北京市农业水价改革政策及分析

魏巍

摘 要：北京市农业水价改革政策包括总体设计方案、具体实施方案两个部分的内容。总体方案包括调整农业产业结构、开展农业综合水价改革和形成农业用水良性价格机制等。具体方案包括制定农业用水限额标准，建立供水生产成本和期间费用的水价构成机制。实施分为起步、试点和推广三个阶段。“两田一园”节水灌溉新机制和农业水价改革紧密结合，初步建立并完善了农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制。

关键词：北京;农业;水价政策;实施过程

中图分类号：F327        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）31-0014-03

2020年是《北京市“十三五”时期水务发展规划》（京政发[2016]26号）与《郊区水务发展规划》执行的最后一年，按照规划要求，北京市在年底前要完成农业水价改革任务。基于此，本文对相关水价改革政策进行梳理。

一、总体设计方案

市政府印发《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》（京发[2014]16号）和《“两田一园”节水工作》（京政办发[2017]32号）两份重要文件，是北京市农业水价改革的总体设计方案，也是《“十三五”水务发展规划》的具体实施办法的政策依据。针对总体方案文件、水务发展规划和相关全局性文件，文本进行简述。

（一）调整农业产业结构

2014年，《调结构意见》提出以调整农业结构，转变农业发展方式来加快推进农业水价改革。建立灌溉用水标准，不同的农业作物、不同的耕种方法，要有不同的精细化的节水标准，明确设施作物年用水量控制在 500立方米每亩，大田作物年用水量控制在200立方米每亩，果树年用水量控制100 立方米每亩左右。同时，要求自本年度启动农业水价改革。

（二）开展农业综合水价改革

2016年《北京市人民政府关于全面推进节水型社会建设的意见》（京政发[2016]7号）提出，强化农业生产结构调整工作，改变传统农业用水方法，建设首都现代化农业。开展农业水价综合改革，规范农业用水收费，提高农业用水效率。

（三）形成农业用水良性价格机制

2016年水务发展规划提出，稳妥持续推进农业水价综合改革，建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制。实施农村水价改革，推动建立农村用水收费制度。与农村水价改革息息相关的是水权制度改革，规划提出，推进建立健全水权初始分配制度，推行合同节水管理，研究建立水权交易程序与规则，培育发展水市场，通过价格调节优化水资源配置和用水结构。2016年，北京节水型社会建设规划提出大力推动农业综合水价改革及农村生活用水水价改革，健全完善农业水价形成机制。

（四）工程节水与水价改革紧密结合

2017年《“两田一園”节水工作》提出在本市粮菜田、和果园内（简称“两田一园”）建设高效率、节约用水的灌溉工程建设、管理、运营体系，实现节水灌溉工程全覆盖;形成“三先三管”工程建设制度。先收用水费、节水先奖励、农户先参与、先控制材料设备质量，先落实节水设施的管理养护主体、责任范围和技术标准，再修建高效节水灌溉工程。这一措施避免了重建设灌溉设施轻管理的弊端，强化了管理措施并明确了管理主体，把工程建设及管理、运行和维护紧密结合了起来。这种紧密结合与农业水价整体改革更是紧密联系在一起的。整体农业水价改革包括建立农业灌溉用水全面收费制度，发挥市场经济价格杠杆作用;全市各郊区各自制定本区域的农业水价，农田灌溉用水超出限额部分收费加价，并增加征收水资源费;收取的水费主要用于缴纳灌溉用水电费、灌溉设备维护费和奖励节水等。

二、具体实施方案

（一）北京水价改革实施方案

2017年北京市水务局和市发改委等五部门印发《北京市农业水价综合改革实施方案》（京水务郊[2017]76号，简称《北京水价改革实施方案》），核心是健全农业水价形成机制，用创新节水农业的体制机制作为推动力，以总量控制农业用水和限额管理制度为指导;到2020年，全面完成农业水价综合改革，要点如下。

健全完善农业计划用水（水权）制度。以供定需、总量控制。严格管理用水额度，用水限额指标层层分解到区、乡镇、村、用水农户。设施农业菜田每年用水量限额500立方米每亩，灌溉粮田、露地菜田每年用水量限额200立方米每亩，果园每年用水量限额100立方米每亩。

建立的农业水价构成包括总体供水成本，并依据当年水资源丰沛稀缺状况和考虑农户承受能力后制定农业水价。筹划建立分类水价、超限额用水加价并适时调整。农业水价原则上应达到或逐步提高到运行维护成本水平。农业生产超限额用水按照有关规定征收水资源费（税）。

健全完善节水奖励、精准补贴机制。根据节水量对节水效果显著的各类用水农户给予一定的奖励。在调整农业水价初步可以弥补供水成本的基础上，建立与节水绩效、调整幅度、财政支付能力状况相适应的农业用水精准补贴制度。

（二）农业水价制定工作

2017年市发改委、市水务局印发《关于农业水价制定有关工作的通知》（京发改[2017]1816号，简称《农业水价制定工作》）提出，农业水价实行政府指导价，由各区政府制定。各村在政府指导价范围内，通过村民会议“一事一议”确定具体执行价格。农业水价按照补偿成本、优质优价、公平负担的原则，根据供水生产成本、水资源丰沛稀缺动态变化、农户承受水价上涨能力、市场供求的波动及时调整制定。区别粮食作物、经济作物、养殖业等实行分类指导价格。农业水价逐步达到水利工程正常运转维护成本水平，最终达到完全成本水平。

农业用水定价包括供水生产成本和期间费用两个部分。供水生产成本包括直接工资、直接材料、其他直接支出以及固定资产折旧和修理费。其间费用是管理供水生产经营活动而发生的营业费用、管理费用和财务费用。政府补助形成的固定资产，折旧不计入定价成本。2020年底前全面实行农业用水超限额累进加价制度。

农业用水限额标准以《北京水价改革实施方案》要求如上述不再赘述。

三、农业水价改革过程及政策分析

北京市的农业生产用水虽然逐年下降，但仍然是用水大户。2018年生产用水4.18亿立方米占全市用水量的11%。早些年农业水价改革徘徊不前没有实质性进展。长期以来，为了支持农业发展减少农民负担，2004年市政府一度取消了向农民征收农业水费。在全市水资源严重匮乏、客观要求农业用水不断压缩甚至农业用新水负增长的大背景形势下，农业水价改革的步伐日益加快，回顾过程大致分如下三个阶段。

（一）起步阶段

2007—2013年。北京市农业用水实行收费始于2007年，市发改委、水务局等五部门印发《农业用水水资源费管理办法》（京发改[2007]536号）提出超出用水限额的部分征收水资源费。限额标准每亩每年规模养殖鱼塘、水田为实际用水量50%。设施农业露地瓜菜360立方米每亩，果树、牧草限额150立方米每亩，经济作物80立方米每亩，粮食作物小麦两茬平播220立方米每亩;其他粮食作物80立方米每亩。水资源费征收额度：粮食作物每立方米0.08元，其他均为每立方米0.16元。各区征收的水资源费专款用于自己地区的节水设施推广、应用及维护维修。实事求是说这一收费制度形同虚设，各区执行得并不好，没有推广开来。主要原因是没有建设灌溉用水的计量设施导致无从收费。但是，限额用水的指导思想为以后的管理办法提供了重要的参考。

（二）试点阶段

2014—2016年。2014年《调结构意见》提出实行农业水价综合改革。2015年，按照水利部要求首先在房山区开始了试点工作随后在全市展开。一是建立健全计量设施，全部机井安装灌溉智能计量设施，按水表计量数据收取水费。二是采取限额用水、建立水权制度，完善农业水价。农业用水全年定额标准以《北京水价改革实施方案》要求为准。用水指标分解到乡（镇）、村和每一农户。各村各自确定本村的农业水价。超过限额部分的用水，粮食作物加收0.08元每立方米、其他作物加收0.16元每立方米。三是实行财政奖。北京市财政对灌溉基础设施、农业节水设施和智能计量设施给予补助，农业管水员每月补助500元。市财政的专项转移支付资金分配直接挂钩各区考核指标。房山水价改革效果显著，节水灌溉工程建设得好、用水大量下降，农村水务队伍得到发展。

（三）推广阶段

2017年至今。自2017年始，《“两田一园”节水工作》印发后，全市加速全面推进农業水价改革工作。

北京市农业水价综合改革任务按照国家部署需要在2020年前全部完成，因此，从水务规划到具体实施方案都做出了2020年前必须完成水价改革任务的明确规定。市文件的总体目标、指导原则和实施办法按照国家要求进行了部署。在夯实农业水价改革基础、建立健全农业水价形成机制、建立精准补贴和节水奖励机制方面按照北京市的实际情况都做出了详细的规定。农业用水限额标准（水权）制度方面做出了具体的要求。北京市总体设计方案的价格定价目标达到运行维护成本水平，是在完成国家价格改革政策的基本目标;在具体实施方案上要求各区有条件的地区，农业综合水价实现完全成本的综合定价（更高级的国家）目标。

（四）政策分析

北京市“两田一园”节水灌溉新机制和农业水价改革紧密结合，将农艺节水、工程节水、管理节水等节水方式，通过水价改革串联起来;统筹规划全市农业高效节水政策和具体措施，形成了市、区、协会、镇村的四级节水农业管理体系。农业水价迈开了深层次、大范围、高水平和新跨越的综合改革步伐，彻底结束了大水漫灌的历史，建设了节水农业的新模式，推进了体制机制创新，初步建立并完善了农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制。

参考文献：

[1]  北京市农业水价综合改革情况汇报[EB/OL].中国节水灌溉网，2019-12-13.

[2]  北京市人民政府关于全面推进节水型社会建设的意见（京政发[2016]7号）[EB/OL].北京市人民政府网站，2019-12-19.

[3]  北京市“十三五”时期水务发展规划（京政发[2016]26号）[EB/OL].北京水务局网站，2016-08-01.

[4]  北京市人民政府办公厅关于印发《北京市推进“两田一园”高效节水工作方案》的通知（京政办发[2017]32号）[EB/OL].北京市政府网站，2017.

[5]  北京市农业水价综合改革实施方案（京水务郊[2017]76号）[EB/OL].北京市人民政府网站，2017.

[6]  北京市发改委，北京市水务局.关于农业水价制定有关工作的通知（京发改[2017]1816号）[EB/OL].北京市政府网站，2017-11-20.

[7]  北京市水务中心.房山区农业水价改革综合改革试点工作[J].北京水务，2015，（6）.

[8]  北京市水务局关于加快推进“两田一园”高效节水有关工作的请示（京水务郊[2017]81号）[Z].2017.