“国家统合社会”：新时代社区党组织的核心定位与治理实践

沈 东

(河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 211100)

“治理”已经成为国家、政党与社会各界的共识并分别延伸出国家治理、政党治理以及社会治理等话语体系。在全民治理、全面治理以及全域治理背景下，中国特色社区建设顺理成章从“社区管理、社区服务”转变成为“社区治理”。围绕社区治理的价值理念、制度设计、体制机制以及主体力量，学术界与政策界进行了深入探讨，其中，作为领导核心的社区党组织，既是国家治理与政党治理的神经末梢，也是社会治理与社区治理的实践主体，从根本上表征国家、政党和社会的结构关系，形塑当代中国基层治理的实践图景。

一、新时代、新理念、新动力

新时代中国特色社区建设不仅是时间节点和话语方式的更新，也是发展理念和结构要素的转换，既面临宏观制度设计的制约也受到传统价值理念的束缚，同时还遭遇社区治理体制机制创新动力不足的影响，整体上呈现出“路径依赖、理念滞后以及动力不足”的现实困境①。这些现实困境在制约社区建设持续深入推进的同时，遮蔽了社区建设的自我认知，在一定程度上造成当代中国社区建设陷入到绩效考核中而难以自拔，影响到相关政策制定与理论分析。新时代社区党组织需要厘清时代前提、明确发展理念和挖掘创新动力。

第一，中国特色社区建设全面进入“治理时代”。当前的中国特色社区建设已经全面进入到“治理时代”，较之于“管控时代、管理时代”，“治理时代”的社区建设更加强调多元互动、协商参与以及权责明确，在硬性制度设计框架内更加注重柔性的技术操作，以此来提升社区治理体系与治理能力的现代化[1]。“治理时代”的社区建设不仅对于物质文化生活有着较高的要求，同时还需要在文化心理层面培育出与之相应的社区认同，使之成为当代中国社区建设转型升级的润滑剂，反之，通过“治理时代”的社区建设驱动社会治理体制机制创新，为社会治理格局的形成提供社区方案和社区智慧。进而言之，中国特色社区建设既是“治理时代”的现实要求同时也是“治理时代”的社区方案，客观上促进国家治理体系与治理能力现代化。

第二，中国特色社区建设明确坚持“党委领导”。党的十九大报告提出:完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制[2]49。在过去相当长的一段时期内，受到“党政分开、政社分开”理念的影响，社区在建设过程中存在削弱社区党组织权限的操作，导致社区党组织的弱化、虚化以及边缘化。在党的十九大报告中，习近平旗帜鲜明地提出：党政军民学,东西南北中，党是领导一切的[2]20。较之于前期国家与社会关系的分化，新时代国家与社会的关系更加侧重于统合，通过“党委领导”这一体制优势，保证国家与社会之间关系的统一与合作。新时代中国特色社区建设明确坚持“党委领导”，在实践中具体表现为社区党组织领导，其他任何形式、任何内容的社区治理体制机制创新都以这一原则为出发点。

第三，中国特色社区建设着力构建“多元共治”。新时代国家不断强化社会建设领域中“党委领导”，着力构建国家、政党和社会的多元共治格局。在“管控时代、管理时代”的体制惯性下，国家的社会建设侧重于“政社分开”，试图通过社会自主性实现“政社互动”。在“治理时代”，国家在强调“党委领导”价值理念的同时，还立足社会领域的特殊性与复杂性，通过“多元共治”保证国家、政党以及社会多元主体之间结构张力与力量平衡。中国特色社区建设不仅牵涉到党的基层政权建设[3]，同时还影响到政府、政党和社会的多元关系，全方面地融入居民的日常生活，直接关联普通群众美好生活的体验感与获得感。当前的“多元共治”不是单向度对照理论框架进行权责边界的划分，而是以“治理”为取向，深化“党委领导”下的“多元共治”[4]。

社区党组织处于核心地位，不但担负着社区管理、社区服务、社区文化以及社区安全的多重任务，而且连接着党委、政府、社会、市场和居民的多元关系，既是国家治理体系与治理能力的落脚点，也是“开放型社会治理体系”[5]的直接展现，同时更加决定着社区治理体制机制的创新。社区建设中，社区党组织不但是“党委领导”的直接主体，而且成为整个“治理时代”的核心，决定“多元共治”的格局形成。

二、“国家-政党-社会”的治理结构

在“国家-政党-社会”的治理结构中，社区党组织处于“一元领导”与“多元共治”的张力之中，关联国家治理、社会治理以及政党治理的内在诉求，位于一种“纵横交错”的结构关系中。新时代社区党组织在坚持核心定位的基础之上，明确目标使命，促进“国家-政党-社会”的关系优化[6]。

自党的十八届三中全会提出“国家治理体系与治理能力现代化”以来，围绕央地关系、行政体制、腐败监察、政府职能和市场经济等问题，决策层展开一系列顶层设计，取得了明显的效果。从国家制度来看，社区党组织不仅作为国家政治体制的重要组成部分，同时还直接关联着中国共产党的各类基层组织，与街道、学校、机关和社会组织等各类基层党组织发生联系。可以说，社区党组织是国家治理的基层触角，表征着当代中国国家治理体系与治理能力的内在逻辑。从这个意义上看，由于当代中国“国家和政党”的特殊制度安排，国家治理在一定程度上也就是处理“国家-政党”的关系、统筹资源配置并且应对内外风险的过程。新时代社区党组织一方面积极顺应国家治理的总要求与总任务，另一方面则是在国家制度框架范围内明确领导核心地位。

当代中国社会治理的重心要落在城乡社区，各类城乡社区构成了当代中国社会治理的地域空间并成为当前社会治理的主阵地与主战场，社会治理体制机制创新无一不与城乡社区发生关联。基于1978年以后“经济中心、政治优先、文化跟进”的发展战略，在进入21世纪以后，国家提出了“和谐社会”的社会发展战略，经过一定时期的酝酿，在国家治理的框架内提出了社会治理。与显性经济发展、政治民主和文化繁荣不同的是，社会和谐的目标任务隐性穿插在经济社会发展之中。当我们谈论“社会治理”之时，经常遭遇“社会在何处？”这样的难题。新时代社区党组织就是要通过社区治理强化社会治理，在党组织的“社区”定位之下，完善社区管理、社区服务以及社区文化，进而明确社区党组织的领导核心功能。

作为中国共产党的基层组织，社区党组织不仅关联着国家治理和社会治理，同时还直接表征中国共产党的内部治理：政党治理。自党的十八大以来，中国共产党从上到下，始终保持着反腐败的高压态势，试图用反腐败来实现政党的自我净化和吐故纳新，然而中国共产党的自我革新需要一种常态化、制度化和可持续性的有效方式推进，政党治理也便呼之欲出了。在反腐败的基础之上，政党治理不仅侧重于内部治理，同时还要处理好政党与国家、政党与社会的关系治理，在反腐败的内部治理基础之上，强化“国家-政党-社会”的结构关系平衡，实现中国共产党治理能力的提升。新时代社区党组织内嵌于国家治理和社会治理，同时展现为中国共产党的政党治理②，进而言之，在社区空间内通过国家治理与社会治理来推动当代中国的政党治理。

无论是国家治理、社会治理还是呼之欲出的政党治理，都有着内在逻辑和实践诉求，都存在深层次的“治理结构”。作为最高层级和优先提出的国家治理，自党的十八届三中全会以后，在顶层制度设计层面广泛展开。基层探索层面的社会治理一经提出，便吸引学术界、政策界以及社会舆论的广泛关注，成为国家治理的落脚点和抓手。与此同时，党的十八大以后，中国共产党在全国范围内掀起了一场迅猛的反腐败浪潮，与国家治理和社会治理相呼应，全面从严治党背景下的政党治理悄然而至。“国家-政党-社会”共同组成了当前中国的“治理结构”，成为分析新时代社区党组织的具体情境和现实框架。

新时代社区党组织处于“国家-政党-社会”的治理结构之中，时时与国家治理、政党治理以及社会治理发生关联。在“国家-政党”关系中，党组织以“权力之家”的名义进入社区，担负着“代表国家、宣传国家、表征国家”的职责；在“政党-社会”的关系中，党组织以“制度安排”的名义进入社区，担负着“领导社会、维护社会、整合社会”的职责；在“国家-社会”的关系中，党组织以“领导核心”的名义进入社区，担负着“国家管理、社会发展、政党服务”的职责。换言之，新时代社区党组织看似是当代中国社区建设的制度安排，实则是国家治理、社会治理以及政党治理的新要求与新目标，在“国家-政党-社会”的结构关系中展现出当代中国国家治理结构的“韧性、弹性、适应性和持久性”[7]的特征。

与西方社区治理不同的是，当代中国社区治理蕴含着“国家-政党-社会”的三元结构。我们过去常用“国家-社会”非此即彼的二元结构，将之用于分析当代中国社区治理实践时总会遭遇各种问题，割裂了社区治理的国家立场与社会视角，进而产生各种悖论性矛盾。当我们站在国家立场时便会理所当然地将社区视为国家的基层单位，当我们运用社会视角时便会将社区看成是社会发育的重要空间。当代中国社区治理除却国家立场与社会视角之外，还应当补充一个“政党角色”，即通过社区党组织有效介入维持国家与社会二元结构关系的稳定，推动国家与社会的一体化发展，而当代中国“国家-政党-社会”的三元关系直接决定了中国特色社区治理以不同于西方社区治理的面相呈现出来。

三、新型国家与社会关系：“国家统合社会”

在国家治理、政党治理以及社会治理的三重关系中，新时代社区党组织展现出“国家统合社会”③的基层治理实践。“国家统合社会”既不是过去的“国家管控社会”也不是“国家管理社会”而是一种新型的国家与社会关系[8]，是立足历史发展并且针对现实问题而展现出来的国家治理、政党治理以及社会治理的结构平衡点。一方面“国家统合社会”受到当代中国制度设计的作用，符合中国的国家制度、政治制度以及政党制度；另一方面“国家统合社会”则是鉴于过去国家与社会关系失衡状态而提出的，是不断“试错”过程中的经验总结。甚至可以说“国家统合社会”的基层治理实践契合了当代中国国家与社会关系的症结并且有效弥补二者之间不足与缺陷，成为新时代社区党组织的不二选择。

与西方两党制、多党制轮流执政不同的是，当代中国是中国共产党领导的“一党执政、多党协商”的社会主义国家，在这种政治制度和政党制度下，国家与社会的关系表现出不同的形态。在西方两党制和多党制的作用下，执政党和在野党之间的轮流交替可以保证国家与社会的有序互动，然而，在特殊条件下，却容易造成国家的弱势和社会的动乱，影响效率的发挥。在“一党执政、多党协商”的制度框架内，中国共产党可以最大程度地维护社会安全、推进社会发展。在基层治理过程中，社区党组织受到政治制度设计的作用扮演着领导核心的角色，其他诸如居委会、社会组织和辖区单位等治理主体均需要在社区党组织的领导下展开活动。社区党组织的领导核心作用是当代中国“国家-政党-社会”的结构关系在社区空间范围内的具体展现，相关的治理实践也同样契合“国家统合社会”的制度安排。

由于受到西方思潮影响，“小政府、大社会”早些年曾流行于中国学术界、政策界以及社会舆论。随着西方国家与社会关系问题的暴露，尤其是2008年金融危机以来，西方国家各种社会问题的出现以及社会力量对国家稳定的冲击，这一曾经盛行于全球的“关系想象”开始受到质疑。在中国崛起、中国模式以及中国方案的本土视角下，近年来，国内学界开始对“小政府、大社会”这一西方模式有所反思，并着重从中国本土实际问题出发来理解诠释国家与社会关系。换言之，“小政府、大社会”的“关系想象”更多的是西方近代资本主义发展过程中呈现出来的国家与社会关系，在一定阶段曾经成为欧美国家的治理实践选择。1978年以后，由于计划经济时代“全能国家、威权政府”的影响，市场经济时代的国家与社会关系开始分化，以至于在国家话语中也曾出现过“党政分开、政企分开、职能转变”等诸如此类的观点，一定程度造成基层党组织的“弱化、虚化、边缘化”。

基于国家与社会一体化发展的考虑，学术界开始对“小政府、大社会”的“关系想象”进行反思并逐渐意识到实践中暴露出来的问题以及中西社会结构的差异，由此重新认识中国的国家与社会关系。受西方社会科学影响，学术界倾向于将“社会”置于“弱者、正义”的位置，在研究中呼吁“重建社会”[9]“回归社会”[10]，强调独立于国家之外的社会运行逻辑[11]。不过中国的实际却表明，中国社会从来就不是铁板一块，更不是成熟的想象共同体，而是无关乎“公平、正义”的实体空间。在与国家的比较中呈现出社会制度与社会空间，在与个体的比较中展现社会角色与社会身份。我们在呼吁“重建社会、回归社会”的同时，却难以用精准概念描述中国社会。社会全方位嵌入到个体的日常生活之中，但个体又时常带有警惕性的描述“社会上的人、社会上的事”[12]。国家、社会以及个体呈现出“你中有我、我中有你”的统合状态。

治理时代，国家提出了以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”为主要特征的社会治理体制，试图以治理体系与治理能力的现代化来重塑社会，在制度设计层面强化“党委领导”的核心位置，通过“吸纳、嵌入”[13]来统筹其他治理主体，具体到中国特色社区建设中则表现为“国家统合社会”的治理实践。在宏观制度设计层面，社区并非是一级政府而是基层群众自我管理、自我服务以及自我监督的自治组织，与国家存在天然的界限。在理论上，党组织与社区分别成为国家与社会的实体象征，二者互不干扰，但在实际操作中，基层党组织与社区又存在千丝万缕的联系。没有“代表国家”的党组织，社会中的社区则丧失持续有效运转的基础[14]；离开“代表社会”的社区，国家中的党组织则成为无源之水、无本之木。

“国家统合社会”的治理实践成为新时代社区党组织的目标指向，在这一模式中，国家与社会既不是单向度“分类控制”[15]，也不是一味“甄别吸纳”[16]，而是基于“利益契合”[17]基础上互为支撑的“统合”状态，这种状态在明确国家领导核心和权威地位基础上进一步通过“制度设计、政策实施以及规则制定”保证社会秩序稳定与合作发展。国家与社会不是“零和博弈”而是互利共赢的“非零和博弈”，中国改革实践过程中出现的“一抓就死、一放就乱”的治理难题通过有效的政党治理在“国家统合社会”的治理实践中得以消除。社区党组织在维持“社会中的国家”领导核心的同时，还可以保证“国家中的社会”稳定发展。新时代社区党组织既发挥了“嵌入”功能也扮演了“代表”角色，成为国家与社会一体化发展的“稳定器”。

四、“国家统合社会”：社区治理的中国方案与中国智慧

不管承认与否，一个无法忽视的事实是，1978年改革开放以后，在中国经济腾飞的同时中国的基层社会保持了总体稳定与持续发展。其中，随着“单位制”[18]的解体和“社区制”[19]的形成，“社区”这一新型基层组织形式在经济社会中发挥着越来越重要的作用，日渐成为理解中国社会发展的“秘钥”。与西方社区不同的是，中国基层社区无论是组织形式还是实际操作都带有强烈的“中国痕迹”，以至于城乡社区开始展现“中国特色”[20]。在治理视阈下，城乡社区也逐渐成为国家治理和社会治理的落脚点，相关的制度设计、政策实施、权力架构以及运作模式同样成为透视当代中国社会发展的关键。新时代社区党组织担负社区治理领导者和建设者的角色，既要回应来自政党系统“自上而下”的治理目标与治理诉求，同时也要协调来自多元主体“由外而内”的利益诉求，处于结构核心与利益交汇的位置。

当前，社区建设已经在全国范围内铺开，基于不同的历史传统、现实发展、城乡分布以及资源配置，社区建设呈现出千差万别的形态。受制于制度设计的稳定性，全国各地的社区又呈现出相类似的特征，无论是城市社区还是农村社区抑或是转型社区，党组织毫无疑问地居于核心位置。从国家与社会的关系视角出发，偏向于国家的党组织，其社区治理呈现出“行政化”[21]倾向；偏向于社会的党组织，其社区治理则呈现出“自治化”[22]倾向。进而言之，在“国家-社会”的结构关系中，社区党组织基于何种立场定位直接决定着具体的社区治理实践及其相应的治理体制机制创新。从实际看，治理实践中的社区党组织并非单方面依赖国家或者偏向社会，而是以“社区”为本位，最大限度寻求国家与社会的公约数[23]，弥合国家立场和社会视角，在国家与社会一体化中发挥“党委领导”的政治和社会功能。

中国特色社区建设坚持“党委领导”有其合法性和合理性。从历史看，早在革命时期中国共产党就在基层农村开展活动，通过与广大农民的结合逐渐走出了一条“农村包围城市”的道路，赢得了广大基层人民群众的认可；从现实看，1978年以后社区制的逐步建立，从一开始就是在中国共产党领导下展开的，与当代中国的政治制度和政党制度交融在一起共同构成了当代中国的基层治理实践模式；从理论看，无论哪一个层面的治理体系与治理能力现代化都脱离不了“党委领导”这一核心要素，凡是试图超越这一制度设计的改革都容易误入歧途；从实践看，当前的社区治理需要与具体的制度设计、政策实施、城乡发展以及地区分布结合起来，以“问题”为取向进行体制机制创新，而不能想当然地对照西方理论。坚持社区党组织的领导核心地位以及强化基层党组织建设的政治逻辑[24]，成为社区治理体系与治理能力现代化的关键。

作为基层治理的社区治理并非是就社区论社区，社区同样交织缠绕于多元利益诉求和多元结构关系之中[25]。在国家治理的顶层设计之下，社会治理的战略规划涉及“国家、政党、社会、市场和居民”等多元关系。尽管国家没有明确提出社区治理的战略规划，但是从全国各地的实践来看，当前社区治理过程中存在的问题[26]不亚于社会治理，甚至是社会治理困境的直接反映。基层社区既牵涉到居民的经济利益、政治权利、文化生活以及社会权益，也关联社会的管理秩序、服务配套和文化思潮，同时还影响国家的制度安排、政策调整以及政府职能。概言之，社区党组织不仅是当代中国国家治理的神经末梢，也是治理体系与治理能力现代化成败得失的晴雨表，直接决定基层社区治理功效。新时代社区党组织处于“牵一发而动全身”的位置，成为多元关系稳定发展的核心要素。

在当代中国政治制度和政党制度的安排下，社区党组织在基层社区扮演着“主心骨”角色[27]，发挥着上传下达和组织协调的作用，在实践中形塑出“国家统合社会”的治理模式。“国家统合社会”的治理实践并非是国家单向度通过制度安排对社会进行作用，也不是社会被动接受国家强制性的制度安排，而是二者在互动中相互形塑的过程。与西方以“生活共同体”为取向的社区相比，当代中国社区建设表现出明显的“行政主导”，这种独具中国特色的社区治理实践立基于特定的国家与社会的关系，在历史发展中不断累积形成，成为当代中国社区建设的实践形式。从比较的视野来看，西方的社区治理起步早、发展快，建立在“国家-社会”二元划分基础之上，而中国的社区治理不仅起步晚、发展慢，竖立其下的社会结构也表现出较大的差异，难以对其进行简单模仿。

新时代“国家统合社会”的社区治理实践受制于当代中国“国家-政党-社会”的结构关系，这种社区治理实践较之于前期的“行政吸纳社会、国家嵌入社会”的理论解释而言，更具说服力和解释力。以国家名义进入社区的党组织不仅具有“党委领导”的合法性，而且还需要在具体实践当中承担相应的政治、经济、文化以及社会的职能，通过社区治理体系与治理能力现代化的提升提高统合社会的能力。社会也不是单方面的被动接受，而是在遵循自身发展逻辑的前提下对国家作出有效回应。中国共产党领导下的社区建设通过“党委领导”的形式实现对城乡社区的政治领导，进而全面塑造管理有序、服务完善和文化多元的社区治理，以此贡献社区治理的中国方案和中国智慧。

五、结 语

围绕社区治理研究，政治学、经济学、社会学以及管理学等学科均给予不同程度关注，取得了一定成果，然而，至今为止社区治理的多学科、跨学科研究仍然没有突破西方社区理论的局限，在一定程度上仍然受制于西方存量的社区理论研究成果，这不能不说是中国社区研究的一大遗憾。我们不是缺少对“社区”的想象，而是我们大多还是在以“西方社区”为底本来进行中国社区的现实描绘，这种思维描绘出来的“社区”不仅迥异于西方社区而且还丢失了中国社区的本土元素。与其他学术议题相类似，中国社区研究同样处于“本土-西方、民族-世界、特殊-普遍”的结构张力之中，经常产生诸如“行政主导与基层自治、国家单位与公共空间、政府主导与居民参与”等近乎不可能取得共识结论的争议。

“国家统合社会”的社区治理不是单方面的行政主导与基层自治，也不是二元划分的国家单位与公共空间，更不是此消彼长的政府主导与居民参与，而是一种超越单一立场和抽象争议的以实际问题为取向的结构平衡，是“国家-政党-社会”在社区治理中的最大公约数。通过政党领域的社区党组织，保证国家的“统”与社会的“合”，进而实现国家与社会的“统合”。与国家和社会分化、分立以及对立的状态而言，国家与社会的统合更契合当下中国的实际，有助于完整统一的国家治理体系构建，形成多元合作的社会关系。因此，新时代社区党组织的核心定位与治理实践不仅是针对新时代、新问题和新情况而阐发，同时还表征着新型国家与社会关系及其在今后一个时期内可能性与可行性的社区治理方案。

注释：

①从实际调查来看，当前城乡社区建设已经在全国范围内全面铺开，尽管在一些具体操作上有所差异，但从整体上看，无论是城市社区还是农村社区抑或是转型社区，各地基本大同小异，表现为依赖国家支持、行政推动明显和内生动力不足等。

②政党治理可以分成内部治理、外部治理、顶层治理和基层治理四个维度。从内部治理来看，政党治理表现为通过党纪国法来约束、规范党员行为；从外部治理来看，政党治理表现为调整政党与国家、社会和市场的关系，保证关系稳定和谐；从顶层治理来看，政党治理表现为废除、调整和设立一系列规章制度，保证政党有序运转；从基层治理来看，政党治理表现为基层党组织发挥政治领导、经济建设以及文化引领的功能。

③与“国家嵌入社会”“行政吸纳社会”“国家与社会互动”“国家与社会互构”等提法相比，“国家统合社会”是新时代国家与社会关系的转型升级。具体而言，“国家嵌入社会”前提性地将“社会”置于被动、静止或自在的状态，而将“国家”视为一股独立于“社会”之外的实体力量，基于制度设计和行政力量的主动嵌入，忽视了“社会”的主动性；“行政吸纳社会”则将“社会”视为被动、弱小的一方，国家基于行政力量而对其进行形塑、规训，忽视了“社会”对“国家”的作用；“国家与社会互动”与“国家与社会互构”则是基于前面提法的不足对国家与社会关系的调和性描述，不具有解释、规范以及指导作用。