片区综合开发PPP项目的实务难点及对策研究

王宜凡

摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式是近年来推广实施的一种项目合作投资模式，针对单一公共性项目的实施建设有较为成熟的合作机制，然而针对片区综合开发项目而言，如果应用PPP模式会出现较多的困难，进而给片区综合开发项目的开展造成一定的不良影响。在这种情况下需要项目中的各方角色能够根据PPP项目中存在的问题实施相应的干预措施，本文探讨了在项目中存在的实务难点以及解决措施。

Abstract： The public-private partnership （PPP） model is a project cooperative investment model that has been promoted and implemented in recent years. There is a relatively mature cooperation mechanism for the implementation and construction of a single public project. However， for the comprehensive development projects of the area， if the PPP model is applied， there will be more difficulties， which will cause certain adverse effects on the development of the comprehensive development projects of the area. In this case， the roles of all parties in the project need to be able to implement corresponding intervention measures according to the problems in the PPP project. This article discusses the practical difficulties and solutions in the project.

关键词：片区综合开发;PPP项目;实务难点;对策

Key words： area comprehensive development;PPP project;practical difficulties;countermeasures

中图分类号：F283                                         文獻标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）32-0118-02

0  引言

近年来国内多个区域都在重视推出片区综合开发PPP项目这一模式，并且这一模式已经成为了PPP项目主推模式，获得了大量社会资本的关注，也吸引了较多的社会投资。虽然目前这一模式存在较大的优势，然而在实际的运营和操作过程中仍然存在着较多的问题，进而影响了项目的开展。以单体项目角度出发进行分析，对片区实施综合开发时投入和收益均产生了一定的变化，使得政府和社会资本均会受到各种不可控制因素的影响，难以做到有效的风险规避。因此在进行片区综合开发时需要针对项目实施全过程中存在的问题予以改善措施，深入挖掘不同实务难点出现的原因，采取有效措施进行干预。

1  片区合作中将新增财政收入作为还款来源难点以及解决对策

1.1 实务难点

在片区综合开发PPP项目中政府和企业均会参与到其中，然而政府中存在着资金紧张的问题，为了避免这一问题影响到项目的进展，政府会将合作项目中所获得的新增财政收入当做本次合作政府资金来源[3]。新增财政收入拥有较多不确定因素，会增加政府负债几率，使项目的开展也会因此出现一定风险。社会资本为了能够与政府进行合作，会同意政府将新增财政收入作为还款来源，接受政府所提出的支付手段。然而在政府所规定的政策中这种支付形式缺少政策支持，因为在规定中提出政府所获得的每项收益都需要纳入政府预算，对资金实施整体支配，政府本身没有权利将这些资金直接支付给社会企业，会使企业增加资金收入不确定性的几率。并且在该项目合作中所涉及到的资金量较大，如果只是由企业进行承担，会增加企业的发展压力，给企业的经营和生产造成不利影响。如果合作时没有及时获得收益和回报，会使得企业在后续项目建设过程中无法平衡收支，会使项目建设进入到难以开展的困境中。

1.2 解决措施

为了能够解决政府在资金支付困难方面存在的问题，减少企业承担风险的压力，需要针对片区综合开发PPP项目的特点制定新型的管理手段。第一需要对项目投资持续进行调整和合理规划，确保政府自身能够及时向社会资本进行财政支付，拥有一定的支付能力。第二，对提出的财政支付政策进行深入研究，严格遵守政策规定，对政府所支出的成本以及获得的收入实施正确管理。第三，扩大目前现有的经营性收入，避免出现过于依赖地方财政收入的现象，能够确保政府拥有平稳的财政收入。

2  PPP项目融资困难以及解决对策

2.1 实务难点

片区综合开发PPP项目存在的融资困难问题具体表现为2点，第一融资规模较大，第二融资期限较长。一般来讲，在投资该项目时规模最少会在30亿到40亿，甚至会达到100亿到200亿。融资规模明显大于单一项目建设，需要更多的资本参与到项目融资中，这就会增加融资的困难程度。该项目的融资期限也要长于其他项目，融资期限较短的话会在十几年左右，部分项目的融资期限甚至可以达到二十年之上。

2.2 解决措施

在解决融资规模大这一难点时，可以从以下三个角度入手：①多多鼓励多个金融机构参加了项目融资中，可以借鉴银团贷款的模式，由一家银行带头实施整体投资，组建银团，将所获得的融资份额划分为A段和B段，分别代表股权融资和贷款融资，在参加融资之后即可获取一定融资资金。②要求一家拥有不同分支机构的金融企业按照上述提到的方法参与到融资中，完成系统内部的银团融资。③要求各种类型的金融机构共同进行融资，当处于股权基金层面时，可以让商业银行的理财资金以及保险资金同时参与到项目融资的过程中，并按照金融机构的风险偏好和收益偏好实施分层。当处于债权融资层面时，可以由银行贷款以及险资债权进行银团的组建。

在解决融资期限长这一难点时，可以从以下三个角度入手：①实施期限结构化这一种融资手段，将银行中所涉及到的各种项目实施期限搭配，以此来解决融资期限长的问题，延长贷款期限。或者可以将建设期和运营期两个阶段的融资工作进行有效衔接。②在实施期限结构化融资的过程中，可以针对不同类型的金融产品作为实施对象，并将其均实施在同一家金融机构内部，能够获取商业银行的配合以及金融机构的配合，进而提升该政策的应用时效性。③在项目建设过程中同时会有大量的子项目，为了降低融资所带来的风险可以进行分期建设和分期融资，能够减少因融资所造成的风险。

3  项目运营问题以及解决对策

3.1 实务难点

项目运营始终是该类型项目中的实施难点，具体困难表现在运营内容缺少明确的界定标准以及缺少拥有丰富经验的供应商两个方面，是制约项目有序进行的关键因素之一。如果是单体类的PPP项目会具有明确的边界条件、运营范围和运营内容，政府和企业因项目运营产生争议的几率较小。然而由于片区综合开发PPP項目的结构较为复杂，且项目后续的规划和设计均需要依靠企业完成，政府对此无清晰的规划，导致在运营阶段政府和社会资本会因运营服务的的责任和权利产生争议。在目前的市场中拥有长期实践经验的运营供应商较少，找到的企业均存在忽略运营的问题，因此会影响到项目开发效率。

3.2 解决措施

政府可以在项目资格审查的过程中提出对企业的招选要求以及项目运营范围，并对企业各项资格实施严格审查，若与政府合作的企业运营能力较为薄弱，可以选择外包的手段选定其他供应商。若外包供应商在项目运营中出现问题，需要由企业共同预期承担。

4  社会资本履约能力不足以及解决对策

4.1 实务难点

社会资本履约能力不足具体是指在项目开发和建设时，企业无法依据原本合同中提出的绩效考核标准完成自己应当承担的义务[2]。当出现这一问题时会让政企合作项目走入到困境之中，使项目建设存在一定的风险。

4.2 解决措施

首先，应用政府在采购环节中所存在的竞争机制对社会资本实施筛选，结合开发项目的类型确定投资人，必须要保证投资企业能够拥有一定的投资能力、招商能力以及运营能力，为政府选择优秀的合作对象。其次，政府需要针对项目建设制定一定的绩效考核评价机制，按照评价机制中所规定的内容对企业实施定期和定量的绩效考核，能够对企业起到一定的督促作用。最后，如果企业在项目建设最后也无法完成考核标准，可以通过双方的协商将考核期限延长，要求企业在一定期限内对项目建设进行完善和整改。如果在此情况下仍然未完成项目建设，政府可以接管该项目或者派遣人员介入该项目，在必要的情况下可以提前选择终止开发项目。

5  土地资源补偿难以实现以及解决对策

5.1 实务难点

当前在实施片区综合开发PPP项目的过程中会涉及到土地资源这一内容，土地资源本身所具有一定的特殊性质，成为了众多实务难点以及项目建设困境的关键原因。土地资源补偿也是政企合作过程中经常涉及到的一个问题，会出现难以落实补偿操作和违反土地管理要求的现象。在政府和企业的合作过程中，为了避免政府承担较大的财政支付压力，政府会对企业实施一定的优惠政策，让企业能够以较低的价格获取土地资源，完成对企业的补偿[3]。然而在土地流转规定中明确提出，如果将经营性土地直接作为社会资源对企业实施补偿会违反“招拍挂”这一制度的要求，影响了土地管理的合理性。一旦土地资源补偿出现问题，不仅会让本次合作走入困境，同时还会在社会上出现严重的不良舆论影响。

5.2 解决措施

对上述问题进行分析，可以发现政府在实施资源补偿时会出现违反规定的状况，因此要想完成土地资源补偿就必须要保证能够在合法的范围内获取土地资源。为了避免项目出现风险、保证资源补偿的落实，需要和政府实施平等资源交换，能够有效推进项目的进行和建设。

在片区综合开发PPP项目中仍然存在着较多的实务难点，例如项目合作范围过大、项目运作时子项目种类和性质过多、企业招标选择方式不合理、项目运营内容不明确、项目运营缺少经验以及项目绩效评价不合理等，均是影响项目建设和发展的重要因素。在这种情况下，政府和企业必须要积极的协商，从自身的角度入手寻找引起这些问题的出现原因，针对问题原因采取有效措施实施干预，推动项目的有序建设。未来片区综合开发PPP项目建设会逐渐扩大，政府和企业必须要重视上文提到的多种问题。

6  结束语

综上所述，近年来推广实施的PPP模式，能够稳定、安全的完成单一项目投资建设，在单一项目建设方面发展较为完善。然而，因多种因素的影响导致难以对综合性片区实施高效开发，主要因素包括难以将新增财政收入作为还款来源、融资困难、溢价分成问题、社会资本履约能力不足问题、土地资源补偿难以实现等问题，使得项目无法按照合同中的约定完成建设。在PPP项目开设过程中如果政府或者企业意识到项目存在较大风险，需要共同商议后选择合理的措施对风险因素进行干预，如果商议结果不合适可以选择终止，防止政企合作困境的问题出现。

参考文献：

[1]周月萍，樊晓丽，叶华军.片区综合开发PPP项目的困境破解路径[J].中国建筑装饰装修，2018（06）：102-104.

[2]杨露，童圣宝，刘磊.新型城镇化背景下产城融合PPP综合开发项目的央企实践——以温州高铁新城为例[J].城市观察，2019（02）：58-64.

[3]王尹.PPP模式下新型城镇化建设的投资风险与防范——以城市综合开发为例[J].中国市场，2019（33）：23-24.