基于县域经济高质量发展视角的产业新城PPP模式效能研究

北京大学PPP研究中心课题组

【提  要】中国产业新城通过为县域经济补上发展短板、为产业集群注入新动能、为县域经济的未来创新发展赋能、促进县域经济内生式增长，成为了县域经济高质量发展的决定性力量。随着改革开放的深入推进，产业新城的形态和模式也在不断推陈出新。在产业新城建设中，PPP模式的作用已经不仅停留在项目层面，其对县域经济和区域发展产生了日益广泛且深远的影响。譬如，近年来，华夏幸福固安产业新城PPP模式的发展实践表明，PPP对于政府治理的改善和管理水平的提高发挥了显著作用，其融资、治理和改制效能对于强化地方政府的契约精神，推动县域经济高质量发展将产生重大影响。

【关键词】 县域经济;产业新城;PPP模式;效能;高质量发展

当前，中国的城镇化及城乡区域协调发展呈现出两个方面的鲜明特征：一是都市圈化，随着国家提出“深入推进城市群发展”、“培育发展现代化都市圈”、“新基建”等战略布局，人口随着产业向都市圈集聚;二是产业协同发展，都市圈的核心周边集聚了大量的县域经济体，县级城市作为城市和农村地区的空间联结点，起着承上启下、支援城市和服务农村经济发展的作用，是推进新型城镇化的强大动力。

古语云：“郡县治，天下安。”县域经济是城镇经济与农村经济的结合体，是中国国民经济的基本单元。推动县域经济高质量发展，不仅是解决“三农”问题的切入口、创新实验孵化中心和高起点承接产业转移平台，也是中国全面建设小康社会的重要根基，是中国经济高质量发展的重要载体。

然而，在传统的发展模式下，县域经济发展的质量与效率都有待增强，尤其是基础设施与公共服务、产业发展、人才储备等县域经济发展的关键要素依旧短缺。在这样一个背景下，中国特色的“治理+管理”、政府和社会资本合作（PPP）模式，已经逐渐成为县域经济发展的重要抓手。这种以产业新城为代表的综合开发模式，能够大幅提高社会公共服务供给能力，有利于改进公共服务的质量，并有助于解决城市升级发展过程中建设资金不足的问题。到2019年末，财政部全国PPP综合信息平台项目管理库中的产业新城PPP项目共59个，总投资额达8166亿元。与此同时，“PPP+产业新城”模式也会成为我们在“一带一路”寻求投资机会和分享中国经验的重要载体。

在当前贯彻落实党中央关于供给侧改革的重要指导思想，大力推进新型城镇化的过程中，我们应该以更加开放的态度、更加系统化的思考和更加专业的统筹，来对其进行总结和提升，真正做到扬长避短、控制风险和创造价值。

鉴于此，本文结合国家对基础设施补短板、促进城乡和区域协调发展、改善民生等方面的战略和总体要求，探究PPP 模式在产业新城中的作用和效能，俾其在完善当前政策环境、促进县域经济高质量发展中发挥积极作用。

一、县域经济：新时代实现国家发展战略目标的坚实基础

由于中国经济发展不平衡，经济转型升级尚未完成，县域经济发展中还存在经济结构失衡、资源禀赋约束、经营粗放等问题，制约了县域经济迈向高质量发展。剖析背后原因，主要在于传统县域经济开发模式存在融资效能不足、投融资平台的改制效能不明显、治理效能不突出等弊端。

因此，如何推动以县域经济为单元的中小城市自身发展及其与城市群的协调发展，补齐基础设施和产业要素短板，将是中国未来城市化高质量发展的一个突出重点和难点，这也对城乡和区域协调发展提出了新的挑战。面对这一调整，国家提出了“中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的新四化要求。通过创新驱动使经济实现集约型发展，通过产融结合实现产业资本与金融资本的融合，通过城乡统筹实现城乡发展双赢，通过生态文明建设实现和谐相处与共同发展，是实现县域经济高质量发展的必然路径。

随着“十六大”第一次鲜明地将县域经济发展提升到国家战略层面，以及“十八大”、“十九大”对县域经济发展提出各项要求，县域经济进入到了以产业新城为代表的创新发展阶段。县域经济已经成为加快转变经济发展方式、调整优化经济结构的主战场，其也是中国区域协调发展的着力点和城乡融合发展的落脚点。

二、产业新城：现阶段实施都市圈战略和推动县域经济发展的有效路径

县域经济的发展先后经歷了计划经济时期公社集体和国有企业为主、改革开放初期联产承包责任制下家庭和乡镇企业为主、市场经济初期多种经济主体共同发展向民营经济为主、新时代以产业新城为代表的创新发展为主的四个阶段。

中国的产业新城，是在一定时期历史与经济共同作用下的产物，它伴随着中国县域经济发展与城镇化建设的过程而产生。作为县域经济开放型发展的窗口和平台，产业新城不仅引入了以往封闭型发展条件下所急需的资金、技术、人才、理念等关键要素，更重要的是在更大程度上和更广范围内融入了外部市场体系，它是提升县域经济专业化和社会分工水平的重要支点，为发展现代农业、加快传统产业转型升级提供了契机。

产业新城主要有以下特征：一是产业新城的建设是国家政策导向作用的体现;二是产业新城的建设以都市圈和产业发展为基础，并随着城市发展进程逐渐完善城市功能;三是中国产业新城的发展多是以县域经济为载体，发展相对独立的城市单元;四是产业新城不仅是区域经济新的增长点，而且承担着新型城镇化进程中人口转移就业的重任。

随着改革开放的深入推进，产业新城的形态和模式也在不断推陈出新。从经济层面看，产业新城通过为县域经济补上发展的短板、为产业集群注入新动能、为县域经济的未来创新发展赋能、促进县域经济内生式增长，从而成为了县域经济高质量发展的决定性力量;从产业层面看，产业新城以“产业生态化”和“生态产业化”、产业新城中的产业支撑、城乡协同发展等三个维度为发展路径，实现“以人为本”、“产融结合”的战略目标，“产城互动”也使都市圈中现代产业发展与城市拓展的内在联系得以大大强化，形成了多方面的发展效应。

三、“PPP+产业新城”模式：强调综合效能作用

产业新城并不是一个新话题，从20世纪中叶起，国外就出现了很多产业新城的案例。但无论是以日本筑波科学城为地标的纯政府主导，或以美国加州尔湾产业新城为代表的完全由市场主导的开发模式，都存在一定的局限性。随着政府和社会资本合作（PPP）模式的兴起，国内外开始出现了以伦敦道克兰区、上海张江技术创新区为代表的案例。

（一）“PPP+产业新城”模式具有历史必然性

政府和社会资本在目标和效率上的不同，使双方在基础设施和公共物品领域的合作存在客观必然性，产业新城兼顾产业属性和公共属性的特点，也与PPP模式的内涵非常契合。加之强调“以人为本、产城融合”的产业新城发展理念对地方政府提出了极高的要求，这就需要全面贯彻新的发展观念，由高速发展转向高质量发展，改变开发区泛滥、产业结构技术水平低、地方招商政策混乱、无序竞争等历史问题，回归经济改革的核心要求：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”由此也诞生了以华夏幸福固安产业新城为代表的、具有中国特色的“PPP+产业新城”模式。

（二）“PPP+产业新城”模式具有显著的综合效能

在产业新城的建设中，PPP模式的作用绝非仅停留在项目层面，而是将对县域经济和区域发展产生更加广泛和深远的影响。现有评价方式虽然可以在一定程度上反映PPP的效能优势，但仅依靠这些指标进行测评会产生明显的片面性和局限性。这就需要综合性、系统性更强的框架，从PPP模式的内涵性规定和外延性功效方面做出更加全面、系统、深入的统一分析。

1. PPP的融资效能是基础。从本质上讲，PPP模式的核心属性仍是对公共事业建设所需资金的融通，这一本质特性决定了PPP的资本融通功能是PPP推动“产业新城”建设的核心效能。因此，在微观层面，PPP的融资效能可以充分拓宽新城建设的融资渠道，通过激励相容、公共部门与私人部门专业优势互补、以及项目全生命周期的管理，提升产业新城项目的资本利用水平，显著提高项目效率和增强其可持续性。

2. PPP的改制效能是关键。PPP模式的另一个重要效能，就是对公共财政体制改革的促进和影响，这也使其成为了推动国家财税体制改革的一个重要抓手。因此，在中观层面上，PPP模式的改制效能可以突破传统区域开发的财力限制，平滑政府财政支出，摒弃原有财政的“输血”模式，强化“产业新城”自身的造血机能，进而深化中国财税体制改革，加速现代化财政制度改革的进程。

3.PPP的治理效能是核心。从宏观维度的角度思考，PPP的作用不仅局限于项目融资和财政改制层面，它本身还具有厘清政府与企业关系、保护生态环境、促进多元主体共治等多项治理效能。因此，PPP的治理效能将更好地发挥多元主体的基层共治作用，在保证经济效益的基础上，确保产业新城的社会和环境效益，同时进一步厘清政府与市场关系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。在未来，“PPP+产业新城”模式的应用，将是国家现代化治理中的重要先行和示范，其对内开放的意义与治理体制的改革，不亚于中国在改革开放初期对经济特区的建设与市场化改革。从某种程度上讲，以PPP模式助力“产业新城”和县域经济的发展，将是中国未来深化改革、实现对内开放、开启“改革开放”下半场的重要契机和承载形式。

四、对“PPP+产业新城”模式的思考与建议

作为PPP引入国内之后和片区综合开发这一中国特色的本土实践相结合的产物，“PPP+产业新城”模式在实际运行当中具有众多有别于传统单体PPP项目的地方，需要进行全新的探索和规范。

（一）明确“PPP+产业新城”模式的定义，鼓励有序规范运行

作为一种较为特殊的PPP项目类型，应当有相应的政策文件对产业新城PPP项目的内涵、外延、特征等给出清晰和明确的定义和规定，以确保其持续、顺利发展。在项目机制方面，需要认识到“PPP+产业新城”模式本质上仍然是公共产品的供给模式，其最核心的要素是产业联动;在动力机制方面，应明确政府和社会资本之间的边界，充分调动各自掌握的互补性资源，发挥各自专业领域内的优势，真正实现“多元共治”;在盈利模式方面，应明确在全生命周期内实现区域内财务自平衡，项目所有支付的资金来自区域内新增的财政收入，避免给地方带来额外财政风险;在土地政策方面，不宜将土地与PPP直接关联，而是应当坚持“收支两条线”的原则，按照现有的土地管理政策和财政收支规定执行，并采取“一次性整体打包+分期综合开发”的模式;在风险分担机制方面，应明确政治、政策类风险应该主要由当地政府自担，设计、施工、运营和维护、融资等功能环节的责任和权利分配交由社会资本承担。

综合而言，在面对土地政策、财政预算制度等硬约束的背景下，各方应根据区域发展的实际情况因地制宜、有序规范发展。“PPP+产业新城”模式具有其独特的应用场景，并不是所有的新城开发都适用该模式，同时，该模式也不可能解决所有产业新城开发中存在的问题，但它无疑是现有政策环境下可供选择的一种较为理想的政府和社会资本合作模式。

（二）拓宽并增强融资效能，建立合理的回报机制，实现共赢发展

为解决项目可融资性问题，保障项目落地后能够获得持续稳定的现金流，政府和社会资本在项目前期策划和论证阶段就必须重视对项目收支现金流的合理安排，重视对项目交易结构、回报机制的设计和统筹，同时做好所形成的项目固定资产的盤活计划即项目再融资方案，通过资产证券化等方式实现项目再融资。主要思路如下。

1.充分运用多种金融工具，合理拓展融资渠道。要对政策性银行参与产业新城PPP项目给予更强有力的政策支持，提高商业银行参与产业新城PPP项目积极性，加大保险资金进入产业新城PPP项目的引导力度，并探索“PPP+产业新城”模式与专项债结合。

2.优化产业新城PPP项目财政承受能力论证方式。考虑用全口径财政预算来区分一般公共预算和政府性基金，将土地出让金定向支付部分从10%的红线统计口径中核减;探索跨年度的综合财政预算，以中长期财政支出责任评估替代年度预算评估;探讨把项目合作区域内因为产业发展而带来的税收收入从项目财政支出责任中扣除的可能性。

3.设立区域专项资金封闭运作的管理机制。探索通过确立区域专项资金封闭运作的管理机制，实现区域商业和产业开发收益对PPP项目中政府支出资金来源的反哺，通过“削高补低”、“肥瘦搭配”等方式实现区域开发资金的统筹平衡。

4.探索产业新城PPP项目公共设施补贴。本着取之于土地、用之于发展的原则，建议在现有政策框架内，探索对产业新城PPP项目中的公共基础设施给予适当的建设期补贴，具体比例可在现有财政承受能力限制范围内，在政府基金性预算中做必要的安排。

（三）探索构建有效的“PPP+产业新城”模式绩效考核机制

产业新城PPP项目的绩效指标设定核心应聚焦为该项目是否能够为区域内（县域）带来产业集聚，使地方产业发挥协同作用，并贯彻可持续发展理念，同时，项目的付费机制要与区域整体新增的经济产出建立关联，突出“自我造血”的功能。首先，产业新城的成功与否，始终要围绕着“产业”二字，不能离开产业谈新城。因此，产业导入及产业发展服务是绩效考核的核心，是产业新城PPP项目成败的关键;其次，在设置“PPP+产业新城”模式绩效考核指标的主要目标时，应充分考虑产业新城对县域经济的带动作用，其中最主要的目标，就是区域财政收入的增量，所体现的是其促进区域经济可持续发展的能力;再次，还应注重区域生态及生活宜居水平的构建，并始终围绕着“产业生态化”和“生态产业化”两者均衡发展的角度进行绩效评价和考核;最后，贯穿全生命周期的分阶段考核是绩效考核的技术保障，并遵循“因地制宜”、“因时制宜”、“动态调整”的原则。

五、“PPP+产业新城”模式前景展望

近年来PPP发展的实践表明，PPP对于政府治理变革的推动作用和管理水平的提高能发挥显著作用。产业新城的PPP模式因其长期性和复杂性的特点，对于强化地方政府的契约精神，深化政府与社会资本合作的深度，必将产生重大影响。

（一）以PPP模式为抓手，推动都市圈和县域经济投资发展模式的改制与升级

从发展的关系上看，县域经济的主城区与其产业新城之间应当是相辅相成的一种互补关系。借助PPP模式，依靠社会资本的总量与活跃度，填补公共财政的能力缺口，促进公共事业供给侧的结构改革，不仅是“产业新城”建设与县域经济腾飞的必要制度支撑，更是未来中国在整个公共事业领域满足社会需要的有效措施。

（二）以PPP模式为契机，加强县域经济治理结构的提升与改进

“PPP+产业新城”模式应用的价值在于如何改进县域经济的治理结构。针对县域经济结构失衡的痛点，“PPP+产业新城”模式可以有针对性地调整结构框架，对标先进地区和优势产业，打造具前瞻性的产业集群;针对禀赋约束的问题，“PPP+产业新城”模式可以借助PPP模式的全生命周期特点，合理调整自然资源与产业资源的平衡点，对经济结构进行跨越式调整和布局;针对传统县域经济在产业导入方面的难点，“PPP+产业新城”模式可以充分利用社会资本方的外部资源和渠道能力，弥补短板，增强县域经济竞争力。

（*课题组成员：孙祁祥，北京大学博雅特聘教授、博士生導师、北京大学经济学院前院长、北京大学PPP研究中心主任;邓冰，博士、北京大学PPP研究中心执行主任、财政部PPP专家库专家;李博雅，博士、北京大学PPP研究中心研究部副主任;岳鸿飞，北京大学经济学院博士后;周新发，北京大学经济学院博士后;完颜瑞云，北京大学经济学院博士后、西南财经大学保险学院讲师;高振福，北京大学博士后、中国经济年鉴社社委。责任编辑：崔克亮）