的动态管理过程。

(2)目前我国基层应急预案管理存在诸多问题，从整个管理体系看：缺乏全过程系统性管理、缺乏多主体参与持续改进机制等；从具体管理过程看：准备不充分、编制抄模板、演练走过场、修订不及时等，这些问题严重影响基层应急预案有效性的发挥。

(3)以完善管理过程、增强预案适用性、建立持续改进机制为目标，借鉴TQM思想构建基层应急预案管理体系，这一管理体系实现了从体到面、从内到外对预案管理全过程的优化。

(4)为保障基于TQM的应急预案管理体系顺利实施和运行，还应建立健全相关体制机制，主要包括：健全组织机构、建立定期隐患排查与风险评估机制、建立多元主体协作机制、建立奖惩考评机制等。

此次“新冠肺炎”疫情是对我国应急管理体系和应急能力的大考，我们应针对这次疫情暴露出的问题，深刻反思，抓住机会补短板、堵漏洞、强弱项，其中健全基层应急预案管理体系尤为重要，本文基于TQM理念构建的应急预案管理体系具有很强的操作性和指导性，可供基层应急预案管理单位或部门参考借鉴。