制度匹配视角下政府主导的现代区域职教体系优化推进机制探析

吴智峰 林敏晖 陈文

摘  要：制度匹配是完善国家职教体系的重要手段。我国当前职业教育以区域性为主，地方政府作为国家职教政策的具体施行者及职教治理的主体，处于职教体系优化的主导地位。在当今“互联网+”信息技术普及、社会资本多方渗透、市场层级变浅的背景下，我国区域职教资源布局分散、职教体系断层，已明显不适应时代变迁发展要求。地方政府应加强制度匹配，通过项目引领、整体统筹优化区域职教资源，创新机制、完善放管结合的多元办学格局，构建服务全民利于终身学习的现代职教体系来推进现代区域职教体系机制优化。

关键词：制度匹配;区域职教;地方政府;治理机制

中图分类号：G642     文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2020）06-055-06

一、 现代区域职教优化的逻辑起点

职业教育比较成熟完善的国家如德国、英国、美国、日本等，其职教体系的演化历程均体现出制度匹配的重要性。任何一个国家的职业教育体系不可能短时间内一蹴而就，而是一系列利益相关因素如劳资关系、产权秩序、公共政策、行业协会、企业管理机制等，在特定的历史环境中经过长期的演化博弈，以治理结构与社会制度的形式呈现出稳定的制度匹配均衡点。政治经济学家认为制度匹配是一个国家技能形成系统的必要条件[1]。朱俊、吴磊认为正是这种根植于本国社会主流的“制度匹配”治理机制，使德国、英国、美国、日本彼此形式各异、差异巨大的职教体系，均能成为有效推动本国产业经济发展的关键[2]。

我国现代职教制度匹配治理机制均衡点的探索研究离不开近代经济发展轨迹变迁的影响。在德、英、美、日等发达国家职教体系的历史演变中，占据重要地位的是劳资双方利益的博弈，而在当代中国则是政府统包统揽的经济管理体制，由此奠定我国国有资产为主体的职教格局。1998年国家层面调整职教管理体制，将其归口到地方政府管辖[3]，由此形成职教以地方政府及教育部门为主导的办学机制并延续至今。历史因素形成当前我国职教体系的实践基础是以区域为主导，地方政府处于制度匹配的主体地位，其对现代区域职教的影响很大。

二、地方政府在现代区域职教优化中的重要性

1.国家职教政策精细化解读与具体实施的推动者

我国幅员辽阔，有23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区，各个省级行政区域政治文化背景不同，经济发展水平各异，职教层次参差不齐。国家系列职教政策虽在全国范围内具有普适性，但因政策法规的宏观性原则及地方各区域的差异化，国家政策的实施落实环节需要地方政府对其进行精细化解读，并结合本区域实际情况推进执行，主要体现在以下三个方面：一是对主体责任的精细化解读与落实[4]。国家职教政策的价值导向性本身需要地方政府的支持与落实。以“职教20条”为例，对于中等职业教育，地方政府要加强省级统筹，指导各地优化中等职业学校布局结构;对于建设多元化办学格局，要求各级政府要深化“放管服”改革。二是对弹性条例的精细化解读与落实。国家职教政策的条例规范往往具有一定的彈性空间，常出现“具备条件”“一定比例”等字眼，如“职教20条”中有“推动具备条件的普通本科高校向应用型转变;试点企业举办职业教育投资符合条件的，可按投资额一定比例抵免该企业当年应缴教育附加和地方教育附加”等字样。这些“条件”“比例”等弹性规定，一般由地方政府依据本区域实际情况制定相关标准来落实。三是对政策条例内容的精细化解读与落实。国家职教政策倾向于方向性把握与总体性要求，对于相关指标与措施往往仅规定框架要点。如“职教20条”中有“探索长学制培养高端技术技能人才;探索创新实训基地运营模式，厚植企业承担职业教育责任的社会环境”等字样，这些条例的实施需要地方政府相关配套制度与措施的保障。

2.我国职业教育的治理主体

当前我国职业教育的治理主体为地方政府各级教育主管部门。职业院校与各级教育主管部门之间存在行政隶属关系。教育部门通过依法行使行政审批、行政处罚、行政奖励、行政确认等权力，统筹规划区域职教资源的调配与综合发展，如职业院校章程审核、省级重点实训基地评选、省级示范性院校认定、教育系统优秀表彰等。教育行政部门作为地方政府的部门，其在制定区域职教发展规划时必定要充分考虑区域经济发展的程度、产业结构比例、劳动力市场供需状况等实际要素，以便更好地实现职业教育服务区域经济社会发展的办学宗旨。我国地域广阔，东部、中部、西部区域社会发展进度不一，不同区域的工业化进程、市场层级、社会资本、区域禀赋等要素千差万别，使得我国区域职业教育的策源点、发展路径、管理机制等都带有明显的区域特色。当前我国职业教育的实践基础依然是区域主导，作为治理主体的地方政府在区域职教优化中的重要意义不言而喻。

三、现代区域职教所处的时代环境

1.信息技术对职业教育的变革要求

“互联网+”时代，信息技术的全方位普及对整个教育行业产生革命性冲击。特别是此次新冠病毒影响，全国从小学到大学开展“停课不停学”的网络课程教育，极大地加速了教育的信息化进程。互联网技术作为信息载体，促使整个社会知识传播途径及个体获取知识的方式发生根本性变革。MOOCS、微课、虚拟仿真技术等使职业教育的知识边界、物理界限变得模糊，知识技术传播范围极大扩张，流通效率呈几何增数增长。职教团体单个组织已无法满足碎片化、多元化、批量化、极速化网络信息更迭速度的要求，需要借助资源共享、团体合作，从教育理念定位、内容更新、模式变革、技术应用等各环节革新，以适应时代变迁的步伐。

2.社会资本对职业教育的多方渗透

我国以国有资产为主体的职教体系在市场经济为主导的大背景下，受到社会资本的多方位渗透，主要表现在：一是民办职业院校兴建。民办院校体制灵活、市场意识强，在生存竞争压力下，会更多考虑招生市场的实时需求，如更新教学内容、注重实训操作、改善住宿条件等，不断提升教育品牌竞争力，对公办职业院校形成一定的冲击。二是公办职业院校的局部渗透。社会资本通过承建二级院系、开展“订单班”、拓展“现代学徒”实训基地等形式，不同程度渗透公办职业院校，实现局部混合所有制办学。三是职业教育培训组织兴起。随着“1+X”证书制度的推广，大量社会资本涌入，组建各种形式的职教培训机构，通过引入企业内部技能标准、借鉴国际教学模式、组建模块化课程等方式，倒逼公办职业院校推进“三教”改革。

3.市场层级变浅对职教人才培养的影响

我国不同区域由于市场规模、产业结构、消费能力、竞争状况、行政区划等因素的差异，整体市场经济发展不平衡，具有明显的层级性。随着产业经济转型升級及“互联网+”信息技术的推动，供应链全球化、企业纵向一体化进程加快，不同层级市场共通性增强。在信息流、资金流、知识流效率整体提升的情境下，市场变得相对浅层次。职教人才培养应主动适应市场层级变浅要求并进行改革，在人才培养标准、能力、目标、方式等方面重新架构设计，实现由原先的基于岗位能力的专业技术人才培养目标向基于融合能力的复合技术人才培养目标转变，注重对人才知识、能力、思维、逻辑等多方面素养的培养，促进知识融通、技术集成。

四、 现代区域职业教育中观层面问题表征

1.区域职教资源布局分散，无法适应信息变革的要求

由于历史原因我国区域职教资源整体结构布局不合理。一是职教主体职业院校布点分散，专业设置重复性较高，硬件设施条件较差，与产业集群存在一定程度脱轨，综合实力不强[5]。职业院校之间因生源、专业竞争等因素，在项目开发、实训设施建设、产业对接等方面互设壁垒，不利于区域间职教资源的优化发展。二是行业协会对区域职教参与度不高。目前我国行业协会与企业经济组织联系较为密切，对本行业的发展现状、面临困境、转型需求等动态信息掌握得较为及时全面，然而因制度运营、平台对接等因素，行业协会的产业发展信息无法与职业院校实现实时、批量共享，其对区域职教现代化的优化潜能尚未进行深层次开发。三是相关社会组织介入职教系统难度较高。一些专业研究机构、培训组织与职业教育有一定关联，并掌握特定层面的优质资源，在寻求与职业院校合作、融入职教体系发展时，往往遭遇各种门槛障碍。区域职教资源分散割裂的现状已然不适应“互联网+”信息技术互联互通、共同发展的时代要求。

2.区域职教机制不健全，阻碍社会资本多元办学格局形成

“职教20条”明确提出，经过5～10年时间，职业教育基本完成由政府主办向政府统筹管理、社会多元办学格局的转变，这符合社会资本向职教体系多方位渗透的时代趋势。目前多数区域职教体系中社会资本与国有资本并非处于平等地位，例如民办职业院校在招生数量、政府资助、项目资源获取等方面与公办院校差距显著。社会资本融入公办院校的办学混合所有制、股份制等在实施过程中，往往须服从公办院校的发展规划及相关规定，且参与范围局限于特定专业或开发项目，发展空间受限。另外，社会资本利益保障机制缺失，使得产教融合中企业参与职教办学的积极性整体比较低迷。冉云芳、石佛平认为近半企业参与职教办学短期均为亏损[6]。产教融合企业获取“金融+财政+土地+信用”的组合式激励及相关税收优惠政策依然很难，在区域职教体系的宣传与执行力度不够。这些现状以及多元化办学格局的趋势都在呼唤区域职教机制变革创新。

3.终身教育断层割裂，不利于市场层级变迁对人才的需求

终身教育职教理念包含纵向的中职、高职、应用型本科、专业硕士等的学历晋升之路，也包含横向的职业培训、技能认证、职教兴农、社区教育等社会服务技能拓展之路[7]。这种纵横向的网络人才培养体系有助于促进学习者理论与实践技术的融汇贯通及职业道德、职场思维、综合素养的均衡发展，是市场层级变浅对人才培养提出的新要求。目前我国区域职教体系中各院校发展相对独立，不同层级院校合作办学刚刚起步。中职高职学历晋升贯通由国家政策逐步推广，但应用型本科仍处于试点阶段，专业硕士培养还在探索时期，职业教育纵向学历晋升之路处于断层境况。横向社会服务拓展之路则由于传统理念影响，作为低层次教育代名词的职业教育在开展社会服务项目时难以得到社会公众的普遍认可与支持，当前仍处于点状割裂状态。这种终身教育纵横网络人才培养体系的断层割裂现状，不利于复合型人才的培养。

五、 地方政府推进现代区域职教优化机制探索

1.项目引领，“整体统筹、贯通融合”优化职教资源

在当前区域职教主体内生发展动力尚未完全激发的情境下，地方政府整体统筹，采用非均衡发展思路，通过大项目推动区域职教资源优化发展具有现实操作性，可从以下层面创设项目：一是统筹规划，创建区域职教城项目。区域职教城是以区域产业发展为依托，以地方职教资源为主体，秉承“政府主导、市场运作、社会参与”理念而开办的“立地式”职业教育模式[8]。通过职教城项目，可集聚区域职业院校、行业协会、社会组织、相关企业等在特定空间内强化协同合作，创新资源成果共享的“政产学研用”新方式，能较好地解决旧机制下职业院校布点分散、行业协会信息脱节、社会组织被动孤立、区域职教资源各自独立分散割裂的现实境况。二是落实国家政策，开展高水平专业群建设项目。以对接产业、服务区域经济为标准开展高水平专业群建设，引导各职业院校优化整合自身教育资源，强化核心竞争力，发挥优势专业的引领辐射作用，彰显特色、扬长避短、错位发展，提升办学效益。同时，打破职业院校千校一面、专业设置雷同的困局，化解院校因同质竞争而互设壁垒、拒绝共建共享“瓶颈”的困扰。三是政府主导，建立区域职教公共信息平台，创立区域职教信息发布的正规窗口，实现区域不同职教主体人才培养、师资力量、社会服务、应用研究、国际合作等多方位深层次资源共享共建、贯通融合。

2.机制创新，完善“放管结合、利益均衡”的多元办学格局

推进职教现代化，必须破除矮化职教发展的陈旧机制束缚，重塑制度文化理念[9]。多元办学主体涉及众多价值理念、运营机制各不相同的利益团体，在缺乏具体可依的法律法规下，价值理念冲突、运营机制差异必然导致多方利益博弈，使得多元办学主体在实际践行中相互合作的融合度、协同度较低，易出现多个权利中心各自为政的分割局面。

地方政府作为当前我国职业教育的治理主体，承上细化上位规范和标准，启下协调主体立场和利益[10]，在领会国家政策宗旨的前提下，可依据区域经济产业结构与职教发展的实际水平，探索机制创新，对不同办学主体建立差别化政策机制，实行放权制衡相结合的管理机制与利益机制。地方政府创新完善多元办学格局的治理机制，应包含外部治理与内部治理两方面[11]。外部治理主要是指多元办学主体的国有资本、社会资本等不同组织各自独立运行的准入、发展、清退规则及相互共享合作的机理体制;内部治理主要是指多元办学主体在实际运营中的产权分割及利益分配机制，特别注意保障社会资本的合法权益与正当利益来源。地方政府在创建区域多元办学格局治理机制时，需注重“放管结合、利益均衡”的运营机理，在充分调动多元办学主体参与职业教育积极性的同时，通过约束机制克服其功利性、短视行为等缺陷，引导区域职教资源向公益性、良性化方向循环发展。

3.服务全民，构建“终身学习、纵横开放”的职教体系

现代区域职业教育是在一定空间和地域范围内，以面向人人、终身教育为理念，通过纵向普及与横向贯通，满足个体多样化成才需求、提升全民职业素养的二维教育网络，以服务区域经济发展、推进学习型社会建设为目标。构建现代区域职教体系，在纵向方面，地方政府应科学规划、积极推进“中职——高职——应用本科——专业硕士”学历晋升连接体系常规化及操作细则的落实，如图1所示。可借鉴德国“双元制”职业教育，探索普通教育与职业教育互融共通的开放管理体制，通过“学分银行”“书证融通”等方式开展区域内不同类型院校之间的学分累计与互认工作，破除职业教育与普通教育相互转换认可的体制障碍，为区域内民众开创一条获取不同层级知识教育的流通渠道。在橫向方面，地方政府应秉承“面向人人、服务全民”的育人理念，多路径多方式开展正规教育渠道之外的社会职业培训教育模式，如农村技能推广、社区继续教育、行业入职培训、技能等级鉴定、民俗文化解读等，为农村富余劳动力、外来务工人员、城市失业人员、残疾人士等社会基层民众提供获取职业技能学习的机会。大力推广网络开放教育，广泛动员社会力量参与职教横向拓展教育，打破社会基层民众向社会中高层上升的知识技能瓶颈。开放横向终身教育与纵向正规教育之间的融通渠道，开展“个人学习账户”“市民终身教育卡”等制度建设[12]，在区域社会内促成全民学习、终身教育的文化氛围，推进学习型社会建设。

参考文献：

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