关键历史阶段国企改革行动纲领—国企改革三年行动九个重大问题的思考

文=李 锦

（作者为长江商学院大企业治理与创新研究中心研究员）

千呼万唤的国企改革三年行动方案终于揭开面纱。2020年10月12日，国新办新闻吹风会透露三年行动方案。这是关键历史阶段国企改革的重大决策，是国企改革的行动指南，预示国有企业改革将拉开新的一幕。中国国企改革有望大幅提升，以全面深化为标志的国企改革，将步入务实笃行向纵深发展的新境界。因文件尚未公布，现就国企改革三年行动发表自己学习理解中央系列文件精神的看法。

重大决策产生的背景溯源

这个文件是2020年6 月30日的中央深改委会议上通过的，而且是排在第一位的文件。习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议，并且强调依靠改革应对变局开拓新局 扭住关键鼓励探索突出实效。显然，那次会议第一个研究的文件是国企改革三年行动方案。然而，在那次会议后的整整100天后以新闻吹风会形式透露三年行动方案，文件仍然没有公布。这引起社会的许多猜想。如果仅仅从法规完善的角度对文字上进行规范修改，也用不着那么久的时间。2015年顶层设计通过时间是8月24日，公布是9月13日，仅仅20天时间，为什么这个行动方案用了100天修改仍然姗姗来迟？事情原委将会得到解释。

从6月30日公布消息以来，人们一直在期待。9月27日，国务院国有企业改革领导小组第四次会议及全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议召开。9月29日的国务院国资委会议精神，表明三年行动已经开始。我们可以从密集公布的会议消息知悉文件的主要精神。这种知悉，甚至使得具体词句并不重要了。这些年，习近平总书记对国企改革作出了一系列新的重要指示，党的十九届四中全会对国企改革作出了新的重大部署。党中央、国务院决定实施国企改革三年行动，是对于党中央、国务院“1+N”顶层设计、政策体系的落实。

此前近一年时间的事情，是2019年11月12日，中国政府网公布消息《刘鹤主持召开国务院国有企业改革领导小组第三次会议 贯彻落实党的十九届四中全会精神 研究部署下一步国有企业改革工作》，提出国有企业市场化改革方向的三年行动方案。

朝前两年时间的事情，是2018年10月9日召开全国国有企业改革座谈会。国务院副总理刘鹤讲话，第一次提出“行动”问题。当时，他的讲话有两句话给人印象很深。一句话是以“伤其十指不如断其一指”的思路，扎实推进国有企业改革，大胆务实向前走；一句话是当前国有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段。这“两个一”，意味着他把国有企业改革的落实视为重中之重。“一个行动”的提出，是国企改革三年行动方案的源头。

从2018年10月9日全国国有企业改革座谈会开始，2019年11月12日，2020年9月27日国务院国有企业改革领导小组第四次会议，国务院副总理刘鹤三次讲话，时间大约在秋季。三次讲话，都贯彻着一种精神，就是行动。9月27日是最近一次讲话，强调是“要办事的”。

圈内有些人常给人讳莫如深的感觉，大有高深莫测之感。其实，读懂三次刘鹤讲话，三年行动大可以理解了。

国企改革进入关键历史阶段的双重含意

在2019年11月12日，国务院副总理刘鹤主持国务院国有企业改革领导小组第三次会议。会议表示，未来三年是关键的历史阶段，要落实好国有企业改革顶层设计，抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。未来三年是关键的历史阶段，这是个重要的判断。

明确历史阶段，首先要明确历史方位。我国国有企业将向何处去，如何确定下一步的改革目标，确定什么任务？是一个重大现实问题，然而却需要从历史纬度来认识。因为理论问题在十八届三中全会已经解决。而这一问题的确定，首先取决于我国目前所处的经济发展阶段以及未来的发展前景，这是国有企业在新格局中的定位。其次是国企改革自身发展的定位。

从历史发展来看，我们正在进入新的阶段。当前，国际经济形势严峻复杂，不稳定不确定性因素增多，国内经济处于爬坡过坎阶段。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是党中央根据国内国际形势发展的新变化及时提出的重大战略部署，这体现了党中央因势而变的务实之举和与时俱进的战略思维，为我国统筹国内国际两个大局、在危机中育新机、于变局中开新局指明方向。目前，我国已经成为世界第二大经济体，拥有完整的工业体系和超大规模市场优势。未来一段时期，国内市场主导国民经济循环特征会更加明显，内需潜力会不断释放，以国内大循环为主体、双循环互促是辩证统一的关系。中国已经成为全球产业链的重要环节，通过双循环为国内产业创造更多机遇，既促进产业有效运转，也保证就业和收入。要提高双循环的质量和效益，国有企业一定要发挥引领作用。当前和今后一个时期，国有企业保持战略定力，需要辨清形势、着眼长远、化危为机，于变局中开新局。央企、国企尤其要切实发挥顶梁柱、压舱石作用，当好高质量发展的排头兵。在“坚持把自己的事情办好”的大逻辑下，改革是关键一招，尽快推动国企改革取得实质性成果，让微观市场主体充满生机和活力，事关改革成败，事关第一个100年的发展大计。党的十八大以来，新一轮国企改革不断涉险滩、啃硬骨头。与习近平总书记的殷切期望相比，与党的十九大对国有企业改革提出的目标要求相比，与国有企业应该担负起的使命责任相比，国有企业改革仍存在较大差距，这个差距主要是落实不够。国企改革进入关键的历史阶段，也就是告别落实不力阶段，进入务实笃行纵深发展的历史阶段。

从国企改革自身历史来看，未来三年是关键的历史阶段，这是对前四年说的。党的十八届三中全会，以“全面深化”为标志，意味新一轮国企改革开始。2013年11月，中共十八届三中全会召开，对全面深化改革做出总部署，吹响新一轮国有企业改革的集结号。从夯基垒台到立柱架梁，国企改革坚持问题导向，促转型、谋升级，为经济高质量发展注入源源不绝的动力和活力。2015年的《关于全面深化国企改革的指导意见》，被称为顶层设计，构建了改革的顶层设计和“四梁八柱”。从决定发表、顶层设计出台到三年行动方案出台，国有企业改革十年可以划分为三个阶段，呈现“3+4+3”的格局。全面深化改革头3年是夯基垒台、立柱架梁的3年，顶层设计出台后是边试边行、积厚成势的四年，2020年到2022年是务实笃行纵深发展的三年。而三年行动方案出台，标志着国有企业改革的务实笃行向纵深发展，进入决定性的三年。目前改革不平衡、落实不到位的情况还是存在的，我们面临的一些重点难点问题还没有完全攻克，改革的任务依然繁重，三年行动就是为了解决这些问题。

从国家治理角度看，2022年是党的二十大召开，在这之前，国有经济对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，应有明显的进展。在这个时候，不仅仅有对国企改革的总结，也有对“我国历史上的国家治理”的回顾与思考，又有对“全球治理格局和全球治理体制”的洞察，面对国际环境云谲波诡，对国企改革将做出新的判断、新的概括与新的部署。

当然，会议对今后三年的目标是留有余地的，口径仍然是“重点领域和关键环节”，没有全面胜利或者全面落实的话，没有“毕其功于一役”，这是从国企改革的艰巨性、复杂性、与长期性考虑的。这是一个实事求是的态度。三年行动方案的总体口径是提出明确的任务举措，制定量化、可考核的具体指标。因为在2022年，是要交账的。

三年行动纲领定位是施工图而不是设计图

新三年行动纲领，有一个基本判断，这个文件是“施工图”而不是“设计图”。

2020年9月27日刘鹤讲话在强调“是要办事的”同时，强调国有企业改革三年行动是未来三年落实国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图。2015年的《关于全面深化国企改革的指导意见》，是顶层设计。“具体施工图”的提法意味着，“1+N”政策体系和顶层设计更多地具有设计图的特征，而三年行动是施工图。这是一种对应关系。如果说文件在修改，要修改得更像施工图，而不是设计图的翻版。

因为，设计图早已经完成。现在大政方针已定，这个大政方针包括十八届三中全会、十九大、十九届四中全会与顶层设计等中央文件精神，关键是狠抓落实。显然，改革的内容已经明确，不会也没有必要去做翻箱倒柜式的努力。关键在于落实，改革落实任务的定位，是历史视野与国家视野的交汇，也是从实际情况出发的选择。

这次行动的初衷是要解决目标实、时间明、路线清、指标量化问题。2019年11月 的国务院国有企业改革领导小组第三次会议 ，提出国有企业市场化改革方向的三年行动方案，强调要“明确提出改革的目标、时间表、路线图”，“制定量化、可考核的具体指标”。这两句，显示出“行动纲领”特征。体现鲜明的落实目的与意图。现在，国企改革在有些地方存在目标不具体、时间不明确、路线不清晰、具体指标无法量化无法考核的四大问题。

我们对按照设计图的特征来做施工图，不无担心。大家知道，设计图是设计者按照建设任务，把施工过程和使用过程中所存在的或可能发生的问题，事先作好通盘的设想，拟定好解决这些问题的办法、方案，用图纸和文件表达出来。施工图是用以指导施工的图纸，包括建筑结构水暖电气等专业，深度要比方案图高，细部尺寸，构造做法都要详细表述清楚，使建成的建筑物充分满足使用者和社会所期望的各种要求，当然包括时间表、路线图在内。一是“施工图”，二是“可衡量、可考核、可检验的”，三是“要办事的”。这是基本定位。确实，国有企业改革存在着不可衡量、不可考核、不可检验的问题，也存在着不办事的现象。怎样理解“可衡量”，一般情况包括时间、行业、责任人、数量、程度、规格等各方面的可能具体化的信息。可考核、可检验当然也有数字、时间。将要出台的方案是怎样做到可衡量、可考核、可检验，当然值得期待。

“是要办事的”，这句话通俗得不能再通俗，明白得不能再明白。这隐含着对“不办事”的劝诫，不能不“办事”。这个精神在国资委副主任翁杰明讲话中得到响应。他说，国企改革三年行动是今后三年对于党中央、国务院“1+N”顶层设计、政策体系的落实，是具体施工图。既然是施工图，一定是有项目、有完成的时间节点，也就是可衡量、可考核，一定要落实、一定要向社会各方有明确的交待，表明国资委的态度。

2015年的《关于全面深化国企改革的指导意见》是这样描述的：以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，完善国有资产监管体制，防止国有资产流失，全面推进依法治企，加强和改进党对国有企业的领导，做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。

目前新的三年行动方案文件没有出来，我们可以从6月30日深改委会精神发现新的思想指向。会议强调：“乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，必须发挥好改革的突破和先导作用，依靠改革应对变局、开拓新局，坚持目标引领和问题导向，既善于积势蓄势谋势，又善于识变求变应变，紧紧扭住关键，积极鼓励探索，突出改革实效，推动改革更好服务经济社会发展大局。”突出国企改革实效，推动改革更好服务新局面，显然是指导思想。可以明显看出的区别是，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是过去强调的现代企业制度的标志，没有出现在6月30日会议精神的指导思想内容内。

明确要求在三方面“取得明显成效”

从国企改革三年行动的重大会议的新华社消息中，都可以看到，对于国企改革三年行动是这样表述的：会议要求，要通过实施三年行动，在形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制、推动国有经济布局优化和结构调整、提高国有企业活力和效率等方面取得明显成效。这里提出三方面“要取得明显成效”，目标体系是已经明确的。

9月29日，国资委召开视频会议，对中央企业改革三年行动工作进行动员部署，强调要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议要求，切实把国企改革三年行动抓到位见实效，在形成更加成熟更加稳定的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制、推动国有经济布局优化和结构调整、提高国有企业活力和效率等方面取得明显成效，切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。这可以视为指导思想，也把三方面“要取得明显成效”，排在其中。

一是形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制。三年行动方案有个基本原则，就是“三个坚持”。要坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向。坚持和完善基本经济制度，是深化国有企业改革必须把握的根本要求。

图：广州市地铁18号线陇枕停车场

二是推动国有经济布局优化和结构调整。在6月30日会议上，习近平总书记强调“乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，必须发挥好改革的突破和先导作用，依靠改革应对变局、开拓新局，坚持目标引领和问题导向，既善于积势蓄势谋势，又善于识变求变应变，紧紧扭住关键，积极鼓励探索，突出改革实效，推动改革更好服务经济社会发展大局”。按照当前的大局，国有经济布局优化和结构调整是必须紧紧扭住的关键。2019年年底召开的中央经济工作会议指出，要加快国资国企改革，推动国有资本布局优化调整。

三是提高国有企业活力和效率。国企改革的目的是更加适应社会主义市场经济体制和高质量发展阶段的需求，解决的主要问题是国企的活力与效率。国企必须遵循市场规律，才能更好地激发活力，强化国有企业市场主体地位。充分用好已有明确政策，实施更加多样、更加符合市场规律和企业实际的激励方式，必须寻找激发人的活力手段、目的与实施途径，以提高员工自主性，激发企业发展活力。最终检验效果，在于效率的提高。

为什么三年行动要形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制，因为这是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国企治理领域一场广泛而深刻的革命。怎样丰富制度、完善体制的理论内涵，完善制度的体系建设，并孕育出一套与之配套、保障其运行的体制机制，促进制度的深化发展，是个大任务，不仅使立足点高，更因为制度建设是前提与根本。第一个见效与第二、三个见效是紧密联系的。因为制度体制完善开明，就能激发潜力，迸发活力；制度体制僵化保守，则会束缚潜能，钳制创新。判断一种制度体制的优劣好坏，一个重要标准就是看它是否能释放潜力、激发活力，在国企改革中就是推动国有经济布局优化和结构调整、提高国有企业活力和效率。所以这三个见效是有内在逻辑关系的。如此说来，这个方案有点像“一三八”工程，一个中心是“三年行动、走深走实”，三大明显效果，八是八个方面任务。这样一来，三个方面取得明显成效，地位就提高了，可以用“一三八”工程，好懂好记。

我们退后一步，可以从党的十九大报告中找到“依据”。十九大报告提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。在强调机制改革时强调，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。在强调结构改革时党的十九大报告指出，要坚持社会主义市场经济改革方向，努力建设现代化经济体系。党的十九大报告对国有资产完善、国有资本调整、国有企业的改革发展作出了部署。突出国有资产管理体制与深化国有企业改革两大改革任务。加上供给侧改革，国资国企改革形成“体制”、“机制”、“结构”三大系统。三方面“要取得明显成效”是十九大精神的落实。

当然，改革的终极效果是增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。这是改革的终极目的，也是逻辑结果。2020年国企改革进入关键的历史阶段，随着三年行动方案的实施，国有企业改革的综合效能将进一步得到提升，一些短板和弱项问题将得到有效解决，国有企业的治理体系将更加成熟定型，国有企业将更加具有活力和效率。原来是不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力的四种能力，现在是增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力的五种能力。五种能力是作为目标体系提出来的。出处是去年11月召开的十九届四中全会。竞争力、创新力放在最前面，创新力是去年第一次列入目标体系。

八项重点任务将以实在的措施化解难点

什么是重点任务？8月11日，国务院国资委主任郝鹏在接受媒体采访时透露，改革的重点领域主要包括完善中国特色现代企业制度、积极稳妥深化混合所有制改革、加快健全市场化经营机制、完善国有资产监管体制、充分释放和激发基层改革活力等。

到了10月12日，国新办新闻吹风会上，作为今后三年对于国企改革“1+N”政策体系的具体“施工图”，翁杰明介绍将聚焦8个方面的重点任务，透露三年行动方案。随即，国资委的国资小新以图表的方式公布这八项任务。

一是完善中国特色现代企业制度。中央企业党委（党组）要把方向、管大局、保落实，结合不同层级、不同类型企业实际制定党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，厘清各治理主体权责边界；董事会要定战略、作决策、防风险，全面依法落实董事会各项法定权利；经理层要谋经营、抓落实、强管理，全面建立董事会向经理层授权的管理制度，充分发挥经理层经营管理作用，开展对标世界一流企业管理提升行动，推进管理流程再造，优化资源配置。

二是推进国有经济布局优化和结构调整。围绕服务国家战略，聚焦主业主责发展实体经济，更好发挥国有企业在畅通产业循环、市场循环、经济社会循环等方面的引领带动作用，支持中央企业带动民营企业、中小企业协同发展，推动国有资本向重要行业和关键领域集中。翁杰明表示：“我们有一个明确的目标，就是促使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业领域集中，向关系国计民生、应急能力建设、公益性的行业领域集中，向战略性新兴产业集中。”对于需要进的领域，我们以做强做优做精为明确的目标，支持相关的企业进行并购和专业化整合，充分发挥龙头作用，配置相应的资源，提高他们的效率，也提高他们整体竞争力。在退的方面，对那些不具备竞争力的非主营业务和不良资产坚决退出。

三是积极稳妥深化混合所有制改革。牢牢把握混合所有制改革方向，坚持“三因三宜三不”原则，积极稳妥，务求改革实效。重点推进国有资本投资、运营公司出资企业和商业一类子企业混合所有制改革。根据不同企业的功能定位，合理设计和调整优化混合所有制企业股权结构。集团公司要对国有相对控股混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控，推动建立灵活高效的市场化经营机制。要加强对混合所有制改革全过程的监督，坚决防止国有资产流失。

四是健全市场化经营机制。 强化国有企业市场主体地位，切实维护企业法人财产权和经营自主权。大力推行经理层成员任期制和契约化管理，具备条件的企业特别是商业类子企业，按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出原则，加快推行职业经理人制度。全面推进用工市场化，完善市场化薪酬分配机制，推动薪酬分配向做出突出贡献的人才和一线岗位倾斜，灵活开展多种方式的中长期激励，充分用好已有明确政策，并支持探索超额利润分享机制，骨干员工跟投机制，实施更加多样、更加符合市场规律和企业实际的激励方式。

五是形成以管资本为主的国有资产监管体制。国资委将进一步深化职能转变，更加注重基于出资关系，更加注重国有资本整体功能，更加注重事中事后，分层分类，更加注重提高质量效益，把监管重点聚焦到管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全上来。着力从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位实现转变，进一步提高国资监管的系统性、针对性、有效性；优化管资本的方式手段，对不同功能定位、行业领域、发展阶段的企业，实行差异化的分类考核、分类监管、分类授权放权。充分发挥国有资本投资、运营公司在授权经营、结构调整资本运营、激发所出资企业活力和服务实体经济等方面功能作用。国有资本投资、运营公司试点是怎样蹚出新路的，将出世的第一个国有资本投资、运营公司“新生儿”是什么模样，可望在2020年出场。

六是推动国有企业公平参与市场竞争。强化国有企业的市场主体地位，营造公开、公平、公正的市场环境。国资委鼓励支持中央企业与中小企业合作，加强产业链供应链上下游协同，共同打造优势产业集群。要发挥国有资本纽带作用，带动各类企业融合发展，在更大范围、更深层次、更高水平上与各类企业合作，加强与各类企业进行股权融合、战略合作、资源整合。翁杰明表示，主要是推动国有企业在产业链、供应链的关键环节和中高端领域进行布局，同时也要鼓励国有企业加强与民营企业、科研院所、地方国有企业进行合作，形成龙头企业发挥重要作用，其他企业有效互动的新型产业生态体系。

七是抓好国企改革专项工程。 充分发挥专项工程的示范引领和突破带动作用，扎实推进改革措施的综合运用和系统集成，凡是要求面上企业做到的，纳入有关试点和专项工程的企业要成为样板、率先实现。

八是加强国有企业党的领导党的建设，推动党建工作与企业的生产经营深度融合。2015年的《关于全面深化国企改革的指导意见》的指导思想是两个坚持，这次出现三个坚持。党的领导由原则上移到指导思想，而且放在第一条。这次表述是“要坚持和加强党对国有企业的全面领导”，过去是“坚持党对国有企业的领导”，加上两个词，一个是“加强”，一个是“全面领导”。不仅地位提高，而且语气加强。充分发挥国有企业的政治优势，推进党建工作与生产经营深度融合，把提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值作为企业党组织工作的出发点和落脚点。进一步加强对混合所有制企业党建工作的指导。

“抓重点、补短板、强弱项”是主要思路

中央第十四次深改委会议强调“抓重点、补短板、强弱项”，九个字透露了三年行动方案的主要思路。 针对重点难点问题，针对改革落实不平衡、不到位的情况，坚持问题导向，有针对性地提出措施，而不是面面俱到。

“抓重点、补短板、强弱项”，怎么抓？抓什么？尽管文件没有公布，但是思路是明确的，如果我们确定一个参照体系，对于国企改革三年行动就好理解了。

一是对照2015年的顶层设计来认识。因为我曾经写过一本《国企改革顶层设计解析》的书，这也是中国最早的一本解析国企改革顶层设计的书。这五年有些什么变化？循此线条理解，从另一次顶层设计的角度来讲解，能讲得顺。

二是对照今年的政府工作报告来认识。报告提出，提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。健全现代企业制度，完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力。99个字，言简意赅。框架性内容应该包括在内。

三是对照2015年的40多个文件来认识。这个文件勾勒国改顶层设计之后，陆续出台40多个文件，三年行动要将之前很多政策的症结，落实不下去的障碍，与现实的冲突及政策空白地带，要做个拉网式巡查和系统整合，以一揽子政策及举措的出台，使得国改进入快速推进、综合推进，实质进展，出成效的新阶段。

四是对照国企改革前五年试点情况来认识。把这几年在“十项改革试点”、“双百行动”等改革试点示范工程中基层所创造的一些经验，推广到下一步的国企改革过程中。变若干单项改革为综合改革、系统改革，对国资国企改革明现状，找问题，确症结，定任务，定时间表、路线图、施工图。彭华岗在新闻发布会上讲过突出系统集成、协同高效。有些改革任务单靠某个措施难以奏效，要综合运用多项措施，多管齐下，产生改革综合成效。

五是对照40年国企改革历史来认识。哪些可以放开，哪些暂时不能放开，要有经验支撑，不能完全依靠道理讲话。改革、发展、稳定，是上次顶层设计强调了的。目前，有些需要稳定的东西，应当重视。 因此可以断定，混合所有制改革、国企重组牵涉到社会稳定的内容、牵涉到民生就业问题，还是应当持谨慎态度的。

在7月16日新闻通气会上，彭华岗秘书长解释，突出抓重点、补短板、强弱项。是指针对重点难点问题，针对改革落实不平衡、不到位的情况，坚持问题导向，有针对性地提出措施。很多政策落实不下去的障碍，与现实的冲突及政策空白地带，要做个拉网式巡查和系统整合，以一揽子新政策及举措出台，更富于可操作性，追求实效性。我年初在经济参考报发表了一篇文章，《2020年国企改革趋势是做深做实》。譬如，混合所有制改革在积极稳妥背景下加上深化的指向内容，就是一个变化，其他包括对国有相对控股混合所有制企业怎样实施更加市场化的差异化管控，推动建立灵活高效的市场化经营机制支持和鼓励国有企业集团对相对控股的混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控，希望混改的企业在劳动人事分配机制方面率先突破，真正形成富有活力的市场化经营机制。以混合所有制改革为抓手，在产业链、供应链上，与民营企业、中小企业不断深化合作，形成相互融合、共同发展的局面。这些，还是有不少新意的，在操作层次上，做到有新的突破。

“抓重点、补短板、强弱项”，九个字归纳，给人感觉特别在意改革的整体性、系统性与协调性。

“剥离”任务，是2020年的“牛鼻子”

2020年，已经下来大半时间，重点抓什么？时间的紧张，使得改革等不及。可以按照上面肯定的事情先干起来。“按照当前的大局，国有经济布局优化和结构调整是‘牛鼻子’，是必须紧紧扭住的关键。通过加快深化改革，让企业机制活起来，让布局结构优起来，让发展动力强起来。”这是郝鹏的强调。这继承了2019年的中央经济工作会议精神，要加快国资国企改革，推动国有资本布局优化调整。以结构调整为主线，完成两个剥离，即以剥离非主责主业的业务、剥离办社会职能，使得国企放下包袱，可望马上展开，并且在2020年内形成效果。当然，有效推进企业战略性重组和专业化整合是“十四五”规划的重中之重。

主责主业是写入政府工作报告的，也会在三年行动方案中得以充分体现。央企的设立都有各自的职责，聚焦主业、做强实业，瘦身健体、提质增效，是央企落实高质量发展要求。重新厘定央企主责主业，企业严格执行新版投资项目负面清单，严控非主业投资比例和投向，推动各类资源要素向主责主业集中。未来国有资本将更多投向重要行业、关键领域、战略性新兴产业。有效推进企业战略性重组和专业化整合是“十四五”规划的重中之重。主责主业的巩固与壮大，是一个历史过程。而剥离非主责主业的业务 ，则可能在短期取得明显效果，使得国企放下包袱，轻装上阵，这也是改革的目的。国务院国资委主任郝鹏早先也曾强调，今年将全面完成剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。

两剥离怎样加快进行，一个是非主营业务和低效无效资产，巩固“压减”工作成果，加快剥离非主营业务和低效无效资产，深入推进“僵尸企业”的处置工作；一个是剥离企业办社会职能解决历史遗留问题。2020年要“基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题”，现在剩下的都是难啃的骨头，需要出大招，出真招，一企一策，多策齐下，采取整体移交，自治运营，托管运行，企业兜底加市场运作，分离移交、重组改制、关闭撤销、政府购买服务、专业化运营管理等不同方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。特别是完成厂办大集体改革，完成退休人员社会化管理主体工作，确保2022年剥离企业办社会职能解决历史遗留问题全面收官。

在9月17日的国常会上，李克强总理三讲“剥离”，引起人们关注。

“要通过改革的办法，加快剥离非主业，着力做强主业。”李克强强调“剥离”时说，“国企要更加聚焦主业，不断提高核心竞争力。实现这一目标，要一步一个脚印扎实推进。”随着国企改革的不断深入，做精主业，防止脱实向虚也成为央企工作重点之一。国资委一再强调中央企业一定要突出主业、突出实业，要进一步明确企业的发展目标和战略定位，严控非主业投资，推动各类要素向实业集中、向主业集中，不断提升核心竞争力和盈利能力。近几年，国资委对央企“突出主业”的要求一直都非常严苛，通过重新核定中央企业主业，梳理并调整企业主业，进一步改善央企内部大而全、小而散、重复建设等问题；同时要求央企严格按照主业控制投资方向，加大内部资源整合力度，推动资金、技术、人才等各类资源向主业集中。前些年，在经营压力和盲目做大的双重作用下，很多央企都开启大踏步“多元化”步伐，随之而来也出现了很多问题。例如，由于对新行业了解不深，央企容易犯急功近利的毛病，大手笔投资，盲目扩张，不仅导致自身的困境恶化，最严重的是加剧了行业经济环境的恶化。随着国资委和地方国资委下大力度严控央企和地方国企非主业投资，很多央企和国企通过剥离、重组、混改、创新等一系列自我革新，坚持聚焦实业主业，核心业务盈利能力进一步增强，真正实现了向“世界一流”的转变。“加快剥离非主业”，总理再次明确提出，更有理由加快。

“今年基本完成剥离企业办社会职能等工作”。李克强强调扎实推进国企改革三年行动，今年基本完成剥离企业办社会职能等工作。如果剥离非主业，是产业的事情，而剥离企业办社会职能是企业外的事情，是更宽泛的范围。剥离企业办社会职能是2020年要完成的事情。是写在2020年政府工作报告上的。肯定也是写在三年行动方案上的。

加快电网企业剥离装备制造等竞争性业务。当下如何支持民营企业发展？李克强强调，要千方百计稳住和发展民营经济，进一步为民营企业发展创造公平竞争环境，带动扩大就业。当天会议决定，持续放宽市场准入，加快电网企业剥离装备制造等竞争性业务，推动油气基础设施向各种所有制企业公平开放。支持民企参与重大铁路项目建设和客货站场开发经营。推动国家重大科研基础设施进一步向民企开放，加快对民企的国家企业技术中心认定，畅通民企技术人才职称评审通道。这里是点了题的，一个是电网，一个是油气，一个是铁路，一个是重大科研基础设施。当然，不会限定电网一家，其他行业自当对号入座。这里讲剥离，是从所有制角度，也是从主业角度说的。

总理讲话中强调抓好三项剥离，本质上也是三项改革，牵涉到经济布局产业结构调整，牵涉到市场化改革，牵涉到垄断企业走向市场问题。

改革三年行动是否成功，要看国企的五大作用

9月26日的国务院会议没有从细微末节来讲国企改革，而是从国企中间站出来、跳出来，更多地从国家的角度、时代的需要与现实的压力来考虑国企改革的效果，从宽广的视野、宏大的背景来提出要求。从五个方面强调国有企业的作用。

无论是在现代市场经济中,还是在新局面下,就其基本性质而言,国有企业都是一种特殊企业。这主要表现为，国有企业具有不同于一般企业的特殊性质和功能,在国有经济中居于特殊地位,发挥特殊作用。在经济发展的不同历史阶段,国有企业在国民经济中的地位和功能也必然会发生一定的变化,承担当时条件下的特殊职能。当前的背景构建新发展格局。国企改革就是要有利于“加快构建新发展格局”。

国有企业成为有核心竞争力的市场主体的支撑作用。国有企业首先必须发挥经济功能，创造市场价值，有核心竞争力的市场主体是改革主要的和基本的目标。国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

在创新引领方面发挥引领作用。创新决定命运，从国家命运来考虑硬实力。国资委将指导推动中央企业更多地投资像5G、工业互联网、人工智能、数据中心等新型基础设施建设，促进新一代信息技术与产业深度融合，促进中央企业和地方国有企业的数字化、智能化转型，运用一系列方式培育一批具有全球竞争力的世界一流企业。提升自主创新能力空前突出，怎样加大研发投入，在关键核心技术攻关、科研成果转化应用等方面有更大作为，应当通过改革的方法，包括提出大胆充分的激励，在关键核心技术攻关、高端人才引进、科研成果转化应用等方面有更大作为。“大胆充分的激励”与“有更大作为”是一种因果关系。显然，“大胆充分的激励”意味着在“关键核心技术攻关、高端人才引进、科研成果转化应用”三方面，必然有更为激进的改革措施出台。

在提升产业链供应链水平上发挥组织作用。国有企业要对民营企业健康发展发挥带动作用和重要影响力。根据不同行业集中度要求，推动形成比较好的市场结构。中央企业怎样带动民营企业、中小企业协同发展，国企与民企的重组怎么进行，产业链怎么组织。刘鹤副总理在讲到兼并重组和战略性组合时，不是我们平时讲的兼并重组和战略性组合，而是国企民企要相互配合，是国企民企间的重组，属于国企民企间产业链式的重组。这也符合刘鹤一贯的思路，只是在现实中人们注意得不够。有一项内容，是郝鹏讲到的，应该是重要内容。在加强与民营企业等市场主体合作方面，国资委鼓励支持中央企业与中小企业合作，加强产业链供应链上下游协同，共同打造优势产业集群，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为各类企业创造更大的发展空间。此外，将发挥国有资本纽带作用，带动各类企业融合发展。并将在更大范围、更深层次、更高水平上与各类企业合作，积极稳妥深化混改，支持鼓励各类企业参与国企改革，加强与各类企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

在保障社会民生和应对重大挑战等方面发挥特殊保障作用。要推动国有资本在提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的关键领域发挥更大作用，做好制度安排。这是从社会主义制度角度提出与回答问题。今年以来罕见疫情的影响，则坚定了这一制度自信，新冠疫情带来的种种问题，使我们进一步认识国有企业在保障社会民生和应对重大挑战等方面发挥的特殊保障作用。

在维护国家经济安全方面发挥基础性作用。要坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，让国有企业真正起到抵御宏观风险的托底作用。“让国有企业真正起到抵御宏观风险的托底作用”，是第一次提出“托底作用”。

接下来将有混改、结构调整的政策措施出台

“双百行动”、“区域性综改试验”、“科改示范行动”、世界一流企业创建等专项工程，怎样讲好改革故事，怎样发挥示范引领和突破带动作用。无疑，这些是2020年下半年的任务。

看来改革还是要设时间表的，下步将会出台综合改革一揽子政策。哪些在2020年完成，那些是2022年完成，会予以明确。从有关新闻报道看，6月11日，国务院发布关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见。其中，“实施国企改革三年行动”由国务院国资委牵头，10月底前出台相关政策。

6月11日，国务院发布关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见中，“基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题”一项由国务院国资委牵头，12月底前完成。国务院国资委主任郝鹏早先也曾强调，今年将全面完成剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。

国家发改委也在新闻发布会上讲，要发表两个文件，一个是结构调整，一个是混合所有制改革。估计党的建设也会有文件发表的，两类公司也会有文件发表的。新的“1十N”也是可能出现的。

怎么抓？加大工作力度，以钉钉子的精神抓紧抓实改革工作。

进一步健全工作机制。各中央企业党委（党组）要把实施国企改革三年行动作为重大政治责任，加强组织领导，加大工作力度，健全工作机制，企业主要负责同志要作为第一责任人，亲自抓、带头干，做到重点任务亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察。

逐级压实领导责任。集团公司和子公司要层层立下“军令状”，逐级压实责任、传导压力，做到一级抓一级、层层抓落实，确保上下贯通，“一竿子插到底”。

抓紧制定实施方案。要结合实际抓紧制定完善本企业的具体实施方案，确保可衡量、可考核、可检验。

切实加强督查考核。要切实加强督查考核，将重点改革任务完成情况作为硬指标，倒排工期，动态跟踪，对明确要求今年或者2021年、2022年年内必须完成的重点任务，要全力攻关，确保如期完成。国资委建立了在线督办系统，把重点事项列入其中，同时也制定了比较明确的考核办法，实际上就是挂图作战，务求实效。

着力做好宣传引导。要着力做好宣传引导，回应各方关切，讲好改革故事，树立先进典型，营造良好环境，促进改革深入推进。

历次会议强调，发挥地方积极性，制定创造性落实方案，要赋予各地方以更大的改革自主权，鼓励各个企业大胆地试、大胆地闯，这意味着地方国企更加开放、更加大胆，事实上不少地方国企改革已经走在前面，这将利于开辟国企改革的一片新天地。