中国农民四十年小康之路的制度创新

颜 英 何爱国

(1.复旦大学 马克思主义学院，上海 200433；2.复旦大学 中外现代化进程研究中心，上海 200433)

消灭贫困不仅在于鼓励人们发家致富，也不仅在于筹集更多的资源投入贫困地区，更重要的是创造一种有利于脱贫致富的制度安排。要消灭落后国家和地区的贫困现象，关键在于市场经济制度的培育、拓展、完善与成熟，创造一种有利于将更多的资源与机会用于贫困地区的制度安排。中国经济快速增长，农民解决温饱问题，绝对贫困逐渐消解，中国成长为世界第二大经济体，归根结底是制度创新的成果。从“包产到户”到“精准扶贫”表征了四十余年来中国农民小康之路的制度创新。具体而言，表现在如下重大的制度创新：农业基本经营制度、市场经济体制、扶贫开发体制和城乡一体化体制。

一、农业基本经营制度的构建

农业基本经营制度的创新是中国农民小康之路的起点。1978年，中国农村开始探索农村基本经营体制改革，拉开了中国农村改革的序幕。1984年家庭联产承包责任制基本建立，1985年人民公社体制完全退出历史舞台。家庭联产承包责任制改变了生产劳动的组织形式，由过去的统一经营、统一劳动和统一分配的生产组织模式转变为以农户为基础的家庭生产、家庭经营和家庭劳动为主体的经营方式[1]206，这不仅是一个体制的巨大变化，也是一个时代的巨大变化，是一个走向“百年未有之巨变”的起点。

为什么要实行农村基本经营体制改革、改变人民公社体制而实施家庭联产承包责任制？

其一，人民公社体制严重压抑了农民的生产积极性。人民公社体制实质上是苏联集体农庄模式的扩大版本[2]332-333，以生产劳动“大帮哄”和分配过程“大锅饭”为主要特征[3]533，其完全否定了私有产权的价值，剥夺了农民的私有财产权(占有权、使用权、收益权、处分权)和选择自由[4]35。农民失去了生产自主权、产品支配权，这不仅不能调动农民生产积极性，相反，还打击、压抑了农民积极性[5]13，其也实现不了按劳分配，以生产队为单位记工分，搞“底分制”，干好干坏一个样[6]26-27。生产者完全没有积极性，“上工像绵羊，休息像倒墙，下工似虎狼，出勤不出力”[6]62“上工一条线，下工一窝蜂，妇女纳鞋底，男的打扑克”[6]27。

其二，家庭联产承包责任制适合农业管理。农业生产不同于工业生产，面对的是生命(植物与动物)，而不是机器，在农业生产过程中，生产者与生产对象构成了一个生命共同体。农业生产与自然环境具有较强的相关性，而工业生产与自然环境的相关性较弱。工业生产可以返工，农业生产则看最终结果。工业生产强调环节管理，农业生产强调全程管理。农业产品也不同于工业产品，农业产品与人的生命健康息息相关，生产者需要承担完全的生产责任。人民公社体制严重违背了农业生产的规律，偏离了农业生产收益最大化的原则[4]36。农村基层干部脱离群众，脱离实际，不参加劳动，免不了“瞎指挥”[6]52。家庭联产承包责任制以农户经营为主体，符合农业生产自身的特点，可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产的顺利进行[3]534。

其三，家庭联产承包责任制能够有效激励农民的生产积极性。农业生产如果不和农民的利益结合起来就很难搞好[6]76。在人民公社体制运行时期，我们曾采取了很多办法，如学大寨、定额记工、死分活评、死分死记、小段包工、包工到组、路线教育和割资本主义尾巴等，什么“戏法”都玩过，什么招数都用过，农业生产并没有搞上去。农民一年忙到头，连吃饭穿衣都不能解决，而包产到组小翻身，包产到户大翻身，“大呼隆”永世不得翻身[5]26。家庭联产承包责任制是“自留地”制度的扩大版，在自己的自留地里，男女老少齐上阵，白天黑夜地干；到集体的地里是站的站、蹲的蹲、看的看，有的把锹插在地里，身子往上一靠就是半天[6]148。家庭联产承包责任制将个人利益、集体的利益联系起来，在保证集体利益的同时，能够满足个人利益，多劳多得，充分调动了群众的积极性[6]24，彻底克服干活“大呼隆”、分配一拉平的弊端[6]18。

其四，家庭联产承包责任制能够让农民获得自主经营、自主就业、自主支配劳动时间与空间的权利以及个人的财产性权利。家庭联产承包责任制的实质是实现土地所有权和使用权一定程度的分离，在不改变土地所有权的情况下给予农民承包期内的土地使用权[7]109。实际上确立了农村“集体经济组织成员”独立的土地使用权，农民实施土地经营决策，在承包期出让土地使用权，均有一定保障[8]414。农户在生产要素的使用、投资选择和收益分配等方面获得了更大的自主权，同时也使农民获得了重新组合生产要素、积累属于自己的私有财产的权利和自由选择身份和就业的权利[1]206。抛弃生产队“大呼隆”劳动方式和大锅饭分配方式，选择包干到户这种承包形式，根本改变了农业中的基本经营制度[9]18，有助于农民多种经营，有助于农民自由流动、进厂进城，有助于农村市场经济发展。

家庭联产承包责任制是一场意义深远的制度创新，由此引发了一系列深刻的制度创新[10]611，形成了按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度，是所有制的一种创新，是经营制度的一种创新，是管理制度的一种创新，是由先富达到共富的一种制度创新。家庭联产承包责任制不能说是世界上最好的，但确是一种较好的制度选择，它是我国社会多种力量互动关系的产物，是自发演变的结果[2]202。

由于实施家庭联产承包责任制，长期以来“吃粮靠返销、花钱靠救济、生产靠贷款”的安徽凤阳小岗村，1978年年底实现包干到户，1979年生产粮食132 370斤，相当于1966～1970年5年粮食产量的总和，油料产量超过此前20年的总产，生猪饲养量超过历史上任何一年[11]152。小岗村自合作化以来从未向国家交过粮，1979年第一次向国家交了公粮，还了贷款，卖给国家粮食超过12 497公斤，超过政府计划的7倍；卖给国家油料12 466公斤，超过国家任务的80倍[4]39。到1984年，全国粮食产量达4亿吨，城镇居民人均可支配收入与农民居民人均纯收入比从1978年的2.57下降到1.83[12]304。1979～1984年，中国年均增产粮食170亿公斤，棉花1300万担。1978～1985年，在短短的7年时间内，中国农村的贫困人口下降了一半，从2.5亿人减少到1.25亿人，同时，农村的贫困发生率从30.7%下降到14.8%[13]269。贫困人口平均每年减少1786万人，这无疑是当今世界规模最大、速度最快的减贫过程[9]12。

二、社会主义市场经济体制的构建

家庭联产承包责任制的构建启动了中国农村的市场经济进程，成为构建农村市场经济体制的起点。为什么需要构建农村市场经济体制？其一，我们需要打破统购统销制度，终止农业领域的指令性计划经济体制。家庭联产承包责任制实施以来，“统购派购制度造成生产和消费隔离，生产和需求脱节”，“束缚着农民的手脚，妨碍了农民生产主动性和积极性的充分发挥”[13]73；其二，我们需要为农民生产的大量的农产品与非农产品寻找市场出路，推动农村商品市场的发育与发展；其三，市场经济体制建设需要从农村“破题”，以推动农村要素市场的发育与发展；其四，我们需要培育多元化的市场主体，为农村多种经营搭建制度框架；其五，我们需要为农村的乡镇企业发展提供良好的制度平台；其六，我们需要为随之而来的城市市场经济体制改革提供经验；其七，我们需要推动农村公共服务支出摆脱对农业收入的过度依赖，大力发展农村的非农产业。

农村市场机制包括商品市场机制与要素市场机制，构建农村市场经济体制从改革农产品统购派购制度开始。农产品统购派购制度开始建立于1953年，这不仅仅是短期的粮食供求矛盾突出才引起的，实际是基于对当时国内经济和社会、政治形势的理解而制定的一项重大政策措施，同时也是为了实现国家工业化的战略目标、实现建立计划经济体制，而不得不实行的一项重大政策。农产品统购派购制度达到了短期目标，但这种制度本身并不能增加农产品的生产能力和提高供应水平[1]145。1985年，国家开始宣布改革农产品统购派购制度，实行计划价格与市场价格双轨制。1992年，各地纷纷放开粮食购销市场价格。到1993年末，98%以上的县市粮食价格已经放开。1998年粮食流通体制进一步改革，粮食价格形成机制进一步完善。2001年，8省(市)的粮食价格完全放开。2003年，粮食市场价格完全放开，农产品市场体制完善，对农民的直接补贴制度建立。

农产品市场流通体制的建设大体经历了4个阶段：集贸市场恢复、批发市场成长、市场体系基本形成和市场体系完善提高。20世纪80年代，我国农村初步形成了包括消费品和生产资料的专业市场、批发市场和集贸市场以及有形市场和无形市场的农村市场体系，在参与流通的各类市场主体中，除了传统的国有商业组织外，还相继出现了农民个体运销户、经销商、各类农民合作组织以及农业产业化龙头企业等诸多形式的经济组织，形成了多形式、多渠道的农村商品流通体系的基本框架，形成了多种经济成分的市场流通主体共同发展的格局[4]65。农产品商品市场体制建设不仅包括国内市场体制建设，也包括对外贸易体制的构建。农产品外贸体制的构建始于20世纪80年代，随着个体企业、乡镇企业、民营企业、“三资”企业的发展和国有企业的改革，特别是加入世贸组织之后，农产品外贸体制随着市场经济基础性、决定性作用的发挥而日益完善。

农民流动机制的构建始于20世纪80年代，开始允许农民进城务工经商，逐渐打破城乡二元体制，劳动力作为生产要素开始在城乡之间流动。到了20世纪90年代，随着市场经济体制建设加速，民营企业大发展，农民开始大规模流动进城。进入21世纪以来，随着土地流转制度改革的加速与完善、农民工社会保障体制建设的启动与户籍制度改革，农民流动机制进一步得到完善。

农业产业化经营机制的构建也始于20世纪80年代，此后随着社会主义市场经济体制的发展与完善，农业产业化经营机制也不断发展与完善。所谓农业产业化经营，指的是以市场为导向，以家庭承包经营为基础，依靠龙头企业和其他各类组织带动，将农产品生产、加工和销售的各个环节有机结合起来，将农户的生产与龙头企业、其他各类组织经营活动联系起来，实现贸工农一体化、产加销一条龙，使农户成为现代化生产的一个环节[3]535。

乡镇企业是农业产业化经营与农村市场经济建设的重要组成部分。乡镇企业体制不是一个单纯的企业体制，而是集体经济体制(乡办、村办)、合作经济体制(联户办)和个体经济体制(户办)的混合。乡镇企业由20世纪50年代的社队企业发展而来，1984年改名为乡镇企业。为什么要大力发展乡镇企业？因为我们要迫切解决实施家庭联产承包责任制之后农村剩余劳动力的出路；要增加农民收入；要发展农村市场经济；要为工业化开辟道路；要为城镇化开辟道路。改革开放以前的社队企业是计划经济体制与公有制经济体制的一部分，改革开放以来的乡镇企业则是市场经济体制与多种所有制并存体制的一部分(集体所有制、个体所有制、合作经济、股份制和股份合作制等)。乡镇企业，20世纪50年代萌芽，60年代徘徊，70年代复苏，80年代发展壮大，90年代进入高潮。1984年3月1日，中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》，开辟了乡镇企业发展的黄金时代。1989年中共十三届四中全会以后，特别是在1992年邓小平南方谈话中关于“乡镇企业异军突起”的评价公开后，乡镇企业在改革开放大潮中获得了高速发展[5]83-89。20世纪80年代以来，乡镇企业的发展大致有两种类型：一种是采取“三就地”的方针，乡镇企业“离土不离乡、进厂不进城”。内地的乡镇企业发展往往采取这种方式。另一种是采取面向大市场的方针，将乡镇企业建立在邻近的城市、建制镇或非建制的小城镇上，这些小城镇往往发展为新的城市。沿海地区的乡镇企业通常采取这种方式[7]118。20世纪90年代以来，乡镇企业进行了大规模的产权制度改革。168万家乡镇企业中95%实行了产权制度改革，其中约20万家乡镇企业改制为股份制和股份合作制企业，139万家乡镇企业转制为个体私营企业。股份制与股份合作制的混合企业和个体私营企业已经占到乡镇企业的90%以上[1]211。乡镇企业的发展，在一定程度上改变了中国严重失衡的城乡关系[2]335。乡镇企业的崛起，率先突破了单一的计划经济模式，走出了一条发展社会主义商品经济的新路子；率先突破了城乡壁垒的约束，走出了一条国家和集体共同投资、农村与城市协调发展的新路子；率先突破了“等靠要”的陈腐观念的束缚，走出了一条敢想、敢干、敢闯的致富新路子[13]149。乡镇企业增加值的年均增长率：1978～1985年为15.18%，1986～1990年为16.94%，1990～1995年达到48.23%的峰值，1995～2000年为9.7%[1]214。

土地是重要的社会财富，土地流转制度构建是全国要素市场体制构建的重要组成部分。市场是配置资源最有效的一种机制。促进土地流转最有效的方法应该是培育土地使用权(经营权)市场，通过私人之间土地使用权的自愿转让，来实现农户经营规模的扩大。政府的作用应当主要体现在健全土地法规、界定土地产权和制定土地流转的规则上[13]57。为什么要构建土地流转体制？其一，进一步解放农民，有利于农民自由流动，进厂进城。小商品市场开放后，农民进城经商的愿望十分强烈，有许多农民都进城设摊经商了，但进城经商势必影响到承包土地的经营，于是，在当时政策不允许的情况下，有些人悄悄地把责任田转包给了他人[14]320-321。其二，给农民以财产性权利，促进农民流动并享有城镇化生活保障。其三，让土地作为生产要素流动起来，推进市场经济体制的成熟定型。其四，推进第一产业、第二产业和第三产业融合发展与工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展。20世纪80年代，随着农村市场经济的启动，农村开始了土地的自发流转。1992年中共十四大以来，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，土地作为生产要素的流转势在必行，土地流转制度建设开始提上日程。1993年11月5日，中共中央、国务院发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出：允许土地使用权依法有偿转让。1998年10月14日，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：土地使用权合理流转。2003年以后，土地流转制度改革不断深化。2003年10月14日中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：农民在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法[15]1351。2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转[16]523。此后农村土地产权确权与交易流转市场制度构建开始。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》开始了土地集体所有权、农户承包权与土地经营权三权分置改革。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求各地从当地实际出发加以落实。农村土地集体所有权、农户承包权与土地经营权三权进一步分离，2020年土地三权分置改革要基本到位。土地三权分置改革后，土地经营权得到解放，可以在市场上自由交易，有利于土地资源的合理利用，有利于农民财富的增加，增加了农民对土地使用的选择机会，有助于市场经济体制的成熟完善。

三、扶贫开发体制的构建

扶贫开发体制的构建是中国加快农村小康建设的重大制度创新，有利于充分发挥政府与社会在农村脱贫致富中的积极作用。扶贫开发是把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用[17]718。扶贫开发不搞救济，不小打小闹，而是以市场为导向，以经济效益为中心，搞“造血”工程，搞基地建设，把开发与异地安置结合起来，把扶贫与调整优化农业产业结构、建立重点产业基地结合起来，推进农业产业化进程[14]612。为什么要构建农村扶贫开发体制？因为小康建设时不我待，需要强化扶贫开发力度；深度贫困地区需要国家采取更加具有主动性、责任性与创新性的办法；扶贫开发有助于在农村深入推进市场经济体制建设。扶贫开发体制建设包括领导方法体制、项目选择体制、资金投入体制、市场培育体制、对口帮扶体制、社会援助体制和成效评估体制。扶贫开发体制的构建过程是：1978～1985年，主要通过农村市场经济体制改革推动扶贫开发；1986～1993年，国家扶贫开发体制开始构建；1994～2000年，扶贫攻坚体制构建；2000～2012年，整村推进体制构建；2013～2020年，精准扶贫体制构建。

20世纪80年代中期，国家对传统的救济式扶贫体制进行彻底改革，确立了扶贫开发体制。1984年，中国政府发出尽快改善贫困地区面貌的通知，以人均年收入200元为界划定了18个贫困区，覆盖592个县，政府增拨10亿万元作为扶贫基金，从中央到县级设立扶贫领导小组和扶贫办公室，负责管理监督[2]319。从1986年开始，党中央、国务院决定在全国范围内开展有组织、有计划和大规模的扶贫开发工作，1986年成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年改名为国务院扶贫开发领导小组办公室，确立了国家重点扶持贫困县标准，设立了专项扶贫资金，制定了一系列扶贫优惠政策，组织和动员党政机关和社会各界支持帮助贫困地区的开发建设。为了扶贫开发，国家先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。

精准扶贫体制构建是扶贫开发体制构建的一项重要内容，是扶贫开发体制的深入创新，是实现全面建成小康社会的重大制度创新。2013年习近平在湖南湘西十八洞村考察时提出了“精准扶贫”的构想。精准扶贫是要解决现行标准下剩余贫困人口在确定时间脱贫的相关政策和制度安排问题，是为全面建成小康社会补短板的关键措施[18]3。为什么要构建精准扶贫体制？因为我们要在2020年解决绝对贫困问题，解决深度贫困地区的贫困问题，进一步扩大中等收入阶层，跨越“中等收入陷阱”，全面建成小康社会一个民族、一个地区、一个村庄、一个人也不能少，因此必须把精准扶贫机制对准个人。2015年10月16日，习近平在2015年减贫与发展高层论坛上阐述了“精准扶贫”的准确内涵，即要求做到六个精准：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准；坚持四个施策：分类施策、因人因地施策、因贫困原因施策和因贫困类型施策；达到“五个一批”脱贫成效：通过扶持生产与就业发展一批、通过易地搬迁安置一批、通过生态保护脱贫一批、通过教育扶贫脱贫一批以及通过低保政策兜底一批[17]720。2017年6月23日，习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话还提出通过医疗救助扶持一批[19]3。

通过扶贫开发，1986～2000年，国家重点扶持的贫困县的农民人均纯收入从206元增加到1338元，全国贫困人口从1.31亿人减少到3209万人。2000～2010年，共计减少贫困人口521万人。2011～2016年，平均每年减少贫困人口1581万人[9]13-17。2013～2018年我国农村减贫人数分别为1650万人、1232万人、1442万人、1240万人、1289万人、1386万人，每年减贫人数均保持在1000万人以上。累计减贫8239万人，年均减贫1373万人，6年来，农村已累计减贫幅度达到83.2%，农村贫困发生率也从2012年末的10.2%下降到2018年末的1.7%[20]。

扶贫开发战略的大手笔是西部大开发战略，扶贫开发的重点是西部。扶贫开发体制建设的重点是西部大开发体制的构建。为什么要进行西部大开发？因为西部地区多为深度贫困地区，西部大开发有助于实现全国小康，西部大开发是缩小地区发展差距、实现全面建设小康社会奋斗目标的必然要求[21]187；西部地区多为少数民族地区，西部大开发有助于加强民族团结；西部地区多为边疆地区，西部大开发有助于边疆稳定；西部地区多为生态环境脆弱地区，西部大开发有助于生态环境改善；西部地区多为教育文化水平低下的地区，西部大开发有助于人力资源开发；西部地区多为农牧业地区，西部大开发有助于农业农村现代化。可以说，没有西部地区的稳定就没有全国的稳定，没有西部地区的小康就没有全国的小康，没有西部地区的现代化就没有全国的现代化[22]344。1999年3月3日，江泽民提出西部大开发构想。1999年9月22日，中共十五届四中全会正式提出西部大开发战略。2000年1月，国务院西部地区开发领导小组成立。2000年12月27日，国务院发布的《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》提出力争用5到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，到21世纪中叶将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部的战略任务。西部大开发不仅仅只是解决西部地区脱贫致富的问题，更重要的是构建西部地区长期团结稳定可持续发展的长效体制。2005年2月3日，胡锦涛在《西部大开发五年工作汇报》材料上批示要着力深化体制改革[21]523。2010年5月28日，中共中央政治局会议提出西部大开发要更加注重体制机制创新[21]537。2010年6月29日，中共中央、国务院印发的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》提出：深化重点领域和关键环节改革，消除制约发展的体制机制障碍[21]189。2010年7月5日，胡锦涛在西部大开发工作会议上提出要努力消除影响社会生产力发展和各方面积极性发挥的体制机制障碍，积极构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制[21]192。西部大开发不仅是国家发展战略，更是一场制度创新。从制度创新的角度看，西部大开发不仅成立了国务院西部地区开发领导小组，在西部地区建立了相关的领导体制，而且在西部地区形成了有利于市场经济发育完善、对外开放水平提高、非公经济发展、第三产业发展、城乡协调发展、东西协调发展、环境保护、优势特色产业发展、基础设施建设和公共服务均等化发展的新体制。西部大开发强调体制要适合市场要求，符合经济规律，发挥市场配置资源的基础性作用，以保证各种资源充分发挥效益。通过培育市场、规范市场秩序和创造各种条件，吸引资金、技术等生产要素进入西部地区，特别要促使企业成为投资主体。教育、文化、卫生、体育和环境保护等事业也可以合理引入市场机制，同时要切实转换政府职能，提高办事效率，加强宏观调控[21]89。西部大开发使得西部地区的经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设取得了重大成就，进入了增长速度最快、发展质量最好、城乡面貌变化最大和人民群众受惠最多的时期。2000～2008年西部地区生产总值年均增长11.7%，青藏铁路、西气东输和西电东送等标志性工程相继投入运营，深入实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、三江源保护、京津风沙源治理、三峡库区国土整治及水污染治理等，农民人均纯收入2008年比1999年增长74%，农村贫困人口减少了954万人，贫困发生率下降了1.6个百分点[21]36。

四、城乡一体化体制的构建

城乡一体化体制的构建是农民小康之路的重大制度创新，是社会主义市场经济体制的发展与完善。何谓城乡一体化？城乡一体化主要是指城乡之间最大限度地实现市场对土地、资本和劳动诸要素流动的决定性作用(重要的社会公共利益允许政府采取一定程度的干预)[23]1。为什么要构建城乡一体化体制？因为城乡二元体制不利于市场经济体制的发育、发展、完善与成熟；不利于农业农村现代化；不利于实现共同富裕；不利于经济高质量发展；阻碍全面小康建设；阻碍社会主义现代化强国的实现；阻碍中华民族伟大复兴的实现。城乡二元体制是计划经济时代为了适应重工业优先发展的工业化战略而设计的一种制度安排。改革开放以来的小康建设就是打破城乡二元体制，实施城乡一体化、城乡互动发展和城乡融合发展的过程。20世纪80年代和90年代，我们已经打破了城乡商品流通的界限，建立了城乡统一的商品市场，农产品与消费品可以在城乡之间自由流通；打破了城乡产业发展的界限，非农产业可以在乡村自由发展；打破了城乡劳动力流动的界限，农村劳动力可以自由进入城镇就业。进入21世纪以来，城乡二元体制被进一步打破，城乡一体化体制建设速度加快，农民工管理制度开始改革，建立了农民工社会保障制度、工资支付制度、就业培训制度、城镇落户制度和农民工市民化制度。通过新农村建设与乡村振兴，城镇的基础设施与公共服务进一步向农村延伸。

新农村建设不仅是农村基础设施与公共服务建设的一次大突破，也是城乡一体化体制建设的一次大突破。2005年中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出新农村建设的目标与任务，2006年中央1号文件作出了详细规划。为什么要大力推进新农村建设？因为农业农村基础设施与公共服务长期落后，需要大力弥补。全面建成小康社会需要深入解决“三农”问题，全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。加速推进现代化必须妥善处理工农城乡关系，解决“三农”问题是全党工作的重中之重。中国已成为世界第二大经济体，新农村建设所需要的资金与技术有了保障。新农村建设强调不断增加对农业和农村的投入，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村[24]117。新农村建设科学内涵是：统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持乡村和“多予、少取、放活”的方针，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设[24]116。新农村建设在体制机制方面的构建主要表现在：对市场经济体制的完善(加强对农村市场流通体系的建设)、对以工促农和以城带乡的长效机制的建设、对农民与农民工社会保障体制的建设、对农业与农民的支持保护体制的建设、对乡村治理体制的建设以及对农村税费制度的改革。通过新农村建设，2002～2012年，农民人均纯收入由2476元增加到7917元，其中2010～2012年连续3年农民收入增速超过城镇居民。农村交通更加便利，环境有所改善，农民住房面积增加较多，农村医疗制度逐步健全，农村社保体系趋于完善[11]271。

继新农村建设而来的乡村振兴战略也是城乡一体化体制创新的一项重大战略，更是实现农业农村现代化的关键举措。为什么要实施乡村振兴战略？乡村兴，则国家兴；乡村衰，则国家衰[25]3。要全面建成小康社会，必须振兴乡村；要建设社会主义现代化强国，必须振兴乡村；要建设成熟的市场经济体制，必须振兴乡村；要实现城乡一体化，必须振兴乡村；要跨越中等收入陷阱，必须振兴乡村；要实现共同富裕，必须振兴乡村。乡村振兴的目标是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，推动农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展。到2020年，全面建成小康社会。到2035年，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美和农民富全面实现。总要求是：产业兴旺是重点、生态宜居是关键、乡风文明是保障、治理有效是基础、生活富裕是根本、摆脱贫困是前提。方法是：党管农村工作、农民是主体、农业农村优先发展、城乡融合发展、人与自然和谐共生、因地制宜、循序渐进。实施乡村振兴战略必须把制度建设贯穿其中，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素以及激活市场，着力增强改革的系统性、整体性和协同性[26]31-32。制度建设的重点是巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革以及完善农业支持保护制度，乡村振兴是市场经济体制的进一步创新。

社会保障制度是农民小康之路兜底的制度创新，也是社会主义市场经济体制的基本构成。为什么要构建农村社会保障制度？因为要保障农民生活水平不掉入贫困线以下，必须构建农村社会保障制度；提供农民公平竞争的可行能力，必须构建农村社会保障制度；全面建设小康社会，必须构建农村社会保障制度；根本解决“三农”问题，必须构建农村社会保障制度。完善的社会保障制度不仅可以解决贫困人口的生存问题，而且是社会的稳定器，对生产发展也具有重要的促进作用[1]311。1996年民政部印发的《关于加快农村社会保障制度体系建设的意见》提出在农村建立以社会救济、养老保险、优抚安置、社会福利、合作医疗和社会互助为内容的社会保障制度。1995年国家提出建立农村最低生活保障制度，并于1996年开始试点。2006年已经有23个省份建立了农村最低生活保障制度，2007年农村最低生活保障制度在全国普遍建立。1986年开始探索农村社会养老保险制度。1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》并进行了试点。2003年我国开始新型农村养老保险制度的探索。2006年国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，开始探索适合农民工特点的养老保险制度。2009年国务院提出到2020年普遍建立新型农村社会养老保险制度。1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》对农民中符合条件的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养，并保障未成年人的义务教育权利。1980年全国农村约有90%的行政村(生产大队)实行合作医疗，但到1989年全国农村合作医疗的覆盖率跌至4.8%。1997年国家开始建立农村新型合作医疗制度。2003年国务院办公厅发布的《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》提出了建立农民自愿参与以及个人、集体和政府共同筹资、以大病统筹为主的农民医疗互助救济制度。2006年卫生部等7部委局联合下发的《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》中提出2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。总体而言，到了21世纪全面建设小康社会期间，农业税免除从根本上减轻了农民负担，特别是贫困人口的税费负担；粮食补贴政策普惠了从事农业经营的农民，而他们又是最易于陷入贫困的人群；农村学杂费减免政策的实施一方面减轻了农民的教育负担，另一方面增加了贫困家庭子女受教育的机会；新型农村合作医疗在一定程度上改善了农村因病致贫人群的生活和就医条件；农村低保政策的全面展开为从根本上消除农村生存贫困提供了可能[12]270。社会保障制度建设最终要实现城乡一体化，社会保障制度建设也是城乡一体化体制建设的重要组成部分。

五、结 语

社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，消灭剥削、消除两极分化，最终达到共同富裕。以经济建设为中心，一心一意搞现代化建设，解决民生问题，让人民富起来，特别是让处于绝对贫困状态的农民富起来，是改革开放以来中国共产党的不懈追求。如何让农民富起来，为什么此前很长时间农民富不起来？中国农民一直很勤勉、很理性，那为什么长期陷入贫困的深渊而难以超脱？一个好的制度可以充分激活农民创造财富的积极性，一个劣的制度则可以让农民完全丧失创造财富的积极性，因此，制度创新是关键。家庭联产承包责任制点燃了农民对农业生产的热情之火，开启了农民经营土地的自由、经营副业与非农产业的自由、支配农业产品的自由、支配劳动时间与场所的自由。市场经济体制激活了农民创造财富的最大积极性，使得农民能够自主选择最有利于创造财富的事业，20世纪80年代乡镇企业的兴起，20世纪90年代民营企业的兴起，农民从大规模进厂到大规模进城，都是这种自主选择的结果。扶贫开发体制，政府与社会基于市场经济体制对农民进行帮助，加速农民脱贫致富的步伐。城乡一体化体制让城乡之间生产要素、基础设施与公共服务能够通过市场经济得到交流，加快市场经济的成熟化进程，加快农民的市民化进程，让农民获得更大的致富空间。在四大制度创新中，市场经济体制的建立、发展与成熟最为重要。家庭联产承包责任制是市场经济体制建立的起点，也是农村市场经济体制的核心。扶贫开发体制是在市场经济体制基础上充分发挥政府与社会作用的一种制度创新。城乡一体化体制则是市场经济体制的发展与完善，使得市场经济体制可以在全国发挥有效作用。四大制度的联动创新，才能彻底激发中国农民创造财富的积极性，彻底消除绝对贫困，全面建成小康社会，并进一步向建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国稳步迈进。