生态优先理念下县域国土空间规划编制探讨

何济勤

【摘要】十三届全国人大会议明确指出，在国土空间规划编制中，应坚持生态优先、绿色发展原则。基于此，文章从生态优先理念的内涵入手，分析其对县域国土空间规划编制的要求，以安徽省芜湖市繁昌县为例，分析生态优先理念下县域国土空间规划编制的方法与要点，总结成功经验，提高县域国土空间规划编制水平。

【关键词】生态优先;县域;国土空间

在新时期背景下，国土空间规划的编制应遵循生态优先原则，在保障区域生态环境可持续发展的基础上，实施区域发展计划。

1、生态优先理念下县域国土空间规划编制要求

习近平总书记在会议中指出，区域建设应探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。就此，在县域国土空间规划编制中，规划人员应遵循生态优先原则，在保护区域生态环境的基础上，进行土地利用与城乡规划。细化来说，基于生态优先理念，县域国土空间规划编制应满足如下要求。

1.1协调开发与保护

基于生态优先原则，规划人员在编制国土空间规划时，应注重开发与保护间关系的协调，在有效保护区域生态环境的基础上，适度开发区域资源。就此，国土空间规划理念应出现变化，从原本的开发空间与建成区面积逐渐扩张，转变为空间结构布局的优化、土地利用效率的提升。特别是限制型与优化型开发区，应为国土空间规划重点，以此推动生产空间与生活空间的高效化、集约化发展，避免生产空间与生活空间占据过多生态空间，破坏生态环境[1]。细化来说，规划人员应结合资源环境承载能力，合理规划空间布局，结合生产空间与生活空间占比，设定空间开发目标，并结合区域生态空间状况，控制生产空间与生活空间开发力度、开发用途，实现国土空间开发与保护的协调发展。

1.2注重一体化发展

在国土空间规划中，一体化发展是指规划人员应注重政府与市场、社会的关系。从本质角度而言，空间是实施社会活动、市场经济活动的基础载体，属于社会与市场的重要资源;规划是实现理论到实践、理念到行动转变的关键政策载体，属于政府的重要资源[2]。资源具备经济与生态双重属性，在开发利用资源时，应发挥市场对资源配置的决定性作用，政府对资源配置的主导作用，社会对资源配置的协调作用。就此，在国土空间规划编制中，规划人员应注重政府、市场、社会的一体化发展，注重相关部门的团结协作，提高国土空间规划的全面性与合理性。

1.3落实上级空间规划

就目前国土空间规划体系而言，国土空间规划包括国家级、省级、市级、县级、乡镇级五级，不同层级间的国土空间规划联系密切。县域国土空间规划为基础的环节，在编制工作中，规划人员应切实落实上级空间规划。通常来说，国家国土空间规划以主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态环境保护等为主，是下级国土空间规划的指导内容;省级国土空间规划发挥桥梁作用，在遵循国家国土空间规划的基础上，协调优化省域国土空间布局，明确市县级国土空间规划的目标与任务;市级、县级及乡镇级国土空间规划应将所辖行政区为基础，在规划中纳入空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计等内容，切实落实上级空间规划，推动国家、省市、县区的协调发展。

1.4实施针对性评价

在生态优先理念下，规划人员在开展县域空间规划编制工作时，可实施针对性评价，评估规划内容对县域生态环境的影响，明确规划的生态效益，变更生态效益薄弱的部分，提高国土空间规划编制质量。细化来说，在国土空间规划编制中，涉及的评价包括以下几种：（1）环境承载力评价;（2）适宜性评价;（3）规划评估;（4）绩效评价;（5）生态文明考核等。规划人员可结合区域现状，选择合适评价方式，提高国土空间规划的合理性、科学性及可行性。

2、生态优先理念下县域国土空间规划编制建议

通过上述分析可知，在生态优先理念下，县域国土空间规划编制的注意要点较多。本文结合安徽省芜湖市繁昌县成功经验，总结县域国土空间规划编制建议，为规划人员开展相关工作提供理论与实践帮助，提高国土空间规划编制水平，推动国土资源可持续发展。

2.1明确县域发展定位

基于生态优先理念，为协调开发与保护的关系，规划人员应结合县域国土空间开发现状，明确县域发展定位，以此明确县域国土空间规划编制的具体方向，有助于国土空间规划编制有效性的提升。例如，在繁昌县国土空间规划编制前，规划人员根据生态环境、资源发展现状，明确如下县域发展定位：

（1）改善生态环境。在国土空间规划中，规划人员围绕长江生态环境“1515”三道防线和七项举措，将沿江绿化工作纳入国土空间规划内容，目前沿江绿化区域已达1400亩;将非煤矿山综合治理纳入国土空间规划内容，实施“9+2”綜合治理，引进24h管矿信息化监管平台，目前共修复废弃矿山8座，获批市级绿色矿山累计21座;在国土空间规划编制中制定河（湖）长制、林长制工作体系，目前植树造林约3300亩，有效改善县域生态环境，实现县域的可持续发展。

（2）资源集约发展。规划人员在编制土地利用规划时，遵循基本农田保护和建设用“地增存挂钩”机制，明确土地利用的发展定位，实现县域资源的集约化发展。细化来说，规划人员共划定1200亩永久基本农田储备区，优化处置500亩处置低效闲置土地，并结合国务院颁布的大督查奖励政策，向省级部门报批土地计划指标3200亩，为繁昌县未来发展提供充足的土地资源，实现开发与保护的协调发展。

2.2加强国土空间管控

在国土空间开发利用制度制定中，国土空间规划人员结合发展定位，制定双重管控制度，对县域能源消费及建设用地等工作的总量及强度进行管控，实现县域资源的最优化配置与循环利用，通过复垦新增耕地面积超过600亩，通过开发盘活约300亩低效闲置用地，实现区域土地资源的有效开发利用。同时，规划人员制定生态环境保护制度，结合河（湖）长制、林长制，加强对县域生态环境的监管，尤其是县域国土空间开发区域，实现全省生态文明建设示范县的发展目标。

在职能部门工作人员职责划分中，政府部门坚持依法治县，根据国家政策法规，明确各个职能部门在国土空间规划编制方面的责任与义务，要求各职能部门工作人员严格按照法定权限与规范制度，行使职权、落实责任。例如，发改委负责主体功能区规划管理，住建部负责城乡规划管理，可为自然资源部开展相关工作提供参考资料与专业协作。

2.3注重区域协调发展

基于生态优先理念，为落实上级国土空间规划，规划人员在编制国土空间规划时，应注重区域协调发展，结合县域发展现状，拓展国土空间规划内容，使其满足国家国土空间规划要求。以繁昌县为例，规划人员编制的国土空间规划涵盖如下内容：

（1）土地开发利用。规划人员结合县域土地开发利用状况，划定生态红线，明确县域国土空间内可开发部分、禁止开发部分，避免土地开发利用破坏区域生态环境。

（2）生态环境保护。规划人员为加强生态文明建设，在国土空间规划中设置生态环境保护相关内容。例如，围绕繁昌县茶山等重点区域，开展专项环境整治行动;实施大气污染“五控”措施，整合水污染治理、水资源保护及水生态修复工作，实现长江经济带农业面源污染的系统化、全面性治理。

（3）用途管制。对区域土地资源实施“生产与生态”、“结构与功能”的双重管制，结合各职能部门的协调配合，实施经济激励机制，规避国土空间用途冲突，协调国土空间开发利用中的生态效益与经济效益。

2.4开展多元规划评价

为保障国土空间规划编制的合理性、科学性及可行性，繁昌縣规划人员结合县域国土空间规划现状，开展多元规划评价，评估编制内容与县域生态文明建设的匹配度，进一步优化国土空间规划编制工作。细化来说，规划人员开展的评价如下：

（1）承载力评价。《生态文明体制改革总体方案》中明确指出，环境承载力评价是国土空间规划编制的基础，繁昌县规划人员通过市场调研，全面获取县域土地开发利用数据、人口数据、产业相关数据（如产业结构、经济水平等），为县域国土空间规划编制提供可靠、真实参考资料，切实发挥国土空间规划在调整产业结构、优化产业布局方面的作用，推动产业可持续发展。

（2）适宜性评价。适宜性评价是指综合考虑县域生态环境、自然环境、社会环境、国家政策与人口数据，评估国土空间开发格局的适宜性，进一步优化国土空间规划内容，提高编制的合理性，实现国土空间开发编制的人居适宜、产业发展目标，提高县域国土空间利用效率。

（3）规划评估。《环评法》明确指出，国土空间规划编制完成后，应实施规划环境影响评价，即评估国土空间规划对县域环境的影响，明确国土空间规划中不符合生态环境可持续发展的内容，优化国土空间规划编制工作，从源头上杜绝国土空间开发对环境的破坏。另外，在国土空间规划实施中，应进行规划环境影响跟踪评价，及时调整国土空间规划内容，加大环境保护力度。

结论：

综上所述，在生态优先理念下，县域国土空间规划编制应协调开发与保护，注重一体化发展，落实上级空间规划，实施针对性评价。通过本文的分析，政府部门应明确县域发展定位，为国土空间的适度开发、有效保护奠定基础;加强国土空间管控，协调政府、市场与社会的关系;注重区域协调发展，实现国土空间规划目标;开展多元规划评价，提高国土空间规划编制质量。

参考文献：

[1]殷小勇，叶嵩，赵栓.生态保护红线评估调整与管控策略研究[J].中国土地，2020（09）：8-11.

[2]李睿倩，李永富，胡恒.生态系统服务对国土空间规划体系的理论与实践支撑[J/OL].地理学报：1-14.