全球经济治理结构的现状、挑战和演变前景

2020-12-28杨长湧

全球化 2020年6期

摘要：全球经济治理体系经历了跌宕起伏的变迁历程。与“二战”结束后相比，今天的全球经济治理体系虽然仍以世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行等三大机构为主渠道，但治理主体的广泛性、治理领域的丰富性、治理机制的多元性和治理规则的复杂性，早已不可同日而语。在世界百年未有之大变局下，全球经济治理体系的弊端与局限性日益暴露，与国际形势变化的不适应、不对称前所未有，亟待调整、改革和完善。随着新一轮科技革命和产业变革深入推进，经济全球化模式深刻转换，全球生产力发展和国际力量对比变化将呈现新态势，全球经济治理体系有望朝着更加包容、普惠、平衡和有效的方向演进，将经历长期曲折的过程。

关键词：全球经济治理结构经济全球化国际经贸规则

作者简介：杨长湧，中国宏观经济研究院对外经济研究所研究员。

一、全球经济治理结构的现状

当今世界，主权国家政府通过形成三类组织和合作机制，对全球经济进行治理。一是实体性国际组织，主要是世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB），这些机构制定有约束力的国际规则体系，拥有比较庞大的专职工作人员队伍，仍是全球经济治理的主渠道。二是非实体性合作机制，包括二十国集团（G20）、七国集团（G7）、金砖国家（BRICS）等，主要为成员国提供对话、磋商和政策协调平台，一般不具有规则构建功能，也没有庞大的专职工作人员队伍。三是由一国提出、多国参与的经济合作倡议，主要是“一带一路”，为全球经济治理提供新的思路、模式和方案。

（一）WTO、IMF和WB为支柱的传统机制仍是全球经济治理的主渠道

尽管全球经济治理的领域日益丰富、机制日益多元，但WTO、IMF 和WB等三大实体性国际组织仍是主渠道。这三大机构具有其他机制短期难以企及的优势：一是所涉领域十分重要。国际经济活动虽然纷繁复杂，但商品和资本流动是最基本也是最重要的内容，因此国际贸易体系和国际货币金融体系构成全球经济治理体系的主要部分。WTO是国际贸易领域唯一的多边机构，IMF和WB是国际货币金融领域的主要支柱，在全球经济治理中的地位不言而喻。二是成员众多。目前，WTO、IMF和WB分别有164个、189个和189个成员，包括了世界上绝大多数国家。一国是否是这几个机构的成员，特别是WTO和IMF的成员，成为其是否融入国际经济规则体系的重要标志。三是专业化优势。WOT专门负责处理国际贸易相关的问题，IMF和WB专门处理国际货币金融相关的问题。这三大机构在70多年的运行中，在各自专业领域积累了丰富的知识、经验和案例，能够对国际贸易和国际货币金融运行提供有效的监测与指导，为各国贸易、货币和金融等领域的规则构建与能力建设提供比较专业的意见及建议。四是实体化优势。这三大机构都建立了一套有约束力的规则体系，且都有专职人员队伍负责规则实施，某种意义上为全球经济治理提供了国际法基础。相较之下，G20、G7等非实体性合作机制主要侧重于对话、磋商和协调，一般不会形成有约束力的规则，涉及到具体领域的具体问题，往往需要依靠WTO、IMF等既有规则体系。

（二）G20成为国际经济合作主要论坛

G20之所以能成为国际经济合作主要论坛，具有两大优势：一是成员涵盖面广、代表性强，构成兼顾了发达国家和发展中国家以及不同地域利益平衡。目前，G20成員人口占全球的2/3、国土面积占全球的55%、国内生产总值（GDP）占全球的86%、贸易额占全球的75%。二是G20既有领导人峰会进行战略引领，又有财长和央行行长会议，以及贸易、劳工就业、农业、能源、数字经济、卫生等专业部长会议进行具体政策协调，对全球经济金融热点问题能够产生宏观和微观两方面的强大影响力。

2016年举行的G20领导人杭州峰会上，中国运用议题和议程设置主动权，引导峰会形成一系列具有开创性、引领性、机制性的成果，首次全面阐释中国的全球经济治理观，首次把创新作为核心成果，首次把发展议题置于全球宏观政策协调的突出位置，首次形成全球多边投资规则框架，首次发布气候变化问题主席声明，首次把绿色金融列入G20议程，特别是在《G20深化结构性改革议程》下建立了一套量化指标体系，在全球经济治理中留下了深刻的中国印记。

（三）金砖国家等新兴机制成为发展中国家参与全球经济治理的重要途径

随着新兴市场和发展中国家群体性崛起，越来越多地通过各种机制参与到全球经济治理和区域经济合作中，其中最重要、最具全球影响力的当属金砖国家合作机制，其成员涵盖亚洲国家（中国和印度）、欧洲国家（俄罗斯）、非洲国家（南非）和美洲国家（巴西），国土面积占世界领土总面积的26.5%，人口占世界总人口的42.1%，经济总量约占世界的1/4，在IMF的份额占比为14.84%，在WB的投票权占比为13.39%，在新兴市场和发展中国家中具有很强代表性和影响力。2017年9月在中国福建厦门举行的金砖国家领导人第九次会晤，中国作为东道主首次提出“金砖+”的概念，举办了新兴市场国家与发展中国家对话会，邀请埃及、几内亚、墨西哥、塔吉克斯坦、泰国等五国领导人与金砖国家领导人一起，围绕“深化互利合作、促进共同发展”的主题进行了讨论。“金砖+”概念的提出和新兴市场国家与发展中国家对话会的举办，某种程度上是金砖国家合作机制走向更加开放、更具弹性、更好推动南南合作和全球经济治理的重要标志。

（四）中国倡议的“一带一路”建设为全球经济治理带来重大新气象

共建“一带一路”倡议源自中国，更属于世界，是中国为改善全球经济治理贡献的中国智慧和方案。“一带一路”倡议不是另起炉灶，不是对全球经济治理体系推倒重来，而是在接受和参与既有治理体系的基础上，基于中国的发展经验和广大发展中国家的发展愿望，从增量上推动全球经济治理体系改革，使其更加优化、更能适应国际经济局势变化，最终目标是推动构建人类命运共同体。“一带一路”倡议提出6年多，为世界各国发展搭建了新平台、提供了新机遇，也给全球经济治理开辟了新路径、带来了新气象。与其他机制相比，“一带一路”倡议具有四个特点，使其在全球经济治理体系中能够独树一帜、特色鲜明。

一是开放包容。“一带一路”倡议是一个开放包容的平台，不以意识形态划界、不搞封闭排他的小圈子，只要有意愿参与倡议的国家和国际组织，中国都欢迎。截至2019年7月，中国已与136个国家和30个国际组织签署195份“一带一路”框架下的政府间合作协议。佚名：《图解：“一带一路”倡议六年成绩单》，中国一带一路网，2019年9月9日。亚洲基础设施投资银行（AIIB）成员国由最初的57个增至102个。同时，中国虽是倡议的发起国，但恪守共商共建共享原则，力求将倡议打造成为全球公共品。这种开放包容符合中华民族历来秉持的天下大同理念，符合中国人怀柔远人、和谐万邦的天下观，也符合经济全球化健康发展的要求和趋势，是对国际合作模式的新探索和新实践。

二是务实落地。“一带一路”倡议不仅进行战略对接和政策协调，更伴随大量实实在在的项目和工程，包括基础设施联通、境外工业园区建设、国际贸易便利化等，可以给参与国直接带来贸易投资扩大、经济增长和就业促进等效应。WB研究组2018年的量化贸易模型结果显示，共建“一带一路”将使“发展中的东亚及太平洋国家”GDP平均增加2.6%至3.9%。推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》，2019年4月。

三是发展导向。发展是硬道理，是解决中国一切问题的关键，这是中国改革开放40年治国理政的宝贵经验。从国际上看，发展不平衡是当今世界最大的不平衡。广大发展中国家尽管在社会制度、政治体制、文化传统等方面差异明显，但加快发展、提高人民福利水平是共同的迫切愿望。“一带一路”倡议始终以发展的视角看问题，不强求规则与标准统一，通过实实在在的资源投入，为发展中国家营造更多发展机遇和空间。发展导向是中国经验与国际局势有效对接和耦合的产物，是“一带一路”倡议为全球经济治理贡献的重要智慧。

四是设施联通。“要想富、先修路”“要修路、首先靠政府”是过去40年中国经济持续快速发展的重要经验，也是中国推动城乡区域协调发展、实现共同富裕的重要基础条件。“一带一路”倡议将基础设施互联互通作为优先方向，鲜明地体现了中国这一经验，也给参与国带去看得见摸得着的发展机遇。在各方共同努力下，以铁路、公路、航运、航空、管道、空间综合信息网络等为核心的全方位、多层次、复合型基础设施网络正在加快形成，区域间商品、资金、信息、技术等交易成本大大降低，有效促进了跨区域资源要素的有序流动和优化配置，实现了互利合作、共赢发展。

（五）气候变化等非传统经济安全问题日益成为全球经济治理的重要内容

随着科技进步和全球生产力发展，气候变化、网络安全等非传统经济安全问题逐步进入国际社会视野，成为全球经济治理的重要内容。在应对气候变化领域，联合国《应对气候变化框架公约》于1994年生效，成为应对气候变化领域唯一的多边合作机制，有197个缔约方。1997年在该公约框架下达成《京都议定书》，使减少二氧化碳排放成为发达国家的法律义务。2012年《京都议定书》第一承诺期到期后，各方经过艰苦磋商于2015年达成《巴黎协定》，为2020年后全球应对气候变化行动提供了制度框架。2019年11月，美国启动退出《巴黎协定》程序，成为唯一退出《巴黎协定》的国家。在网络安全领域，中美、美欧、俄美、英美等主要经济体形成网络安全双边对话与合作机制，欧盟、北约等开展了区域内网络安全合作，联合国、经合组织（OECD）、国际电信联盟（ITU）等积极推进构建网络安全多边合作机制。

二、全球经济治理面临的主要挑战

当今世界正在经历百年未有之大变局，全球经济治理体系与国际形势变化的不适应、不对称前所未有，其挑战主要来自三个方面：一是在全球经济治理体系中居于主导地位的美国，其对外政策正在深刻调整;二是不能适应新兴市场和发展中国家群体性崛起带来的国际力量对比变化;三是不能满足全球生产力发展的要求，特别是跟不上新一轮科技革命和产业变革的快速推进，也不能有效解决发展失衡加剧、金融风险上升等突出问题。

（一）美国对外政策深刻调整，成为全球经济治理体系面临的最大挑战

1918年美国提出威尔逊主义后，除20世纪30年代大危机时期的少数时间外，其对外政策体现为一贯的、明确的三个理念：美国责任、自由主义、多边主义。在这三个理念主导下，“二战”后形成以联合国为核心的国际秩序和布雷顿森林体系，成为国际政治经济的基本架构。“冷战”结束后，全球经济治理体系能够大发展，与当时美国继续秉持这三个理念密不可分。然而，当前美国正在改变倡导百年的这三大理念，从“美国责任”转向“美国优先”，从“自由主义”转向“保护主义”，从“多边主义”转向“单边主义”。美国对外政策的这一转向，是其国内政治、经济和社会结构深刻变化的产物，恐非一时权宜之计，成为当前全球经济治理体系面临的最大挑战，使得全球经济治理的理念、规则和方法陷入前所未有的分歧状态。

“美国优先”严重冲击全球经济治理的理念基础。国与国之间要在全球经济治理问题上形成稳定合作，最重要的是认识到人类是命运共同体的客观事实，在汲取自身利益的同时对等承担国际责任。因此，责任意识特别是大国的责任意识，是全球经济治理的理念基础。否则，在国际社会某种程度处于无世界政府的丛林状态下，如果各国特别是大国只考虑自身利益而忽视相应的国际责任，合作就很难实现，全球经济治理体系的建设和完善也就无从谈起。作为当今唯一超级大国的美国，公开抛出“美国优先”理念，把美国利益放在首位，在应对气候变化、宏观政策协调、发展援助等领域通过“退群”推卸国际责任，不仅减少了国际公共品供给，而且成为世界政治经济不稳定的重要源头，在全球经济治理体系中形成十分负面的示范效应。

保护主义严重影响全球经济治理的规则基础。当前国际贸易体系和国际货币金融体系的主流规则倡导贸易投资自由化、便利化，推动商品和要素跨国自由高效流动。这套规则虽有弊端，但总体是符合世界生產力发展要求和经济全球化趋势的。美国自2018年以来，举起保护主义大棒对主要贸易伙伴加征关税，给这套规则带来两方面严重影响：一是美国依据其国内法实施保护主义措施不符合WTO规则，特别是在《1974年贸易法》301条款下对中国商品加征关税，违反了其20世纪末关于“301调查”将完全遵守WTO规则的公开承诺，给WTO多边贸易体制权威性带来明显损害。二是美国作为在全球经济治理体系中占据优势地位的国家，其保护主义已经产生并将继续产生负面的示范效应。比如，2019年7月日本对韩国发起贸易摩擦，很难说没有美国保护主义的影响。

三、全球经济治理结构的演变趋势

“二战”以来全球经济治理体系演变具有明显的问题倒逼特征，是在积累矛盾与解决矛盾的过程中不断向前发展的。未来，随着生产力发展和国际力量对比变化，全球经济治理体系必然随之发生变化，以更好适应国际局势变化的需要，但也必将经历各方激烈博弈和长期曲折的历史过程。

（一）全球经济治理结构发生颠覆性变化的可能性较小，但传统机制和新型机制都将深刻调整

全球经济治理基本架构创建于“二战”结束前后，70多年来历经大调整、大发展和大改革，形成当前涵盖多个领域、包括多个机制的庞大而复杂的体系。未来，这套结构预计维持基本的稳态，但其内容将发生深刻调整。

一是WTO、IMF和WB的延续与调整。WTO多边贸易体制仍是国际贸易体系的核心，各类区域贸易协定是重要补充，但在新一轮科技革命和产业变革推动下，适应货物贸易全球价值链调整以及服务贸易、跨境电商、数字贸易等新型贸易业态发展，WTO规制将越来越多地深入边境后领域，知识产权、补贴政策、竞争政策、电子商务、数字贸易等领域的规则将逐步完善。IMF和WB仍是国际货币金融体系的核心，各类区域货币金融合作机制是全球金融安全网的重要组成部分，但IMF和WB将继续面临扩充资源提升贷款能力和改革治理结构增强代表性与包容性这两个重要任务。

二是G20等新兴机制的巩固与深化。G20成员的涵盖面和代表性，是除WTO、IMF和WB外其他合作机制所不能比的。同时，国际金融危机爆发以来10多年的实踐表明，G20对于各国宏观政策协调和共同应对全球性问题，确实能够发挥十分重要、无可替代的作用。因此，未来很长时期预计G20将继续发挥国际经济合作主要论坛的作用。同时，G7作为发达经济体内部的主要政策协调机制、金砖国家作为新兴市场和发展中国家内部的主要合作机制，将继续对全球经济治理发挥重要影响。但G7面临如何更好处理与G20关系的问题，金砖国家则面临如何更好提升功能以及如何通过“金砖+”扩大覆盖面的问题。

三是“一带一路”治理模式的日趋成熟与定型。当前，共建“一带一路”正在转向落地生根、持久发展的阶段，更加聚焦基础设施建设等重点项目和产能合作，将给沿线国家和地区经济社会发展带来越来越多的积极效应。“一带一路”倡议开创的模式和经验也将得到越来越多的关注、肯定、总结与推广，成为全球经济治理体系的大亮点和新特色。同时，共建“一带一路”也面临如何深化与完善的问题。包括：完善战略规划机制，推动设施联通等领域的战略规划制定;完善金融保障机制，让项目建设更多实现利益攸关方共同融资;完善安全保障机制，让项目能够持续运营，保障境外中国人员和资产安全，等等。

（二）新兴市场和发展中国家影响力增强是大势所趋，但短期内仍将遭遇阻力

未来较长时期，新兴市场和发展中国家工业化城镇化仍有很大空间，中等收入群体稳步成长，新一轮科技革命和产业变革成果在主要发展中国家快速推广应用。因此总体看，发展中国家有望继续保持较发达经济体更快的经济增速，在全球经济中的份额进一步上升。IMF预计，2024年新兴市场和发展中国家在全球经济的占比将进一步升至44%左右。

随着新兴市场和发展中国家经济实力继续增强，其在全球经济治理中的影响力必然趋于增强，但来自既得利益国的阻力仍将十分强大，导致其在全球经济治理机制中地位的上升速度将明显慢于其经济实力的上升速度。一是IMF和WB治理结构改革将进一步反映发展中国家的利益和诉求，但美国独享的一票否决权短期恐难以撼动，从欧日等发达经济体向发展中国家转移投票权的空间也越来越有限。二是美欧日等发达经济体力推发展中国家认定机制改革和边境后议题谈判，希图掌握新一轮WTO规则制定的主导权，削弱发展中国家在WTO改革中的地位。三是随着“一带一路”建设走向深入，“债务陷阱论”“环境破坏论”“分裂欧洲论”等论调将继续存在并花样翻新，妄图破坏中国与沿线国家和地区的合作，阻遏“一带一路”影响力扩大。（三）增强经济全球化的包容性和普惠性是大势所趋，但短期内仍难找到有效方案

获益不均是上一轮经济全球化的核心症结，是近年来逆全球化兴起的主要原因，也是未来经济全球化健康发展需要着力解决的关键问题。经济全球化中的获益不均体现在两个层面：一是国家之间获益不均，二是一国内部不同阶层之间获益不均。出现获益不均主要有三个原因：一是一些国家和阶层没有参与到经济全球化进程中;二是一些国家和阶层虽然参与了经济全球化，但长期被锁定在分工低端环节，只能获取十分有限的增值收益;三是国家之间和一国内部不同阶层之间缺乏有效的收入再分配机制。当前，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，已逐渐成为多数国家的共识。适应经济全球化健康发展的要求，全球经济治理体系需要从获益不均出现的三个原因入手，着力扩大经济全球化覆盖面，深化全球价值链分工，推动各国政策协调以缓解收入不平等问题，让经济全球化成果惠及更多国家和人群。

当前，包括中国在内的不少国家和国际组织，为增强经济全球化的包容性和普惠性积极贡献智慧与方案。特别是中国提出共建“一带一路”倡议，致力于扩大沿线发展中国家和地区的国际贸易投资参与度，通过亚洲基础设施投资银行（AIIB）等机构改善当地基础设施促进互联互通，推动G20杭州峰会形成深化结构性改革议程，明确提出共享繁荣指标或基尼系数指标，为经济全球化健康发展探索新路径，实践新模式。然而，彻底解决上一轮经济全球化包容性和普惠性不足的问题，短期仍难找到有效方案。这是因为，国家之间和阶层之间获益不均，根子在各国国内要素禀赋和产业基础的差异，以及收入分配政策和社会保障政策等的完善程度，全球经济治理可以帮助相关国家改善这些问题，但终究无法替代各国自身的政策制定。同时，作为上一轮经济全球化主要推手的美欧发达经济体，保护主义、分离主义、民粹主义正在其国内抬头，给经济全球化健康发展带来更多不确定性和挑战。

（四）新一代国际经贸规则形成是大势所趋，但短期内各方可能产生激烈交锋

两类国际经贸规则正在露出端倪。一类是“一带一路”倡导的“发展导向的互联互通”规则。这套规则紧紧围绕发展这个导向，以基础设施互联互通和国际产能合作为重点，着力打造贸易投资自由化、便利化规则，金融支持体系和安全保障机制，不强求边境后规制统一。这套规则尊重各国国情和发展阶段的差异，符合广大发展中国家在加快发展的同时保持自身独立性的要求，必将产生越来越大的影响力。另一类是美墨加协定（USMCA）、欧日经济伙伴关系协定（EPA）、欧加综合经济与贸易协定（CETA）等发达经济体主导的区域贸易协定力图打造的“高标准广覆盖”规则。这套规则直指零关税、零非关税壁垒、零补贴的“三零”目标，同时将边境后规制作为重点，力图在国有企业、竞争中立、产业补贴、技术转让、数字贸易、劳工标准、环境保护、监管一致性、反腐败等边境后规则领域进行协调乃至统一。这套规则一定程度符合全球价值链深入发展和国际经贸合作迈向深入的要求，得到多数发达经济体的支持，也必将产生越来越大的影响力。但是，美国等发达经济体正在力推这套规则纳入多边贸易体制，使其成为WTO改革谈判的重点。从乌拉圭回合谈判、多哈回合谈判等的经验看，要在诸多领域形成一揽子規则，特别是在补贴政策、数字标准、劳工标准等比较敏感的边境后领域形成规则，必将引起各方激烈交锋，很可能出现迟迟未果，最后各方只能在区域贸易协定中自行其是的情形。

（五）提升全球经济治理体系的风险应对能力是大势所趋，但短期内仍难适应世界经济形势的急剧变化

随着经济全球化深入推进，商品、资本和人员跨境流动频繁，信息和数据成为重要生产要素，金融市场和商品市场震荡等传统经济风险以及气候变化、网络安全等非传统经济风险，越来越成为世界经济稳定和各国经济安全的共同威胁。全球经济治理体系需要提升各类风险应对能力，以推动世界经济强劲、可持续、包容和平衡增长，减少市场震荡乃至危机对人类生产生活的破坏。未来，以IMF为核心、各类货币金融合作机制为重要补充的金融安全网络，将不断提升对金融风险的监测、预警和危机救助能力。以联合国《应对气候变化框架公约》为基础的全球合作机制将继续在应对气候变化中发挥核心作用，G20、金砖国家、“一带一路”倡议等将越来越重视应对气候变化领域的协调与合作，中国作为主要碳排放大国将在全球应对气候变化中发挥更加重要的引领作用。在网络安全领域建立以规则为基础的多边治理机制也是可期的。然而，金融全球化时代金融风险蔓延的速度更快、范围更广;美国作为主要碳排放大国退出《巴黎协定》给全球应对气候变化合作带来巨大挑战;各国在数据流动、数据存储、隐私保护等网络安全关键问题上存在复杂的意识形态和利益矛盾，因此提升全球经济治理体系的风险应对能力绝非坦途，必将经历长期的体制机制建设和复杂的国际博弈过程。

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