国有土地上房屋征收与补偿制度政策研究

杨帆

【摘要】《国有土地上房屋征收与补偿条例》自颁布实施以来，对规范国有土地上房屋征收与补偿活动，提供了坚实的法律依据和保障。然而在具体实践过程中也出现了一些亟需解决的矛盾和问题。本文根据实际情况，从公共利益界定、征收决定送达方式、土地使用权补偿、承租人补偿等四方面进行探究，提出对策建议，以期为相关部门提供必要的参考依据。

【关键词】国有土地;房屋征收;补偿;政策

1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布的法律意义和取得的实效

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，是规范国有土地上房屋征收与补偿活动、保障被征收人合法权益的重要举措，也是深入贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展、构建社会主义和谐社会的必然要求。房屋征收补偿工作政策性强，涉及到群众的切身利益，关系到城市建设、经济发展和社会稳定大局。自《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年颁布实施以来，各地强化统筹协调，改进工作思路，建立工作机制，依法做好房屋征收与补偿工作，取得了明显成效。以山东省烟台市莱山区为例，该区严格依法操作，程序合法合规，补偿安置合理，既满足了全区经济社会发展用地需求，又保障了群众利益，维护了社会和谐稳定。截至目前已实施了国有土地上房屋征收补偿项目1个，拟启动征收补偿项目2个。其中已实施的劳动技校区片项目已全部签订协议，并已基本完成拆迁。该项目征收范围土地总面积21.35万平方米，地上建筑物总面积约8.1万平方米，其中住宅50户、5257.31平方米;非住宅5户76849.56平方米。土地使用性质包括商服、商住、出让科教、划拨科教、集体等多种类型。该项目建成后，将进一步整合观海路、迎春大街等城市经济主轴线和各大商圈，提升莱山区乃至烟台市的整体知名度，促进烟台中心城区综合服务功能的整体提升。

2、国有土地上房屋征收与补偿制度的局限性

（1）公共利益界定不具体。《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条明确规定了因公共利益需要，确需征收房屋的六种情形。但在具体实践过程中由于公共利益概念过于抽象，容易引发争议和纠纷。如因旧城区改建的原因需要启动征收的标准“危房集中、基础设施落后”，危房和基础设施落后界定标准不清晰，危房率不明确，征迁人与被征迁人因立场、利益等原因，往往各执一词，导致成为进行行政复议和法律诉讼的焦点和难点问题，严重影响了征收工作进程。

（2）征收决定形式未明确。市县政府做出征收决定的具体形式，《国有土地上房屋征收补偿条例》未作明确规定。在具体实践中，市县政府是将征收地块上所有房屋作为整体，做出整体的征收决定;只是在做出补偿决定时，才每户逐一做出并送达。

而根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十四条规定，一旦征收范围内有1户或几户被征收人不服征收决定，提起行政复议或行政诉讼，复议机关和人民法院也必然对整体征收决定是否违法进行审查。一旦征迁范围内有一部分被征迁人中属于做出征收决定前没有预知的特殊情形，征收决定将面临被废止的风险，该区域的房屋征收补偿工作也将整体停止推进，一定程度影响和滞后征收工作开展。

（3）土地使用权增值补偿分配问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对土地使用权的补偿，仅体现为被征收房屋所处区域的房地产市场价格。土地使用权属于稀缺资源，其经过招拍挂出让后，经过流转，价值逐年递增，且经常相差几倍甚至几十倍;在同一地块中，相邻的两户被征迁人，往往因为土地性质不同（如工业用地和商服用地），导致土地补偿价格相差较大，导致被征迁人心理不平衡，总认为补偿价格偏低，增加了征迁工作难度。

（4）补偿未针对承租人问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确征收针对房屋所有权人而非承租人，因此未就承租人補偿作专门规定。在具体实践中，一旦承租人对补偿提出异议，通常由房屋所有权人和承租人通过协商或者民事诉讼的方式，解决补偿金分配问题。协商或者民事诉讼的方式通常解决时间较长，这既不利于保护承租人权益，容易引起被征收人和承租人之间无谓的纠纷，也增加了征迁工作难度。

（5）征收补偿标准不统一问题。目前各县市区之间征收补偿标准存在差异，并且旧村改造补偿标准与国有土地征收补偿标准也存在差异，导致补偿标准不一致的问题普遍存在;上级相关部门出台的部分政策没有明确规定和分类，只是一个笼统的补偿价格规定，导致征收过程中的具体标准不易掌握，人为造成群众矛盾。比如，果树的初果期、盛果期、衰果期进行界定的标准不明确，易引起争议;部分被征收人为了多获得补偿，抢建房屋或构筑物，对于该部分房屋及构筑物的补偿较难把握，增加了征收难度。

3、对策建议

（1）科学界定公共利益。公共利益是国有土地上房屋征收合法性的前提和必需要件。对公共利益的划分过于宽泛，易引起滥用征收权损害公民合法权益;对公共利益的划分过于狭窄，就会限制政府职能，使得国家和社会利益得不到保证。针对目前征迁工作实际，尤其要科学界定公共利益和商业利益，坚决杜绝大规模的商业开发披着公共利益的外衣，侵犯被征收人合理权益。

（2）完善征收决定的内容和形式。建议制定《实施办法》时，应当完善征收决定的内容和形式：即对征收范围内的每一户房屋逐一制作并送达征收决定，明确征收决定的个别性。这样操作，尽管可能一定程度延缓征收进度，但却有利于减少矛盾，最终保证征收工作顺利、有序推进。

（3）对土地使用权合理补偿。土地使用权的补偿是实际征收面临的难点之一。且国有土地使用权是独立存在的物权形式。建议在实施征收过程中，应顺应商品流转关系的市场规律，对被征收人土地使用权提供合理补偿。

（4）充分考虑承租人权益。市县级政府、房屋所有权人、承租人对相关补偿金的分配无法达成一致的，除了房屋本身价值补偿可以直接支付给房屋所有权人以外，对与承租人密切相关的装饰装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿等，应先予提存，并引导所有权人与承租人通过协商或者民事诉讼的方式解决补偿金分配问题。

（5）聘请专业律师超前介入，全程参与征收过程。国有土地房屋征收工作涉及情况复杂，关系到每一名拆迁户的切身利益，群众高度关注，不允许出现一丝一毫的失误，对法律专业知识要求较高，建议在启动国有土地上房屋征收过程中，聘请律师超前介入，在征收补偿方案制定、征收决定发布、房屋征收等全过程参与，全面了解项目动态，及时协调解决征收过程中的难点、疑点问题，将各类矛盾隐患解决在萌芽状态，确保征收补偿各项工作规范有序。

（6）针对一些难拆户、“钉子户”必须走法律程序实行强拆。建议建立司法提前介入和预审机制，法院等相关司法部门在未进入申请强制执行程序前，提前介入，现场办公，解读被征收人拒不搬迁的法律后果，全力营造征收工作的良好氛围。

参考文献：

[1]耿宝建.《国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题——从三起公报案例谈起》，《法律适用》2017年第9期.

[2]吴浩涛.《国有土地上房屋征收补偿制度研究》厦门大学学位论文.