釋除社會疑慮，建立置業階梯

鄞益奮

澳門特區政府在2020年10月13日至12月11日期間推出《夾心階層住房方案》公開諮詢文本，向社會各界廣泛諮詢包括夾心階層的定義、“夾屋”的居民身份限制、申請者資格和條件、申請者的收入和資產限制、定價方式、取得方式、禁售期及隨後轉售以及單位面積等八個方面內容的意見，以便取得社會共識，為日後進行有關法律起草奠定社會基礎和民意基礎。

近年來，隨著澳門房價的持續高漲，解決夾心階層和青年人住房難的問題一直是特區政府的重要目標。早在2013年底，澳門特區政府便開始委託研究機構就“澳人澳地”的可行性和操作模式進行分析，祈求推出幫助夾心階層和年輕人購房的房屋政策。2014年5月，澳門特區政府推出《澳門本地居民置業安居計劃》的諮詢文本，試圖建立由私人市場、社會房屋、經濟房屋以及“置業安居計劃”形成的多元的四層房屋供應，讓澳門居民依據自己的經濟能力選擇相應的置業途徑。在2014年“置業安居計劃”的諮詢中，社會並沒有取得廣泛的共識。贊成“置業安居計劃”的意見認為，在澳門樓價急速上升的情況下，為確保市民安居，推行“置業安居計劃”是必須的;反對“置業安居計劃”的意見則認為，“置業安居計劃”會爭奪公屋資源。正是由於沒有獲得社會共識，特區政府擱置了“置業安居計劃”。

當前的夾心階層住房方案，在一定意義上講是“澳人澳地”和“置業安居計劃”的延續和發展。儘管近年來澳門通過填海和收回閒置土地等方式獲得了一批土地資源，粵澳深度合作區的建設也提供了4000多個單位的“澳門新街坊”，為澳門居民提供了新的置業選項，一定程度上緩解了土地資源不足的緊張狀態。然而，夾心階層住房方案，依然會面臨爭奪公屋資源的內在困境。為此，需要進行審慎的夾屋制度設計，確保在扩大受惠对象的同时，维系社會公平。

創設夾心階層住房的必要性

2013年12月，澳門大學澳門研究中心在“房屋政策‘澳人澳地”研究報告中就指出，作為對現行公共房屋政策的一種補充，有必要適時推出針對澳門永久性居民中的“夾心階層”和年輕人的“澳人澳地”房屋政策，逐步形成屬於澳門永久性居民的“澳人澳地”房屋市場。澳門大學澳門研究中心對3，000位澳門市民進行了專題電話調查，從電話調查結果來看，對出台“澳人澳地”政策表示“支持”的被訪者近78%，表明大多數居民希望推出“澳人澳地”政策。

2015年6月，澳門房屋局發佈了“檢討《經濟房屋法》諮詢總結報告”中提到，75%的個人意見認為應該/可以創設經屋社屋之外的房屋種類。同一時間，房屋局也發佈了“《澳門本地居民置業安居計劃》諮詢總結報告”，從“諮詢意見表”收到的732條意見中，超過93.2%的意見認同推行“本地居民置業安居計劃”。2020年5月，澳門中華新青年協會在網絡上收集了約700份問卷，接近90%的受訪青年認同“夾心階層房屋”有助解決青年置業困難。

創設夾心階層住房，標誌著政府的房屋政策從安全網走向適度普惠化發展，符合當前社會福利適度普惠化的發展趨勢。現代國家在建設社會福利制度過程中，既要改變補缺型社會福利的“小福利”現狀，又要吸取福利國家的教訓，謹防走福利國家普遍高福利的老路。建立適度普惠型福利模式，成為很多國家和地區推進社會福利、改善民生的重要創新和必然選擇。因此，創設夾心階層住房，意味著澳門的房屋政策不再滿足於解決貧困人群和低收入人群的住房問題，而是要擴大政府房屋政策的受惠面，往適度普惠型的方向發展。在政府能力和資源條件允許的條件下，這種改善民生和社會福利的政策立場和取向是值得充分肯定的。

關於夾心階層住房的疑慮

儘管創設夾心階層住房有一定的民意基礎和理論支撐，然而也有社會意見不認同夾心房屋。在2013年“本地居民置業安居計劃”的諮詢意見中，團體意見就以反對推行計劃較多。在70 條團體意見中，認同的意見僅佔4.3%，無明確取態的佔28.6%，反對的意見則達67.1%。在當前《夾心階層住房方案》公開諮詢期間，也有社會意見坦言夾屋制度的訂立是多餘的，可以通過調整經屋制度來實現當前夾屋制度想致力實現的目標：在經濟房屋和私人樓宇之間承擔補充角色，向中等收入人群，即希望提升居住環境卻無力追上私人樓宇售價升幅的本地居民，提供另一種置業途徑。

批評意見認為，澳門房屋政策的癥結是私人房屋和公共房屋供應量不足的問題，而不是房屋階梯的問題。資料表明，在2013年的經屋申請中，有40000多個家庭申請，供應量只有1900個單位;2019年的經屋申請中，有37487個家庭提出申請，而供應量3011個單位。可見，澳門經濟房屋是嚴重的供應失衡。因此，多設一個房屋階梯並無法解決澳門居民住房的問題。政府要做的是增加房屋的供應量，而不是經屋社屋化、夾屋經屋化的改革。

批評者指出，澳門經濟房屋除了供應量不足的問題外，更主要的是經濟房屋的分配制度出現了問題。現行澳門的經屋分配方式是分組抽籤，而分組比抽籤有更實質性的意義。在當前的核心家團組、非核心家團組以及個人申請組的分組中，基本上只有進入核心家團組的申請者才有希望分配到經濟房屋，而進入非核心家團組以及個人申請組的申請者，基本上是不可能分配到經濟房屋，被視為陪跑者。從2011年《經濟房屋法》以來，實際上能獲得購買公屋機會的，多數是家團中有長者或殘疾人士的核心家團。

關於夾心階層住房的疑慮，根本上是因為澳門土地資源緊缺，人們擔心推出的“置業安居計劃”或夾心階層住房會爭奪公屋資源。此次特區政府雖然強調了現時特區政府土地資源儲備明顯增加，但在土地資源依然緊張的澳門社會，本質上依然存在夾屋和公屋的資源競逐關係。由此，如何從對夾屋制度進行合理的制度定位，確保夾屋制度對經濟房屋的補充關係，消除人們對夾屋制度爭奪公屋資源的擔憂，實現房屋政策安全網和適度普惠化的統一，是夾心階層住房方案的重中之重。

建立置業階梯，平衡住房需求

回應不同收入居民特別是夾心階層、青年人的住房需求，構建合理的置業階梯，是新一屆特區政府的施政重點。賀一誠行政長官提出了五個階梯的房屋政策：第一是社屋、第二是經屋、第三是需社會討論的夾心階層房屋，第四是面向長者的公寓，第五是私樓。由此可見，夾心階層房屋是五個階梯房屋政策的第三階梯，致力於解決的是中等收入階層的本地居民的住房問題。

當前，澳門的社會房屋是提供給經濟陷於貧困的家庭，經濟房屋經過近幾年的改革，實際上也變成了提供給解決較為弱勢的家庭。雖然近幾年經濟房屋的收入上限調整，經屋的申請條件覆蓋到澳門超過80%的居民，但實際上只有家庭有長者或殘疾人士的核心家團才能購買經濟房屋。這表明了，絕大部分的澳門中等收入居民在澳門是根本不可能指望買得到經濟房屋的。在樓價居高不下的情況下，中等收入居民特別是青年人的置業需求渴望得到滿足。這在現有的房屋政策格局下似乎是很難實現的。而新一屆特區政府提出的置業階梯的計劃和政策，特別是此次夾心階層住房方案的公開諮詢，無疑使中等收入居民置業看到了新的希望和曙光。

由於當前經濟房屋每月收入上限為一人家團38910澳門元，二人家團為77820澳門元，已經覆蓋到澳門超過80%的居民。因此，如果把申請夾屋每月收入下限定位為經屋的上限，就相當於把實際的中等收入人士排除在夾屋申請者之外，這其實是違背於夾屋“中等收入階層房屋”的特定內涵。基於此，申請夾屋每月收入下限應低於經屋每月上限。至於如何劃定申請夾屋每月收入的上下限，則需要進行嚴謹的科學研究和論證，可考慮以月收入中位數作為標準，再尋求廣泛的社會共識，最終科學設定房屋階梯劃分的標準。

值得強調的是，夾屋制度的設計，需要在整個置業階梯中做出整體的考量，才能最終平衡社會各階層的住房需求，實現房屋政策安全網和適度普惠化的統一。例如，在現行經屋每月收入上限不做改變的情況下，如果申請夾屋每月收入下限低於經屋每月上限，就有一部分本地居民具有申請經屋、又有申請夾屋的雙重資格。這可能會導致收入較低、只具有申請經屋的居民的不滿。這就需要對原來經濟房屋的分配制度做出改革，使得經濟房屋分配優先於中低收入的居民，使得中低收入的居民擁有購買經濟房屋的可能性較高，而中等及中高收入的居民雖然擁有經屋和夾屋兩種申請資格，但購買經屋的可能性較低，從而對不同階層居民的住房需求和權利進行平衡，最終實現在擴大受惠面的同時，原有受惠者的利益不會受到影響或損害，確保房屋政策走向增量改革。