网络化服务治理：社会工作介入未成年人社区矫正的实践逻辑

杨洪芹，王才章

(井冈山大学 政法学院，江西 吉安 343009)

近年来未成年人违法犯罪呈现新的高发态势，引起世界各国的广泛关注。伴随着刑罚执行制度的改革和发展，社区矫正逐渐成为处理未成年人犯罪的一种行之有效的途径。与此同时，随着未成年人社区矫正的规范化和专业化发展，社会工作作为一种专业力量被引入到未成年人社区矫正领域，并被认为是构筑专业、精细、高效涉罪未成年人社会治理格局的重要方法。在我国，社会工作介入未成年人社区矫正最先从上海开始，经过十几年的探索和发展，积累了一定的经验。2019年12月底《中华人民共和国社区矫正法》获得通过，并于2020年7月1日正式实施，以法律条文的形式指出在未成年人社区矫正领域引入社会工作专业力量，这是对社会工作介入未成年人社区矫正领域的最高认可。运用专业理念、知识和方法，为未成年人矫正对象提供思想教育、心理辅导、行为纠正、能力提升等有效服务，是矫正社会工作发展的目标所在，当前关于未成年人社区矫正社会工作的相关报道和研究也指出矫正社会工作存在专业能力不足、服务效果不明显的困境。

一、矫正社会工作研究现状

矫正社会工作是指社会工作实施于矫正体系中，它是在专业价值观指引下，运用社会工作的理论、知识和方法，为罪犯(或具有犯罪危险性的人员)及其家人，在审判、监禁处遇、服刑、缓刑或刑释期间，提供思想教育、心理辅导、行为纠正、信息咨询等，使罪犯消除犯罪心理结构，修正行为模式，适应社会生活的一种福利服务[1]。国内社会工作介入社区矫正实践于2002年8月最先开始于上海，随后2003年7月，由最高人民法院等部门联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》，社会工作介入社区矫正也在北京、天津、浙江等省市展开。本文以国内社会工作介入未成年人社区矫正的实践为研究对象，探析当前社会工作介入未成年人社区矫正的实践，并在分析过程中解释当前矫正社会工作所遭遇的一些困境。

目前国内对矫正社会工作的研究主要集中于探讨社会工作介入社区矫正的过程及困境。相关研究认为作为社会化专业服务机制的社会工作有理由成为社区矫正的协同服务力量并发挥积极作用[2]，社会工作在介入社区矫正过程中与其他主体的关系主要是一种形式性契约关系，这种关系不利于社区矫正目标的实现，也影响了社区矫正社会工作的深度发展[3]。这种状况也使得不同研究者在梳理社会工作介入社区矫正的经验的同时，更多的集中于讨论社会工作在介入社区矫正过程中遭遇的困境。具体表现在矫正工作者专业水平不高、队伍不稳定、运行机制不能适应现实需要等方面[4]，并指出社会工作的角色困惑与定位冲突造成了司法社会工作服务的降格[5]，以及遭遇矫正专业知识不足和违反社工传统价值理念的困境[6]，并受到基层行政体系的干涉和限制，难以发挥社会工作专业的服务功能[7]。聚焦到未成年人社区矫正社会工作领域，已有研究主要关注社会工作介入未成年人社区矫正的路径。相关研究认为，运用社会工作的专业价值和手法介入未成年人社区矫正，是符合国际青少年社会工作发展的大趋势[8]，以社会工作的理念和方法介入社区矫正能够让未成年人更好地实现改造和回归社会的目标[9]。当前社会工作介入未成年人社区矫正领域是一种“嵌入性发展”的路径[10]，社会工作的专业化和职业化水平有待进一步提升[11]。

从以上文献梳理来看，当前未成年人矫正社会工作处于探索阶段，社会工作在未成年人社区矫正领域也积累了一定的经验，但是也存在诸多的困境，其中最主要的是已有司法制度环境与社会工作专业化发展要求之间的矛盾。已有研究察觉到了这种矛盾造成的困境，这种困境随着各地未成年人社区矫正社会工作实践的治理创新正在逐步改善，本文试图从网络化治理视角去解释各地社会工作介入未成年人社区矫正实践。

二、分析框架：网络化治理视角

我国社区矫正社会工作的发展是司法制度改革、社会治理创新及社会工作本土化相互作用的产物[12]。社会工作是作为一种专业力量被引入到社区矫正领域。目前，我国的矫正社会工作主要是通过嵌入已有的司法行政体系之中实现自身发展。而聚焦到社区矫正，则涉及不同矫正主体，为了提升矫正社会工作的服务质量，社会工作者不仅需要同司法行政部门以及社区矫正机构协同合作，同时需要与法院、检察院、民政、社区等主体互动联系。在未成年人社区矫正领域，所涉及的相关合作主体更丰富，除了上述这些矫正治理主体之外，还包括教育、团委、妇联、未成年人保护组织等各个主体。所以在未成年人矫正社会工作实践中，社会工作者其实是在一个无形的合作网络中提供福利服务，本文将矫正社会工作者这种基于合作网络而提供福利服务的方式称之为网络化服务治理。网络化服务治理是网络化治理在社会服务领域里的一种具体体现。

网络化治理由史蒂文(Stephen Goldsmith)和威廉(William Deggers)于2005年提出，主要反映在公共管理领域，需要政府与各种私营部门和社会团体合作处理公共事务，即更多地依赖由各种连接关系、监督关系、信任关系而组成的网络来完成公共事业[13]。网络化治理作为一种超越传统政府制度的治理模式逐渐开始兴起，作为一种创新的治理形式，网络化治理更加注重协调公共部门、各类自主组织和管理体制之间的复杂的交叉关系[14]。推动政府-市场-社会力量的协同共治，构建网络化治理模式是新时代优化我国基本公共服务供给机制的美好愿景和战略路径[15]。网络化治理具有多元的关系主体、复杂的关系结构、多元主体之间的持续互动等特点[16]。对于社会工作参与社会治理来说，其发挥治理功能的机制是网络型服务，其功能主要是服务型的[17]。所以社会工作在进入未成年人社区矫正领域，也是与政府、市场、社区及其他各类社会组织开展合作。根据网络化治理模式的特点，从结构与过程两个层面，可以构建社会工作介入未成年人社区矫正的分析框架，如下图所示：

社会工作参与未成年人社区矫正的分析框架

三、政府引入社会工作专业力量优化社区矫正治理结构

对于社会工作专业力量进入到未成年人社区矫正治理结构中，主要是国家自上而下的推动，国家通过制定宏观政策，促使社区矫正专业化和规范化，并且通过司法体制改革，推动相关部门的联动与协作。在这个过程中，政府扮演着未成年人社区矫正治理结构搭建的推动者角色，并积极引入社会工作专业力量。

(一)国家自上而下推动未成年人社区矫正治理结构的建立

我国的社区矫正是从2003年开始正式试点，截至目前，社区矫正服刑人员数量由试点初期的几千人增长到了现在的70多万人。各地根据社区矫正的行刑社会化特征，在加强正规化、职业化、专业化队伍建设的同时，积极协调民政、人社、工青妇等部门给予政策支持，培育孵化社区矫正社会组织，采取政府购买公益岗位[18]。从2003年试点开始，就倡导坚持社会化原则，引入社会工作方法，注重整合社会资源和专业力量对社区矫正对象进行教育和改造。 2005年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于扩大社区矫正试点的通知》进一步指出，要在社区矫正领域引入社会工作方法。2012年，由以上这些政府部门印发的《社区矫正实施办法》，也提到了“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作”。

随后在《中华人民共和国未成年人保护法(2012年修正本)》、最高人民检察院印发的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》及《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》等都提到建立未成年人社区矫正的社会支持体系，而在2016年中共中央国务院印发的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》、2017年共青团中央联合民政部、财政部共同发布的《关于做好政府购买青少年社会工作服务的意见》，以及最高人民检察院、共青团中央共同签署的《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》则通过具体的实施办法将社会工作专业力量引入未成人社区矫正领域，这标志着未成年人矫正社会工作服务制度正在逐步构建和完善。2019年底出台的《中华人民共和国社区矫正法》对于未成年人社区矫正作了特别规定，同时强调多个主体联合提供社区矫正服务，提出“社区矫正机构根据需要，组织具有法律、教育、心理、社会工作等专业知识或者实践经验的社会工作者开展社区矫正相关工作”，以及“社区矫正机构可以通过公开择优购买社区矫正社会工作服务或者其他社会服务，为社区矫正对象在教育、心理辅导、职业技能培训、社会关系改善等方面提供必要的帮扶”。

国家自上而下的推动主要是为了鼓励不同部门积极联合，以及打破各个部门、组织及相关服务主体之间的壁垒，从而搭建由不同力量组成的未成年人社区矫正治理网络。同时国家也通过法律的形式，着重突出了通过政府购买服务的形式引入社会工作专业力量。国家的推动有利于改变未成年人社区矫正领域传统行政化管理的模式，促进各个部门、各个服务主体之间围绕具体事务展开网络化的治理合作。同时，国家的宏观政策对于各地开展未成年人社区矫正具有指引作用，也为各地试点的探索提供了强有力的支持。

(二)各地试点在未成年人社区矫正中引入社会工作

在国家自上而下的推动下，北京和上海最先开始社区矫正试点。北京成立了阳光社区矫正服务中心，专门招聘社会工作者为矫正对象提供心理矫正、教育辅导、临时救助等服务，也出台了《关于社会力量参与社区矫正工作的实施办法》，明确了社会力量参与社区矫正构成，主要由司法社会工作者，承接政府购买服务的社会组织、企业、事业单位、社会中介机构，基层群众性自治组织，志愿组织、志愿者四部分构成。上海于2003年最先成立了社会工作服务机构——新航社区服务总站，并聘用了大量的社会工作者从事社区矫正中的服务性、辅助性的工作。上海在推动社会工作专业力量参与的同时，也注重建立预防青少年违法犯罪工作体系。上海市在市级层面成立青少年服务和权益保护办公室，用以协调涉及未成年人社区矫正服务的各个服务主体，然后在各个区推动成立了专门开展未成年人社区矫正的社会工作服务机构，以此搭建未成年人社区矫正服务网络。2014年底，浙江省将村(居)社区矫正工作站纳入村(社区)社会服务管理室统一管理，成为党委政府、职能部门和村(居)基层组织合力推动的社会化工程，这种网格化的管理体系更有利于形成网络化的服务治理模式。从2009年开始，深圳、东莞等城市也通过政府购买服务的形式引入社会工作专业力量参与未成年人社区矫正，广州市司法局则是根据各个区的特点，倡导各个区根据自身的实际情况开展矫正社会工作探索。与此同时，广东省团委在广州、深圳进行社区青少年事务社会工作者试点，探索“社工+义工”模式，建立专兼职相结合，志愿者、社会热心人士共同参与的社区青少年保护工作队伍，探索未成年犯社区矫正的新路。

从以上论述可以看出，国家从宏观政策上倡导未成年人社区矫正治理结构应该由多元主体共同参与，并强调引入社会工作专业力量，从而形成网状的扁平化的未成年人社区矫正治理结构。一些试点省市在国家宏观政策的倡导和推动下，也积极探索适合本地的未成年人社区矫正服务治理网络，并通过采用政府购买服务、社工义工联动模式、建立服务网格等方式推动未成年人社区矫正社会工作的发展。

四、社会工作专业力量进入社区矫正治理结构并与之互动

国家主要是从宏观上推动社会工作进入未成年人社区矫正治理结构，但是社会工作要进入这一结构，则需要根据各个地方的特点，与司法行政部门、社区矫正机构建立合作关系，并主动嵌入已有治理结构，这是一种双向互动的过程。在这个过程中，政府推动社会工作专业力量进入，而社会工作专业力量也需要扮演积极行动者的角色，嵌入未成年人社区矫正治理结构之中，实现与其他社区矫正治理主体的互动，从而能够借助与其他主体搭建的网络化合作机制真正发挥服务性治理的作用。

(一)社会工作主动嵌入未成年人社区矫正治理结构

国家一方面从宏观政策上倡导在未成年人社区矫正领域引入社会工作，但是对于社会工作专业力量具体如何进入到未成年人社区矫正领域，则是由各个试点城市自己探索。已有的未成年人社区矫正治理结构涉及法院、检察院、司法行政部门、社区矫正机构以及民政、教育、团委、社会服务机构等相关主体，可以说未成年人社区矫正治理结构相对于其他社区矫正治理结构更为复杂。也正是因为这样，在2019年底出台的《社区矫正法》对未成年人社区矫正进行了特别说明，并且在说明中也提到了引入社会工作者等专业力量参与未成年人社区矫正。这对于社会工作专业力量嵌入未成年人社区矫正是一个很强的支持。在《社区矫正法》出台之前，国家出台的相关政策也提到了要推动未成年人社区矫正的规范化、专业化，并提到引入专业的社会工作力量，而且很多地方在推动社会工作发展的同时，也会将社区矫正纳入社会工作的服务范畴。从相关学者对国内社会工作发展模式的总结来看，国内社会工作的发展是一种嵌入式的发展，即将社会工作专业力量嵌入到已经的治理结构之中，这种嵌入是一种渐进的过程，并在嵌入过程中逐步获得已有治理结构的认可。

以上提到了社会工作专业力量嵌入到社区治理结构之中，主要是社会工作嵌入到以司法部门为主导的未成年人社区矫正治理结构之中。司法部门通过直接招聘社工或者通过政府向社会服务机构购买服务的形式引入社会工作者，社会工作者在为未成年人社区矫正对象提供评估调查、心理咨询、教育辅导、临时救助等服务时，也需要与检察院、法院、团委、教育部门等部门合作，比如说在社区矫正过程中，社会工作者需要根据未成年人矫正对象受教育需求，以及参与志愿服务的需求，与教育部门、团委等部门建立合作关系，并协同这些部门一起开展服务。社会工作专业力量嵌入已有未成年人社区矫正治理结构这个过程并不是一蹴而就的，而是伴随着与其他治理主体的互动而逐步获得认可的过程，在这个过程中可能也会遭遇其他治理主体的排斥，甚至被其他治理主体吸纳，这在未成年人社区矫正社会工作实践中，也是经常遇到的事情。社会工作专业力量嵌入未成年人社区矫正治理结构之后，主要是开展思想教育、心理辅导、行为纠正、生活照顾等方面的服务，这些服务贯彻着矫前筛查、矫中监督、矫后回归三个阶段。在服务过程中，社会工作专业力量要自觉融入未成年人社区矫正治理结构，并将未成年人权益保护工作与社区矫正工作相结合，从而使得未成年人社区矫正服务更系统、更完善。

社会工作专业力量嵌入社区矫正治理结构是一种渐进式的过程，嵌入的速度和程度也因各个地方的情况不同而有所差异，会受到当地司法行政制度环境的影响，也会因社会工作服务机构、社会工作者的能力而影响嵌入的效果。社会工作专业力量在嵌入未成年人社区治理结构之后，接下来主要是与社区矫正治理结构中的其他相关主体围绕服务展开互动，并实现深度的嵌入。

(二)社会工作者与未成年人社区矫正治理结构中的其他主体互动

由于传统的以司法部门为主导的社区矫正治理结构比较强势，而社会工作者一般是通过招聘、派驻等形式进入到这一结构中，这种形式的进入相对较为弱势，所以这种进入是一种形式上的结构嵌入。随后社会工作者的真正嵌入是在为矫正服务对象提供服务过程中，与司法行政部门、社区矫正机构的互动，并且使社会工作者的理念、方法、技巧获得这些治理主体的认可，并影响到已有治理结构中治理主体的服务行为，这种嵌入才是一种实质性的嵌入。从目前各个地方的未成年人社区矫正的实践来看，社会工作嵌入到已有社区矫正治理结构的过程还处于一种形式嵌入的阶段，所以才会出现相关研究中所说的矫正社会工作的困境。从各个地方试点的情况来看，围绕社会工作专业力量与其他主体的互动，不同地方形成了不同的互动机制，这些互动机制主要围绕社会工作者与检察部门、司法行政部门、社区矫正机构、志愿者等不同主体的互动展开。

首先是社会工作者与监察部门、司法部门的联系，形成了联席会议工作机制。这种联席会议工作机制，是一种沟通机制，主要是完善信息共享，以及团结协作机制，联席会议制度在很多地方的未成人社区矫正中都存在，这种机制有利于促进未成人社区矫正不同主体之间的合作，有利于打破各个治理主体之间的壁垒。联席会议工作机制一般是由司法行政部门发起，定期由参与未成年人社区矫正的相关治理主体参加，社会工作者一般也是列席的主体之一。其次是社会工作者与社区矫正机构的联系，形成了网格化的服务机制。网格化的服务机制主要来源于当前的社区管理模式，在未成年人社区矫正服务中，有些地方也试行了网格化的服务机制，即将社会工作者分配进入某个网格，负责对该网格中的矫正对象开展矫正服务，这种针对未成年人社区矫正的网格化服务机制，有些地方也是直接由社区工作者承担，社会工作者主要是协助作用。再次是社会工作者与志愿者的联系，采用“社工+义工”的互动机制。这种互动机制比较常见，在广州、深圳、上海等地方的未成年人社区矫正中都有体现。还有的地方在这种“社工+义工”的模式上进行改革，实现更复杂的互动机制，比如说成都市探索组建“1+1+1”工作模式，由一名承办检察官、一名司法社工、一名监护人组成帮教小组，对涉罪未成年人做好社区矫正工作，同时他们也会挑选熟悉未成年人心理和情感教育的人员组建志愿者队伍，将这些人员纳入“一对一”帮教座谈。以上就是社会工作专业力量与未成年人社区矫正治理结构中的其他主体互动的方式。未成年人社区矫正是由多种力量共同参与的过程，社会工作专业力量的参与主要是围绕针对未成年人的社区思想教育、心理辅导、行为纠正、生活照顾等内容开展与其他治理主体间的互动。在这种互动中，社会工作专业力量与其他治理主体之间形成一种协同治理的关系，并逐渐形成了网络化服务网络，借助这一网络，可以更快速地动员各方力量，提升未成年人社区矫正的服务质量。

五、结论

未成年人社区矫正是社区矫正的重要内容，《社区矫正法》中专门设置了“未成年人社区矫正”内容，并提出根据未成年人社区矫正对象年龄、心理特点和发育需要，采取相应的社区矫正措施。社会工作从社区矫正试点开始，就被引入到未成年人社区矫正领域，并在未成年人社区矫正领域里发挥了重要作用。以上主要从政府推动社会工作进入未成年人社区矫正治理结构，以及社会工作嵌入未成年人社区矫正治理结构及与其他相关主体互动两个层面分析了当前未成年人社区矫正社会工作的实践经验。从中可以看出，未成年人社区矫正社会工作是伴随着者我国司法体制改革、社会治理创新、青少年服务变革、社会工作职业化发展而发展起来，而当前提倡的社会治理创新更是为未成年人社区矫正社会工作的发展注入了理念和动力。社会工作作为一种专业力量引入原有的未成年人社区治理结构，从而实现了社会工作与未成年人司法两种制度的结合。从宏观制度层面，国家通过政策推动这两种制度的结合，并为这两种制度的结合提供了政策支持和制度空间。与此同时，各试点城市也积极探索如何在未成年人社区矫正领域引入社会工作专业力量。对于社会工作来说，是通过主动嵌入到已有的未成年人社区矫正治理结构之中，这种嵌入的背后是国家在未成年人社区矫正领域引入多种力量共同参与的结果，是司法体制改革中推动各相关主体共同参与的结果，这种推动使得未成年人社区矫正领域由过去的单一的、垂直的管理与服务变为网络化服务。社会工作在嵌入已有的未成年人社区矫正治理结构之后，也在积极与其他各个治理主体形成互动，在各地的试点经验中，形成针对检察机关、司法行政部门、社会服务机构、志愿者等的不同互动机制，社会工作在与其他主体的互动中，主要是为了回应矫正对象的需求，借助互动搭建的服务网络，协同社区矫正治理结构中的其他相关主体，提升服务治理的有效性。

根据本文所构建的分析框架，以及上述所做的分析，本文认为社会工作嵌入到未成年人社区矫正治理结构，并带动未成年人社区矫正治理结构中多元主体的形成，以及在围绕未成年人矫正对象需求开展服务时，与其他主体形成的互动机制，社会工作介入未成年人社区矫正这一过程就是一种网络化治理的过程。所以，本文认为当前社会工作介入未成年人社区矫正的实践是一种网络化服务治理，这种网络化服务治理将伴随着社会工作深度嵌入未成年人社区矫正治理结构而更趋完善。

网络化服务治理是本文总结的未成年人社区矫正社会工作的实践，从中可以看到社会工作专业力量不断推动未成年人社区矫正网络治理结构的形成，以及不断地嵌入到这一结构中。但是从实践中也可以看到，这一网络化的治理结构，主要是国家自上而下的推动和倡导，社会工作虽然在不断推动这一网络治理结构的形成，但是从现实中来看，也有很多研究者指出矫正社会工作所遭遇的社会工作者能力不足、行政化干预、服务效果不明显等困境。社会工作者虽然也在推动与未成年人社区矫正治理结构中其他主体的合作，但是毕竟社会工作者自身的影响力和动员能力有限，所以这种网络化服务治理虽然是矫正社会工作者不断努力的方向，但是其产生的作用也会受制于现有治理结构。未来，矫正社会工作者一方面要借助当前司法体制改革的契机实现再嵌入；另一方面也要在开展未成年人社区矫正服务过程中自我增能，以进一步提升网络化服务治理的效果。