新形势下中央高校财务管理的问题及对策研究

曹黎娟 李月琪

[摘 要]近年来，我国不断深化高等教育领域简政放权改革，改革完善中央高校预算拨款制度，不仅对新形势下高等教育财务管理提出了新要求，更为加强未来的高校财务管理工作指明了新方向。该文分析了中央高校财务管理面临的机遇与挑战，就新形势下中央高校在接权、用权方面存在的一些问题与障碍进行了深入探讨，并结合其他国家高校财务管理的经验，提出新形势下加强中央高校财务管理的对策建议。

[关键词]高校财务管理;高校自主权;简政放权

[中图分类号] G647[文献标识码] A[文章编号] 1674-9324（2020）48-00-03[收稿日期] 2020-08-31

中国高等教育实现了跨越式发展，已经进入了以提高质量、优化结构、促进公平为主要特征的新发展阶段。新形势下，高校财务管理工作应充分发挥对高校发展的服务保障、决策支持作用，抓住提高质量、优化结构的主题主线，围绕立德树人中心任务进行资源配置，积极发挥战略导向的作用，促进高校内涵式发展。

一、中央高校财务管理面临新形势

近年来国家十分重视扩大高校自主权，不断改革完善中央高校预算拨款制度，这不仅对扩大高校财务管理自主权提供了新的机遇，也对高校财务治理能力、财务管理水平提出了新的要求。

（一）深化高等教育领域简政放权改革激发高校财务管理创新活力

《国家“十三五”规划》提出“扩大高校和科研院所自主权”，2016年7月底中办发布《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（以下简称50号文），2017年3月底教育部等五部门发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》），对高校财务管理的若干领域进行了放权，以激发学校办学活力。2017年4月15日，李克强总理在北京大学召开的高等教育改革创新座谈会上，对加快推进高等教育领域“放、管、服”改革提出了要求。这些国家政策进一步扩大了高校经费安排自主权和统筹使用权，给予高校一定的薪酬分配自主权，扩大高校科研项目资金权限和资产处置及处置收益使用权。

（二）预算管理改革进一步促进高校财务管理内涵发展

2015年11月，财政部、教育部联合发布了《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，制定“1+6”的预算拨款制度体系;2011年，在《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》中，对推进教育经费精细化管理提出了具体要求;2017年《国家教育“十三五”规划》要求建立科学化、精细化预算管理机制;新预算法、国库集中支付制度、《关于实行中期财政规划管理的意见》等一系列预算管理改革，倒逼高校改革现行预算管理模式。推动高校财务现代化管理。

（三）推动新一轮财税体制改革和国家会计制度改革对高校财务管理提出新要求新挑战

在进一步深化财税体制改革过程中，加快现代财政制度建设，推进预算绩效管理改革、加强预算执行管理等重点任务，对高校财务管理也提出了新的要求。2014年12月31日國务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，要求加快推进政府会计改革，逐步建立政府综合财务报告制度。这都对高校财务管理制度提出了新的挑战。

二、新形势下中央高校财务管理存在的问题

通过对部分中央高校的调研发现，随着政府简政放权的不断深化，中央高校在贯彻执行财务管理“放管服”改革，接住、用好财务管理自主权还存在一些不适应的地方。

（一）高校治理体系和治理能力现代化尚未实现

当前高校财务管理改革尚未提升至学校现代大学治理体系建设的层面。学校行政部门都严重滞后于放管服改革的需要，学校的整体行政能力与一流大学的建设要求差距较大，存在明显的不相匹配，其支撑力、推动力远远不足。

（二）高校财务管理队伍力量薄弱

当前大多数高校财务管理队伍存在编制不足，能力滞后的现象。由于编制不足，高校财务部门以劳务派遣制方式补充人员，但是无法做到同工同酬，增加了队伍建设的不稳定性和流动性，同时也从专业化和教育层次上削弱了队伍建设的基础;另一方面，严重缺失能够适应变革的高层次财务人才，财务能力尤其是财务人力资源建设严重滞后。

（三）高校预算科学化、精细化管理有所不足

预算编制的科学性和准确性有待进一步提高，预算编制与战略目标联系的紧密性不足，预算管理重视短期活动，忽视长期目标;预算执行管理有待进一步强化，对部门和院系部所作为预算支出执行责任主体的意识有待进一步强化，督促部门和院系部所加强预算管理、强化预算执行的力度和举措有待进一步完善;预算支出的绩效评价不够健全，不少高校尚未建立一套完善的预算执行的分析考核制度等。

（四）部分高校两级预算管理体系尚需进一步深化完善

在校院两级管理改革中，如何避免下放的权利不被学院系滥用，如何确保获得自主权的院系仍然能够紧紧围绕学校的重大战略和中心目标开展工作，如何通过制度设计院系进行有效引导和约束，确保院系合法、合规行使财务管理自主权，尚需进一步改革深化。

（五）信息化水平偏低大大制约了财务管理效率

当前高校的整个财务信息系统建设都缺乏顶层设计和统筹规划。预算体系与核算流程不一致，缺乏统一而规范的数据标准与口径;事业计划与预算编制相脱节，缺乏管理体制与流程的优化整合;跨职能部门之间信息不对称、存在信息孤岛，其流程和数据缺乏整合，缺乏数据兼容与共享等。

三、高校财务管理的国际经验借鉴

在政府放权、大学自主管理程度较高的国家和地区，政府对公立大学提供经费并对经费使用进行监管，大学则拥有经费使用自主权及其他自主管理学校事务的权力。课题组从政府拨款与财政监管、高校内部财务管理两个方面对美国、法国、英国、澳大利亚、加拿大、德国和中国香港地区的经验进行梳理总结。

（一）实施中长期财务预算管理以确保预算合理性、科学性

英国政府采用三年一周期的年度拨款体制。英国高校实施经济责任制或目标责任制，即各部门在编制预算时要向财务处提交未来三年详细的工作计划、员工编制计划和财政开支计划。中期、年终都要进行预算执行情况检查，检查预算执行的状况以便修正。

（二）建立严格的内部审计制度

美国高校审计部门在大学内从事独立的评价活动，该部门通过重审、测量和评估其他控制手段的效益来发挥管理控制的作用。英国大学也有着严格的内部审计制度。高等教育基金委员会（HEFCE）规定大学必须建立审计委员会，直接对治理机构负责。澳大利亚内部审计是以事前内部控制评价和风险防范管理为重点的多领域、宽范围审计，包括财务收支审计、财务信息系统审计、绩效审计、审计调查和咨询服务等。

（三）构建风险管理体系控制风险

英国的财政备忘录和审计制度都要求大学建立风险管理体系，目前，英国大多数大学根据学校的具体情况建立了风险管理体系。并且每隔一段时间对学校的风险进行评估，对列出的每项重大风险都明确责任到人，并思考应对的策略，从而使得大学在面临风险时能够自如应对，最大限度地减少对学校发展的危害。

（四）建设一支专业的财会队伍

境外高校的财务人员队伍的规模都比较大，哈佛大学校一级的财务人员有330多人。宾夕法尼亚大学校一级的财务人员也有232人，全校共有财务人员800多人。香港科技大学共有财务人员80人，香港理工大学则有100余人。大学财会人员都受过财务和会计方面的专业培训。除此之外，各大学还非常重视财务会计人员管理知识和服务意识的培训和提高。

（五）严格科研经费使用管理

英国大学的科研课题经费必须专款专用。在经费进入学校的账户后每位课题负责人必须提前向财务部门提供该财政年度的签字人姓名及签名笔迹。申请开支人和签名人不能是同一人。课题负责人可以提名本课题组的成员作為签名人。超过1万镑的开支必须有两个签名人同时签字并必须征得财务主管的同意后才可以实施。当课题的年度开支超过预算额度的10%时，所有费用的发生必须通过财务主管的同意。加拿大高校一般设有专门的办公室对科研经费进行管理。科研经费的使用有严格规定，除了学校内审部门对科研经费进行审计外，社会审计或资金提供单位也会对科研经费进行审查。

四、新形势下加强中央高校财务管理的对策建议

新形势下加强中央高校财务管理，应紧紧围绕提高教育质量这一主题，以教育结构性改革为主线，逐步建立与现代大学制度相适应的财务管理，不断提高财务治理体系和治理能力的现代化，充分发挥财务管理在高校事业发展中服务、保障以及决策支持的功能，为高校教育事业发展提供强有力的支撑。

（一）系统谋划，建立健全以财务管理创新为抓手的现代化治理体系

高校要坚持依法自主管理原则，在放权、分权和规范理念的指导下，将财务治理现代化作为内部治理体系中的重要一环，以推进综合预算管理为抓手，以深化两级预算管理体制改革为突破，以财务信息化平台建设为支撑，以健全财务内控制度为保障，不断提升财务治理体系和治理能力现代化水平，保障并支撑学校重大战略顺利实施，促进高校内涵特色发展

（二）解放思想，进一步提升学校财务治理现代化能力

高校应将财务管理改革提升至学校现代大学治理体系建设的层面，通过实现预算、筹资、核算、控制、反馈、绩效评价等一系列流程，与学校管理体系紧密衔接，与学校内控环境紧密结合，实现财务管理的自主性、办学目标匹配性、绩效导向性、资源统筹性、科学规范性和动态平衡性。同时，重视财务管理人力资源建设。

（三）深化改革，进一步提升预算科学化、精细化管理水平

首先坚持目标导向，注重动态平衡，预算管理要紧密结合学校愿景、发展规划和年度计划，围绕立德树人中心任务进行资源配置，试行三年滚动预算。其次是坚持权责匹配，强化绩效导向。合理划分学校和学院的预算管理职能，建立预算支出执行责任制度，加快完善预算支出绩效评价机制和指标体系。再次是坚持管理规范，开展精细化改革。

（四）创新体系，进一步完善高校两级预算管理体系

以事权财权紧密结合为原则，分类设定二级单位预算框架体系。全面推进两级预算管理体制改革、尝试通过协议授权等形式向学院下放权力等。同时，建立健全与两级预算管理体系相适应的科学考评机制、与两级管理相适应的经济责任机制。

（五）构建平台，进一步加快财务管理信息化建设

以综合预算理念为引领进行顶层设计，全面改革和提升学校财务管理流程、预算管理流程、内控流程;搭建云财务信息化共享服务平台，实现信息交互共享;强化财务决策分析功能建设，支持学校财务管理的科学化决策。

（六）加强监管，进一步健全财务内控管理体系

引入管理会计理念，强化各职能部门的协同管理。以预算内控为主线，协同二级单位着力构建起一个包括预算管理、会计核算管理、资金管理、收入组织与学生资助管理、分配与绩效管理、票据与印鉴管理、资产管理、财务信息发布与查询管理、内部稽核管理等多个子系统的高校财务内控制度系统，以全方位地管控和防范高校财务风险。严格内部审计，实现财务管理全过程监督。

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