关于规范权力运行和激发干事动力的探讨

文/郑珊珊 林志坚（.杭州市西湖区转塘街道社区卫生服务中心 .浙江省科技信息研究院）

党的十九大对坚持全面从严治党提出了新要求。2018 年，党中央出台《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，指出要不断提高党的执政能力、领导水平和规范权力运行。行政权利是国家行政机关为执行国家意志，依照宪法规定的原则管理社会的一种强制性手段[1,2]。现代行政权的核心是自由裁量权，它是行政权力的重要组成部分，是指国家行政机关依据法律法规的规定，在特定幅度和范围内所享有的处置权力。自由裁量权是提高行政机关效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。当前，在推进新时代中国特色社会主义事业的进程中，我们既面临“四大考验”，也必须克服“四种危险”。对于行政机关来说，既要依法行政、规范权力运行，也要提升行政机关社会管理与公共服务的质量和效率，激发公职人员干事创业的主动性和创造力。这两方面应当统筹谋划、协调推进。规范权力运行、激发干事动力，抓住自由裁量权这个“牛鼻子”是关键。

一、用好自由裁量权能提高行政效能

自由裁量权是国家赋予特定行政机关对具体行政行为的种类、方式、范围和时限等的自行决定权[3]，是现代行政权的核心，是一种真正和实质的行政权力。自由裁量权在全世界范围内普遍存在，为了适应社会高速发展，其行政范围在不断扩大。自由裁量权的行使既弥补了法律的局限性，又满足了行政效率原则和行政管理活动的特殊要求，有着重要的现实意义[4]。自由裁量权产生的正效应主要体现在以下方面。

一是自由裁量权有利于提高行政效率。当前社会关系复杂多变，行政主体需审时度势、权衡轻重，在方式、方法的使用上应有一定的自主选择余地，才能灵活果断地处理各种特殊、具体的社会关系所产生的问题。为此，国家法律法规赋予了行政主体在法定范围内使用自由裁量的权利，旨在提高行政的效率和能动性。

二是自由裁量权有利于法律调整各种社会关系。由于法律法规的局限性，无法对包罗万象、纷繁复杂的各种社会现象做出细致、穷尽的概括和规定，因此需要行政主体行使自由裁量权。自由裁量权的行使一方面方便行政机关灵活机动地因人因时因地因事作出行政管理决策，提升其管理与服务社会的质量和效率；另一方面可以激发行政主体干事创业的主动性和创造力。

二、不能忽视权力滥用的负效应

自由裁量权的行使在产生积极影响的同时，也不可避免地存在消极作用。特别是某些行政主体在做决策时，偏离了法律法规的目的和精神，甚至是超越了法律法规的公正公平原则，在现实中主要表现如下。

一是非正当考虑。某些行政主体出于个人考虑来决定实施某种行为或选择某种行为方式，其目的多种多样，如为了给本人或本组织带来某种利益，为了打击报复，为了表现其才能、政绩，为了一时的私欲、兴趣等等。某些行政主体在作决定时，依靠主观臆断、凭想当然办事，对各种相关情况全然不加考虑[5,6]。二者的行为结果均是将自由裁量变成了随意裁量。

二是对弹性法律条文任意做扩张或限制性解释。行政主体解释弹性法律条文时，如果不顾人们的一般常识，对弹性法律条文任意做扩张或限制性解释，法律法规就会变成行政主体所掌握的一种捉摸不定的东西，行政主体也会因此而拥有为所欲为的裁量权，以权谋私、挟私报复、徇私枉法的机会就会增多，被管理者将无所适从[4]。

三是反复无常。在具体工作中，如果行政主体超越了法律所允许的误差，作出有利于本单位、本人利益的选择和决定，对相同的事情区别对待，对不同的事情同样对待，即构成反复无常[6]。

四是故意拖延。我国现行的法律法规中，对行政许可行为和行政保护行为有时限要求。根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为仍然存在。这种行为也是对自由裁量权的滥用。

三、规范权力运行、激发干事动力的对策建议

1.建立“让实干者实惠”的激励机制

空谈误国，实干兴邦。权力运行的好坏归根结底取决于行使权力的人。要激发干事动力、破解“不作为”问题，就必须建立促进干部“想干事”的制度体系。实现创新驱动发展的目标，需要各类项目的实施来支撑，需要踏实的工作作风来推进。“实干”是一种精神、一种行动，具备这种精神和行动的“实干者”，是实现中华民族伟大复兴中国梦的中流砥柱[7]。建立“让实干者实惠”的机制是对实干者的鼓舞和激励，是促进形成浓厚实干氛围的催化剂。应建立健全“让真心实意为民服务的实干者实惠”“让改革创新敢于碰硬的实干者实惠”和“让扑下身子冲在一线的实干者实惠”的干部激励与选拔机制。这类冲在一线、任劳任怨的实干者皆为英雄，需要制度保障为其提供“避风港”和“补给站”，让实干者们抛开顾虑、奋斗拼搏。

2.建立“为敢于担当者担当”的保障机制

党的十八大以来，党中央把全面从严治党提到了前所未有的高度，成效显著、影响广泛，但也出现了一些“为官不为”的问题，“只要不出事、宁可不干事”的现象多有存在，“孙连成”式的干部为数不少，这让改革发展蒙上了阴影。建立为敢于担当者担当、为勇于负责者负责的保障机制成为各方期待。这种保障机制首要就是“容错纠错机制”。党的十九大报告提出“建立激励机制和容错纠错机制”，这是为干部松绑解套，为敢想的人“开绿灯”，为敢干的人“兜住底”。建立容错纠错机制一是要弄清“何错可容”，界定清楚要容的是什么错。这里的“错”应理解为“过失”。划清因乱作为而犯错与因敢作为而失误的界限，划清干部失误、错误与违纪违法行为的界限。二是要明确“谁来容错”。要让容错机制彰显效能，需要社会理性的宽容、完善法治的支撑、科学决策的保障，这三大要素形成合力推动[8]。三是要坚持“容”“纠”结合。“容”与“纠”结合有利于对改革中出现的失误或错误形成完整认知。纠错机制是工作失误或错误的“控制开关”，是在改革出现负面影响的情况下确保不输出颠覆性后果的重要保障。

3.完善程序，让权力运行的“轨道”更顺畅

程序是看得见的正义，行政程序是制约行政权、维护公民权的重要保障[4]。行政程序的功能体现如下：一是限制随意行政的前提；二是保障相对人权利的关键；三是公正与效率的平衡机制；四是对行政实体规范有着修正、弥补缺漏的作用。

应健全完善行政程序，督促自由裁量权公正、合理、高效地行使。一是要健全情报公开制度。让公众知晓行政主体的职责范围，有利于把自由裁量权置于公众监督之下，杜绝腐败[3,9]。二是要健全告知制度。防止不当行政行为发生时，给行政相对人造成损害。该制度体现了对行政相对人人格的尊重[9]。三是要健全听证制度。该制度可避免或减少行政错误的发生，保证自由裁量权行使的合理性，最大限度地保护行政相对人的合法权益。四是要健全职能分离制度。以权力制约权力，可预防权力滥用和防止腐败，消除公众对行政人员之间偏私袒护的疑虑，保证行政机关的公正形象。

4.创新监督形式，建立健全科技监督防腐手段

随着科技的发展，腐败现象也日益智能化、隐蔽化。为适应新形势下的监督、防腐要求，应建立健全科技监督防腐手段。相对于传统的监督手段，科技手段具有很多方面的优势：一是具有高效便捷的优势，使得惩治震慑作用更加明显；二是具有刚性约束的优势，有效压缩了权力运行中的弹性空间和灰色地带；三是具有动态监管的优势，能够进一步提升监督效能；四是具有大数据分析的优势，更容易揭示腐败产生发展的规律。