ABO模式之思考

刘柱成 贺蕾

摘 要：ABO模式起源于《北京市轨道交通授权经营协议》，由北京市交通委与京投公司签署，是一种新型的、特殊化的项目投融资模式，实现了政企分离，但与PPP模式不同，ABO模式仍处于灰色地带，目前并没有国家层面的政策支持。采用ABO模式进行区域综合开发，市场化程度较高且操作性强，但应特别注意合规性流程和现金流闭环，并积极纳入绩效考核机制，从而实现长久合作。

关键词：投融资模式;ABO;PPP;政企合作

中图分类号：F832        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）31-0068-02

一、ABO模式的起源

ABO模式，即授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate），起源于2016年4月，北京市交通委与北京市基础设施投资有限公司（京投公司）签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，这份协议基于北京市轨道交通的实际情况，创造性地提出了ABO模式，由北京市交通委授权京投公司负责北京市轨道交通项目的投融资、建设和运营等服务，交通委负责对京投公司进行绩效考核并每年支付295亿元，作为京投公司的授权经营服务费。在北京轨道交通项目中，项目资本金通过授权经营服务费解决，剩余资金需求通过市场化融资解决[1～2]。

在这里需要特别注意的是：首先，北京市交通委在给京投公司ABO授权的过程中，没有经过任何的竞争性选择程序，是直接授权并签署了协议;其次，政府每年支付给京投公司295亿元，统筹用于项目推进，并不是针对某一特定项目（如北京地铁X号线）的资金需求进行拨付。

二、ABO模式的属性

严格意义上来说，ABO模式并不是国家政策认可并鼓励使用的投融资模式。此模式目前属于灰色地带，各地方政府和各学者都处于一个探索状态，对模式的解读也各不相同，模式的合法合规性也受到质疑，目前主要有以下几点解读意见[3]。

1.ABO模式属于政府购买服务/政府采购。此解读意见认为，ABO模式针对的项目，是政府公用工程和基础设施类项目，为社会大众提供公共服务，并且使用财政性资金进行补贴（付费），因此属于政府购买服务范畴，应当遵循《政府采购法》，屬于政府购买服务/政府采购的范畴。

2.ABO模式属于工程采购。此解读意见认为，ABO模式的核心在于“B+O”，即“工程建设+运营管理”。因此，ABO模式本质上是工程采购，政府选择ABO的合作企业，由企业负责工程项目的建设和运营工作，政府使用财政性资金进行补贴或付费，因此ABO模式应该属于工程采购范畴。

笔者认为，这两种解读意见都有其正确性，但都不完全准确，无论是政府购买服务还是工程采购，《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》中都明确规定，“未列入预算的项目不得实施”。京投公司的295亿/年的服务费可理解为已列入政府预算，但在各地方的ABO模式实际操作过程中，绝大多数政府都没有将相关的资金支出责任列为政府预算，而是将ABO当作一种投融资模式，解决片区开发、基础设施等项目建设的资金短缺问题。因此，ABO模式的核心，是一种特殊化的投融资模式。

三、ABO与PPP模式的区别

ABO模式的诞生，离不开两个关键背景。一是在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《财政部等六部委关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）三座大山的压力下，地方政府直接融资、平台公司融资被严格限制，政府亟须寻找新的片区开发和基础设施项目投融资突破路径。二是自从2014年国家力推PPP模式以来，各地方政府大量地采用PPP模式推动基础设施建设，导致财政一般公共预算支出突增，达到或接近财政承受能力10%的红线，PPP模式也不得不被叫停。

在此大环境下，地方政府需要发展、需要开发和基础设施建设，但政府财政资金有限，在传统自建模式、政府购买服务和PPP模式都难以实施的情况下，ABO模式是探索项目投融资模式的新篇章。

ABO模式在很多时候都被认为是PPP模式的替代品，但笔者认为，ABO与PPP模式还是有本质上的区别，主要有以下几个方面。

1.前期程序不同。PPP模式是国家力推的投融资模式，国家财政部、发改委都对模式的前期论证和推进手续有严格的规定，如物有所值评价、财政承受能力论证和PPP实施方案（两评一案），并严格规定了政府的审批程序和社会投资人采购程序。但ABO模式仍处于探索阶段，目前还没有政策支撑，也没有相关程序性的规定，是否需要通过竞争性程序采购被授权企业也是各方争论的焦点。

2.被授权主体不同。在PPP模式中，政府的合作企业，即社会投资人，可以是国有企业，也可以是民营企业，只要是有能力提供公共服务的企业都可以，事实上国家更希望民营企业和社会资本参与到项目中，是一种“公—私”的合作机制。但ABO模式不同，从京投公司模式来看，ABO模式的被授权主体只能是地方政府的属地国企，政府直接授权一家民营企业来实施项目有巨大的合规性风险。因此，ABO模式更像是一种“公—公”的合作机制，被授权主体并非“社会资本”。

3.财政支出（还款）来源不同。PPP模式的财政支出来源相对比较单一，主要是通过财政一般公共预算安排支出责任（通过人大审批），财政承受能力论证也是从未来的财政一般公共预算支出预测来进行论证，必要时可加入专项政府性基金来安排政府支出责任。但ABO模式的财政支出来源相对灵活，在没有政策文件规定的情况下，地方政府可灵活安排财政支出的来源，如税收、土地增值收益等（以目前地方政府的财力来看，ABO模式更多是利用后期的财政增量，如产业导入导致的税收增加、土地增值收益等，来安排相关支出责任）。

四、ABO模式实施的核心点

1.参考京投公司模式，在ABO模式中，核心是授权（A），最重要的是地方政府授予属地企业权利的内容和边界，需特别注意，ABO模式并不只是针对某一特定项目的授权-建设-运营，而是针对某一类型的项目或某一片区整体开发的授权。

2.ABO模式下，被授权主体只能是属地国企，或脱离政府融资职能的平台公司。

3.ABO模式可以不通过竞争性程序，而是采用直接授权的方式选择属地国企。对ABO模式来说，更像是地方政府对属地国企的一种契约化管理，是公家“内部”的事情，与通过竞争性的方式选择社会资本无关。

以京投公司为例，实际上在北京市交通委与京投公司签署ABO协议之前，京投公司就早已在北京轨道交通领域执行了相关的业主职能，包括投融资、建设和运营地铁项目等，此次签署ABO协议只是对京投公司的授权“契约化”。

4.被授权的属地国企，在项目实施的过程中，可以自己进行投融资、建设和运营管理，也可以采用PPP、EPC、工程分包、招商合作等多种方式，选择有实力的专业机构或企业，在项目中进行合作，合作企业需经过竞争性的选择程序来确定。

五、ABO模式的资金来源和偿还机制

1.资金来源。在ABO模式下，项目的资本金主要通过政府专项资金和属地国企自有资金来解决，若属地国企选择和社会资本合作，则社会资本也应按照其股权比例注入项目资本金。项目剩余资金通过融资方式解決，由属地国企或合资公司负责融资，融资渠道可以是政策性银行、商业银行等银行机构，也可以是基金、信托、保险、融资租赁等金融机构。

2.偿还机制。在ABO模式下，债务性资金应该优先使用项目产生的经营性现金流来偿还，不足的部分应由财政性资金负责补足，财政性资金可以是针对项目的专项资金，也可以是未来本地财政的增量收入，如项目带来的税收增加、土地增值收益等。

地方政府应在与属地国企或合资公司签署的ABO协议中，对资本金来源、债务性资金来源和偿还机制予以明确。

六、结论及建议

1.在地方政府传统融资举债模式受挫、PPP财承空间有限的情况下，ABO模式是促进地方政府发展、缓解财政压力的新“战场”，也是促进政企分离、属地国企市场化转型、推进政府和国有企业契约化发展的新“平台”，虽然其本质上还是“公—公”合作，但依然对地方投融资模式的创新起到了推动作用。

2.由于ABO模式仍需财政性资金的支出，且这些支出未纳入政府预算，因此在ABO模式推进中，对于可纳入政府预算的财政支出要第一时间纳入预算，属地国企在融资时也须明确已经完全脱离政府平台公司职能，从而防止增加政府隐性债务。

3.ABO模式有其局限性，地方政府应合理、规范地使用，并非所有项目都适合采用ABO模式实施，应优先选择有稳定现金流和带来财政增长的项目，也不是所有属地国企都可承担ABO的责任，应选择有投融资、建设和运营管理能力的企业。推行ABO模式，并在投融资结构中融合PPP、政府债券等多种手段，有效推进项目落地。

4.对地方政府来说，ABO模式不是融资代建，在合作期内应该对项目建设和运营管理进行全方位的考核，并增加绩效考核付费机制，具体的考核办法可在ABO协议中进行详细约定。

参考文献：

[1]  北京城市轨道交通实行ABO模式 北京市基础设施投资有限公司副总经理白云生[J].城市轨道交通，2016，（3）：32-33.

[2]  北京市地铁开启授权经营新模式[J].都市轨道交通，2016，（3）：68.

[3]  周月萍，周兰萍.ABO模式合法吗？[J].中国建筑装饰装修，2018，（12）：108-110.