论儿童安全座椅“叫好不叫座”的法治困局及其应对思路

余凌云, 黄 琳

一、问题的提出：儿童安全座椅为何“叫好不叫座”

二、我国儿童安全座椅立法：从地方立法到全国立法

面对儿童安全座椅“叫好不叫座”的问题，有观点指出，全国性立法的缺席是造成儿童座椅使用率较低的重要原因，认为“只有当国家强制使用儿童座椅时，家长才会给孩子使用儿童安全座椅”。(6)中国汽车技术研究中心有限公司：《中国儿童道路交通安全蓝皮书》，北京：中国标准出版社，2019年，第21-22页。也有论者强调，“推进儿童安全座椅在全国层面的强制立法，以立法和执法强制家长们安装使用儿童座椅，势在必行”。(7)张立美：《儿童安全座椅须立法强制使用》，《河北日报》2019年9月17日，第7版。相较于鼓励性推广手段(如开展宣传讲座、发放推广使用儿童安全座椅的宣传单、放置儿童安全座椅宣传展板等)，立法推广的优势在于其强制力与覆盖率。目前，世界上已经有超过40个国家以立法方式来提高儿童安全座椅的使用率。世界卫生组织曾对美国国内颁布的强制使用儿童安全座椅相关立法展开立法后评估，评估结果显示，这些强制性立法实施后美国的儿童安全座椅使用率增加了13%。(8)World Health Organization, World Report on Road Traffic Injury Prevention, p.135 (2004).https:∥www.who.int/violence_injury_prevention/publications/road_traffic/world_report/en/，2019-12-2.

尽管当前我国还没有出台全国性立法来对儿童安全座椅进行统一规范，但国内已有多个省市对儿童安全座椅立法作了有益的思考、探索与实践。从2007年开始，包括四川、广东、河南、江苏、安徽、上海、山东在内的近20个国内省市都已经陆续出台了相关规范性文件，要求强制使用儿童安全座椅。综合来看，这一阶段各地儿童安全座椅立法的发展态势主要呈现出以下特点。

一方面，各省市日益发现使用儿童安全座椅的重要性，各地的立法内容从简单的“禁止儿童乘坐机动车副驾驶”逐渐演变为具体的“要求儿童使用儿童安全座椅”。起初，成都、广东、河南等地认识到儿童乘车时坐在机动车副驾驶座位上受伤概率较大，于是纷纷在当地出台的《未成年人保护条例》中明言“不得安排未成年人坐在机动车副驾驶位置上”。(9)参见《成都市未成年人安全保护条例》(2007年)第10条、《广东省未成年人保护条例》(2009年)第12条第3款、《河南省未成年人保护条例》(2010年)第11条。但若缺少适当的安全防护装置，在后排就座也并非万无一失，“家长怀抱孩子坐后排被甩飞”的诸多新闻正暴露了社会公众交通安全常识的缺失。四川省最先意识到这一漏洞，在《四川省〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》(2013年)第42条第2款中要求在后排就座的学龄前儿童“按规定使用专用座椅”。但对于什么是“专用座椅”，四川省并未作出明确的解释。随后，苏州市出台《苏州市道路交通安全条例》(2013年)，其中第19条第7款规定机动车“使用符合国家标准的儿童安全座椅”。这是我国第一次正式将“儿童安全座椅”纳入道路交通安全方面的立法。得益于苏州市的倡议和带领，此后其他各省市纷纷尝试将“使用儿童安全座椅”纳入正式出台的相关法律法规中，并在具体的条款中对“如何使用儿童安全座椅”作了较为细致的规定。

另一方面，各地在立法探索中逐渐认识到儿童安全座椅的使用方式与儿童的年龄及身体发育状况密切相关。最直接的体现是，各地相关立法中对“儿童”的指代从笼统的“未成年人”及“未满12周岁的未成年人”细化为具体的年龄指标，如“未满6周岁的未成年人”“未满4周岁的未成年人”以及“婴幼儿”等。作为这一时期我国儿童安全座椅立法的先驱，四川、广东、河南等省都在其各自最初出台的规定中将保护对象限于“未满12周岁的未成年人”。合肥市在此基础上迈出了一大步，《合肥市道路交通安全条例》(2014年)第30条第8款首次提出“携带儿童时应当使用与其年龄相适应的儿童安全座椅”。随后，多地开始着手将“未满12周岁的未成年人”划分为若干个年龄段。综观各地的立法实践，大部分地区选择将“12周岁”与“4周岁”作为划分标准，要求未满12周岁的未成年坐后排座椅、未满4周岁的未成年人应当正确使用儿童安全座椅；(10)参见《上海市未成年人保护条例》(2014年)第7条、《山东省高速公路交通安全条例》(2014年)第11条、《海南省未成年人保护条例》(2016年)第12条、《南京市未成年人保护条例》(2016年)第24条。也有部分地区将未成年人的年龄下限上调至6周岁，要求未满6周岁的儿童都必须使用儿童安全座椅。(11)参见《常州市道路交通安全条例》(2020年)第30条。除此之外，内蒙古独创性地关注到了“婴幼儿”的乘车安全问题，初步建立了“婴幼儿应当使用儿童安全座椅”的理念。(12)参见《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》(2014年)第8条第5款。

令人遗憾的是，囿于我国纷繁复杂的城市道路发展现状，这些具有重要代表意义的儿童安全座椅地方立法收效甚微。(13)参见《我国儿童安全座椅使用率低，目前使用率不到1%》，http:∥sh.people.com.cn/n2/2018/1126/c134768-32328960.html，2019年1月20日。一方面，现有的地方立法实践立法主体层级偏低，立法实效欠佳，不少地区存在执法偏软的问题；另一方面，当前的地方立法主要集中于大中型城市，立法内容较为零散，约束效力只限于区域性范围。面对这一情境，“推进全国性强制立法”的呼声越来越强。有鉴于此，我们有必要深入检视并分析既有的儿童安全座椅地方法治困局及其原因，以便为未来全国层面的儿童安全座椅立法设计提供有益指导。

三、儿童安全座椅地方法治困局的内在根源

承前所述，迄今我国多个省市已经纷纷开始将“儿童”作为道路交通安全管理法律制度中的特殊对象进行专门对待，但与世界上其他发达国家及地区相比，儿童安全座椅在我国有孩家庭日常出行中的使用率明显偏低。显然，现有的儿童安全座椅地方立法实践已陷入了博登海默所言的“法律只是一种神话而非现实”(14)“如果包含在法律规定部分中的‘应当是’这样的内容， 仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实”。参见E·博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来译，北京：华夏出版社，1987年，第335页。的困境，立法实效欠佳。造成这一现象的原因是多方面的，毕竟“普法和守法并不是单一的因果推导关系”(15)侯猛：《后普法时代的法律传播和公民守法——以闯红灯为主要分析对象》，许章润主编：《清华法学》第11辑，北京：清华大学出版社，2007年，第32页。。下文将重点从规范欠缺导致执法不严、法治认同不足造成安全认知误区等角度切入逐一分析，寻求有效的破解之道。

我国作为农业大国，农村经济在发展过程，起到重要的作用，基层统计工作是反映农村现状的一个最好方式，做好统计工作有利于我国相关领导部门充分了解和掌握农村的实际问题，为今后决策和发展方向的制定提供有力参考。

(一)直接原因：地方儿童安全座椅立法内容粗疏

亚里士多德曾断言：“法治应当包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”(16)亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1997年，第199页。由此可知，“良法”是实现法治的必备要素之一。诚然，对于“何为良法”理论界有多种判断标准，但仅从立法技术层面来看，责任体系模糊、缺乏可操作性的法律规范在实践中往往无法得到有效运用，遑论达成预期的法治目标。仔细分析现有的儿童安全座椅地方立法可知，当前的地方立法内容较为粗疏，远未达到“良法”的标准，主要表现为两个方面。

第一，多数地方立法仅仅在条文中粗略地提及“应当配备并正确使用儿童安全座椅”，且内容较为零散，未涉及对于儿童安全座椅的目标人群、正确使用方式、规格标准等问题的详细说明。多个省市尝试用年龄标准(如“4周岁或6周岁”)来定义应当使用安全座椅的儿童群体。但由于儿童生长发育状况参差不齐，发育超标或发育不足的现象并不罕见，如果单纯用年龄来区分是否应当使用安全座椅，无疑容易忽略那些身高体重未达标的超龄儿童。为避免这些疏漏，实践中部分地方选择采用“身高+年龄”的双重标准来确定应当使用安全座椅的“儿童”群体(如“4周岁以下或者身高低于1米”)。遗憾的是，这一完善举措目前仅限于杭州、泰州、太原等一小部分地区。(17)参见《杭州市道路交通安全管理条例》(2017年)第36条、《泰州市道路交通安全条例》(2018年)第32条、《太原市道路交通安全管理条例》(2019)第29条。更甚者，各地关于儿童安全座椅的规定目前出现在两类规范性文件中，即当地有关未成年人保护的规范性文件与各地关涉道路交通安全管理的规范性文件，但尚无直接以“儿童安全座椅”命名的地方规范性文件。如何构建起体系化的儿童安全座椅规制框架，如何针对儿童乘员道路交通安全保障工作提供系统性、层级化的制度平台，均有待日后全国性专门立法的拓展与深化。

第二，除个别省市外，大部分地方立法现阶段对于儿童安全座椅的违规使用行为缺少具体罚则，即使有罚则也缺乏可操作性，执法体系的立法空白亟待完善。推广儿童安全座椅的一大难题就在于违法违规成本较低。综观所有地方立法，尽管已有多地在相关立法中要求儿童在乘车出行时使用儿童安全座椅，但从条文内容上看，这些规定更多偏向于鼓励性、建议性的条款，缺少对应的惩罚性措施，进而大大降低了当地立法的实际效果。为解决这一难题，深圳、大连、南宁相继制定了具体的惩罚性措施，如深圳市规定了“对机动车驾驶人处以300元罚款”、南宁市要求“责令改正，处100元罚款”、大连规定“由公安机关交通管理部门处50元罚款”、上海市选择了“口头警告”或“书面警告”的方式。(18)参见《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》(2015年)第11条、《南宁市道路交通安全条例》(2018年)第56条第1款、《大连市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》(2015年)第34条、《上海市公安局关于对本市部分道路交通违法行为实行教育警告执法管理的规定》(2017年)第2条及第4条。但无可否认的是，即使是深圳、大连与上海这三个执法体系较为完善的省市，其已制定的罚则仍是以警告、小额罚款为主，旨在进行批评教育，相较于较大数额罚款、记分等处罚行为存在处罚力度较低、威慑性不够的潜在问题。更为糟糕的是，极低的违法成本有时容易助推家长的侥幸心理，反而不利于儿童安全座椅规范化发展。未来的全国性立法中迫切需要厘清未正确使用儿童安全座椅应承担的法律责任与现有的道路交通安全相关法律责任的衔接关系，按危险程度划分各类违法违规使用儿童安全座椅的行为，形成体系化的罚则规范。

(二)间接原因：地方儿童安全座椅立法缺少社会公众法治认同

“制礼定法非难，遵礼守法为难”。(19)余继登编：《典故纪闻》，北京：中华书局，1981年，第6页。儿童安全座椅地方立法实践遭遇“守法难”的原因之一在于公众对现有地方立法缺少法治认同。“所谓法治认同，是指公众通过实践经验和理性对法律进行评判，因法律顺应民众的价值期待、满足民众的需要，民众从而认可法律、尊重和信任法律、愿意服从法律的过程”。(20)李春明、王金祥：《以“法治认同”替代“法律信仰”——兼对“法律不能信仰”论题的补充性研究》，《山东大学学报》2008年第6期，第106页。换言之，现今儿童安全座椅使用率偏低的现状是因社会公众对于现有的地方儿童安全座椅规范框架不认可、不信任、不接受造成的。

我国父母普遍注重将年幼子女抱在怀中的亲子关系体验，直至今日这些根深蒂固的传统观念仍对公众的思维模式与行为方式产生着潜移默化的影响。不少家长(尤其是上了年纪的老人)仍坚持认为即使是坐车时也应将儿童抱在怀中。《中国儿童交通安全蓝皮书(2018)》的调查数据统计显示，当前国内儿童乘车出行的最主要方式是“由家长抱着孩子坐后排”，约占调查样本的55.23%；其次才是“使用儿童安全座椅坐后排”，约占调查样本的32.62%。(21)参见王辉：《2018版〈中国儿童道路交通安全蓝皮书〉发布》，《中国质量报(数字版)》2018年7月18日，A07版，http:∥epaper.cqn.cn/article/466374.html。这种“抱孩乘车”的传统观念无疑与当前各地的儿童安全座椅立法背道而驰，背后隐藏着巨大的安全隐患。然而，由于“我国公民对伦理准则的遵行多于对法律规则的遵行，对道德规则的认知要远远强于对法律规则的认知”，(22)关保英：《“公民用法”问题研究》，《东方法学》2010年第5期，第22页。当立法与观念产生冲突时，社会公众更习惯于遵循传统而放弃遵守地方儿童安全座椅相关规范。也正因如此，社会公众对于现有的地方儿童安全座椅立法实践缺少必要的法治认同。

(三)其他现实原因

除上述原因外，另一些因素也在一定程度上降低了儿童安全座椅的使用率。

其一，家长未能引导儿童习惯使用安全座椅，加重了儿童的抵触情绪。对儿童安全座椅功能的正确认知是提高儿童安全座椅使用率的前提。但生活中，多数家庭对于儿童安全座椅的保护功能仍然缺乏重视，进而影响了下一代人对于使用儿童安全座椅的观感。由于儿童在幼年时期身心发育尚未健全，对于被“束缚”在安全座椅中会产生天然的抵触情绪，此时就需要家长的耐心引导。但如前所述，目前国内大部分家庭的家长对于儿童安全座椅没有形成正确的认识。家长的这种认知局限将会对儿童潜移默化地产生负面影响：一方面，家长无法引导儿童适应安全座椅，进而浪费了培养儿童使用安全座椅习惯的机会；另一方面，幼年时期的习惯也会决定儿童在长大成人后对于安全座椅的态度。由此将会形成忽视儿童安全座椅的恶性循环。也正因如此，尽管城市居民对儿童安全座椅的了解率较高，但实际使用率较低，在部分小城市和偏远乡镇儿童安全座椅的使用率几乎为零。(23)潘乐仁等：《我国儿童安全座椅使用情况调查及现状分析》，《汽车工业研究》2017年第1期，第22页。

其二，家用车辆内部空间不足，无法安装儿童安全座椅。在全球儿童安全组织开展的调查中，家庭未购买儿童安全座椅首要原因即是“太占车内空间(37%)”。(24)参见全球儿童安全组织(Safe Kids Worldwide)：《上海儿童安全座椅使用状况与新版〈上海市道路交通管理条例〉认知及影响力调查报告》，http:∥www.safekidschina.org/index.php?classid=4452&newsid=6594&t=show,2019年3月19日。尽管部分家庭已经意识到儿童在乘车出行过程中使用安全座椅的刚性需求，但由于家用车辆空间有限，家庭成员共同出行时，无法在车内同时安装多个儿童安全座椅，只能放弃使用儿童安全座椅而优先满足乘坐需求。随着二胎政策的出台，越来越多的二孩家庭将面临乘车出行难题与潜在安全隐患。

四、我国儿童安全座椅法治化发展的修塑思路

上文提及的儿童安全座椅地方法治困局亟待解决。基于对地方立法实践及域外发达国家多元立法经验的考察与省思，并结合我国社会发展实际情况可知，未来我国儿童安全座椅法治化发展需在全国层面重点考虑以下几个关键问题。一方面，我们需要将全国性儿童安全座椅立法与现有未成年人道路交通安全保障法律机制相衔接，为实现儿童安全座椅业态法治化发展提供制度保障。另一方面，多数发达国家都已在儿童乘车安全、儿童道路交通安全教育等方面制定了专门的法律保障机制，(25)据《2013年道路安全全球现状报告》显示，88%的高收入国家和30%的低收入国家制定有儿童安全座椅相关法律。参见世界卫生组织：《加强道路安全立法：国家实践和资源手册》，第49页，http:∥apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/85396/9789245505105_chi.pdf?sequence=13&isAllowed=y，2018年12月3日。我国可以博采众长，学习借鉴域外儿童安全座椅规范化发展机制，以期完善我国儿童安全座椅规制路径。

(一)优化未成年人道路交通安全法律制度

1.将使用“儿童安全座椅”正式纳入全国未成年人道路交通安全法律框架

优化完善已有的未成年人道路交通安全法律框架体系将成为未来一段时期内我国现代城市交通发展法治体系的工作重心。近年来我国已形成了“部门齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学”(26)李步云：《实行依法治国，建设社会主义法治国家》，《中国法学》1996年第2期，第14页。的中国特色社会主义法律体系。但当我们着眼于国家层面有关儿童安全座椅及相关议题的规定后不难发现，当前我国尚未建构起充实完整的未成年人道路交通安全法律制度。

从新中国成立到21世纪初期，我国城市基础设施建设发展迅猛，有关道路交通安全管理的法律制度也不断完善，但有关未成年人乘车安全的立法却相对滞后。国务院办公厅曾发布《国务院办公厅关于印发国家残疾预防行动计划(2016—2020年)的通知》(国办发〔2016〕66号)要求“推广使用汽车儿童安全座椅”。2016年10月施行的《交通运输部、公安部关于印发机动车驾驶培训教学与考试大纲的通知》(交运发〔2016〕128号)明确将“儿童安全座椅作用及使用要求”纳入驾驶人考试培训内容。在正式立法中，《道路交通安全法》(2011年)第51条要求机动车驾驶人、乘坐人员“应当按规定使用安全带”；《校车安全管理条例》(2012年)第41条依据这一规定设立了校车驾驶人检查安全带的职责。除此之外，《道路交通安全法》(2011年)、《道路交通安全法实施条例》(2017年)、《未成年人保护法》(2012年)等相关法律法规中均没有直接提及“未成年人乘车安全”或“儿童乘车安全”的话题，更遑论对儿童安全座椅等装置作出详细规定。在这样的情形下，为进一步保障儿童乘车安全，我国于2011年颁布了第一部儿童安全座椅强制性国家标准《机动车儿童乘员用约束系统》(GB27887-2011)，对儿童安全座椅结构、组成部件性能、在车辆上的安装及固定方式、试验方法等方面的标准作出具体规定。这一标准的出台对于儿童安全座椅的推广使用无疑具有重要意义。此后，我国还陆续出台了《机动车乘员用安全带、约束系统、儿童约束系统和ISOFIX儿童约束系统》(GB14166-2013)、《强制性产品认证实施规则-机动车儿童乘员用约束系统》(CNCA-C22-03：2014)、《机动车运行安全技术条件》(GB7258-2017)等强制性国家标准，对有关儿童安全座椅的标准和制度作了进一步规定，并在此基础上要求对儿童安全座椅实施强制性产品认证(China Compulsory Certification，简称为“3C认证”)，未获得3C认证的产品不得进入市场。(27)根据相关规定，我国儿童安全座椅的3C测试项目包括：静态试验、动态试验、燃烧试验、毒性试验。只有顺利通过上述4个测试标准的儿童安全座椅产品才可获得3C认证。参见《国内儿童安全座椅将强制实施3C认证，无认证不得出售》，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnJLmT1，2019年12月10日。但令人遗憾的是，这一系列规定都仅仅是针对儿童安全座椅产品的技术标准，无法强制要求机动车驾驶员安装儿童安全座椅。因此，这一时期儿童安全座椅使用率低的现象没有得到明显改善。

随着儿童安全座椅地方立法的推进，未来的全国性立法已拥有了坚实的基础。《未成年人保护法(修改)》与《道路交通安全法(修改)》被分别纳入十三届全国人大常委会立法规划第一类与第二类项目，(28)参见《十三届全国人大常委会立法规划》，http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/201809/f9bff485a57f498e8d5e22e0b56740f6.shtml，2020年4月10日。无疑为儿童安全座椅全国性立法提供了可行契机。前文已提及，我国各地通常选择在当地有关未成年人保护或道路交通安全管理的规范性文件中增添儿童安全座椅立法相关条款，而非直接颁布单独的规范性文件。未来的全国性立法可以延续地方的立法思路，在未来的《未成年人保护法》与《道路交通安全法》修改稿中增加“未成年人不得乘坐副驾驶座位”，以及“依据年龄、身高等标准要求家庭乘用车正确使用儿童安全座椅”等规定，并对目标人群的界定标准、违法者应承担的法律责任等内容予以适当规定。如此一来，既可以与地方立法实践相协调，也能够降低立法成本，最终达成“纲举目张”的立法效果。

2.理性界定应使用儿童安全座椅的“儿童”身份

如何准确界定应使用儿童安全座椅的目标人群是儿童安全座椅法律规制的核心议题之一。此时，应当结合社会经济发展的现实特点和儿童的年龄、身高、体重等生理特征等因素来确立标准。

在确定目标人群“是否属于应使用儿童安全座椅的儿童”时，首要的考虑因素便是年龄。综观我国各地已有的立法实践，较为常见的要求强制使用儿童座椅的年龄上限是4周岁或6周岁。这一年龄区段在美国各州的立法实践中也较为常见。截至2013年，美国有37个州和地区规定6～7岁的儿童必须使用儿童安全座椅，还有12个州要求5岁以下儿童使用儿童安全座椅。(29)“Child Passenger Safety Laws, Child Safety Seat Distribution Programs, Education and Enhanced Enforcement,”https:∥www.transportation.gov/mission/health/child-passenger-safety-laws-child-safety-seat-distribution-programs-education-and-enhanced-enforcement，2019-5-19.但美国疾病控制和预防中心很快建议各州在立法中提高强制使用儿童安全座椅的年龄段。调查结果显示，在将强制使用儿童安全座椅的年龄提升至7岁或8岁后，当地儿童安全座椅的使用量增加了两倍，儿童乘客重伤或死亡的概率则减少了17%。(30)“Child Passenger Safety，”https:∥www.cdc.gov/vitalsigns/childpassengersafety/index.html，2019-5-19.这一发现也影响到了新西兰的相关立法。2013年新西兰交通运输部颁布了《2013陆路运输(道路使用者)修订规则(第2号)》，将要求强制使用儿童安全座椅的儿童乘客的年龄从5岁提升至7岁。(31)“Land Transport (Road User) Amendment Rule(No.2) 2013，”http:∥www.legislation.govt.nz/regulation/public/2013/0278/latest/whole.html?search=sw_096be8ed817e45df_Land+Transport+(Road+User)+Amendment+Rule_25_se&p=1#DLM5272431，2019-5-19.从我国情况来看，目前地方立法中将“4周岁”或“6周岁”设定为强制使用儿童安全座椅的年龄上限有其合理性。一方面，这一年龄区段的设置与我国儿童生长发育的普遍情况相符；另一方面，相较于年龄更大一些的儿童，4～6周岁及以下年龄的儿童尚处于个人习惯的探索阶段，学习模仿能力较强，能更快适应儿童安全座椅的存在并培养长期使用的良好习惯，减少对于安全座椅的抵触心理。在未来全国性立法设计中，为有效减少儿童乘客在交通事故中受伤的概率，有需要时可以适当提高年龄标准。

另一个值得注意的关键要素则是“身高”。关于强制要求使用儿童安全座椅的“儿童”的身高标准在我国现有立法实践中出现得较少。当前我国杭州、泰州、太原等部分地区采用“年龄+身高”标准(如12周岁以下或者身高低于1.4米、4周岁以下或者身高低于1米)来确定“儿童”的范围，(32)参见《杭州市道路交通安全管理条例》(2017年)第36条、《泰州市道路交通安全条例》(2018年)第32条、《太原市道路交通安全管理条例》(2019)第29条。但鲜有单独使用身高标准的地方立法。域外立法中出现的身高标准也大多与年龄标准联结在一起，如欧盟要求的“12周岁以下且身高不足1.5米”。(33)欧盟于1991年颁布了91/671/EEC指令(Council Directive 91/671/EEC)，其中第2条第2款规定，欧盟各成员国应确保12周岁以下且身高不足1.5米的儿童在乘坐机动车时使用与其身高、体重相符的儿童安全座椅。https:∥eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1585835565166&uri=CELEX:31991L0671，2020年3月23日。鉴于西方国家的儿童生长发育情况通常优于我国同年龄段的儿童群体，我们不能照搬西方立法中设立的数值标准。为增进未来全国性立法的社会接受度，建议沿袭杭州、泰州、太原三地立法，实施一段时期后视情况进行适当调整。

与此同时，不同体重的儿童在乘车时所使用的安全装置也各不相同。《机动车儿童乘员用约束系统》(GB27887-2011)第4.1.1条根据体重标准将儿童约束系统分为5个质量组。(34)0组儿童约束系统用于质量小于10kg的儿童，0+组儿童约束系统用于质量小于13kg的儿童，I组儿童约束系统用于9kg～18kg的儿童，II组儿童约束系统用于15kg～25kg的儿童，III组儿童约束系统用于22kg～36kg的儿童。这一分类与加拿大安大略省的《安全带装置规定》(Regulation 613: Seat Belt Assemblies)的规定相似。2005年修订的安大略省《安全带装置规定》第8条规定，若体重低于9公斤，则属于“婴儿”；若体重高于9公斤、但低于18公斤，则属于“幼儿”；若体重高于18公斤、但低于36公斤、且身高低于145厘米的，则属于“学龄前至小学阶段儿童”。(35)https:∥www.ontario.ca/laws/regulation/900613#，2019-5-19.但现阶段我国各省市的相关立法中并未选择用“体重标准”来进行分类。即使是在域外发达国家的立法实践中，体重标准出现的频率也显著少于年龄标准、身高标准。一部分原因或许与体重限制更难执行有关。毕竟当交警在道路上发现载有年幼儿童的机动车时，可以询问其年龄或目测其身高，但无法快速估计该名儿童的体重数值。故此，在我国未来的儿童安全座椅全国性立法中，可以略去体重要求，待科技发展能够解决体重检测的技术障碍时再跟进。

(二)明确机动车驾驶人的监管责任

1.建立与现有制度相衔接的罚则体系

未来儿童安全座椅全国性立法的顺利实施离不开权责清晰的法律责任体系。针对未正确使用儿童安全座椅的机动车驾驶人，构建完善的监管责任体系可从对于违法者的具体罚则入手，既要保证违法者承担起相应的法律责任，又要注意划定豁免范围，以免错罚误罚。前已述及，对于未正确使用儿童安全座椅的机动车驾驶人，目前深圳、大连、南宁等地已陆续出台了相应的惩罚性措施，包括小数额罚款(如50元、100元、300元)、口头警告、书面警告等。与此同时，域外国家在面对儿童安全座椅违法情形时也常通过罚款的形式予以惩戒，如加拿大安大略省的《道路交通法》第106条第8.3款的规定，违反该法及相关规章中有关儿童安全座椅规定的，应受到200至1000加元的罚款。这一举措也获得了世界卫生组织的认可，并收录在其2015年发布的实践手册中。(36)参见世界卫生组织：《加强道路安全立法：国家实践和资源手册》，第50页，https:∥apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/85396/9789245505105_chi.pdf?sequence=13&isAllowed=y，2018年12月3日。欧盟于2006年颁布的《欧洲共同体机动车安全带与儿童安全座椅强制使用条例》第12条规定，对于违法使用安全座椅的机动车驾驶人，经简易程序定罪后可处以不超过2000欧元的罚款。(37)http:∥www.irishstatutebook.ie/eli/2006/si/240/made/en/print，2020-3-23.

与这些域外立法相比，我国现阶段的儿童安全座椅立法存在法律责任较轻、随意性强、缺乏统一客观的判断标准等问题，威慑力较低，对儿童安全座椅规范化发展而言收效甚微。为弥补这一缺憾，笔者提议将违反儿童安全座椅立法的惩戒措施与当前我国道路交通安全法律体系中已有的处罚措施相衔接。根据现有规定，对于超速者应“处200元以上2000元以下罚款”，(38)《道路交通安全法》(2011年)第99条：“有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款……机动车行驶超过规定时速百分之五十的。”对于闯红灯者则“一次记6分”。(39)《机动车驾驶证申领和使用规定》(2012年)附件二：“机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记6分……驾驶机动车违反道路交通信号灯通行的。”而从车祸所造成的伤亡事故来看，儿童乘员未使用安全座椅的危害性并不亚于超速或闯红灯。因此，未来的全国性立法可以将违法者应承担法律责任等同于超速或闯红灯的处罚措施，如“视情节严重程度对违法者处以200～2000元罚款或记1～6分的处罚”。较高的违法成本无疑会让心存侥幸的家长心生忌惮，故而更有可能正确使用儿童安全座椅，“酒驾入刑”在打击酒驾醉驾违法行为方面所取得的成效即是典型例证。(40)“醉驾入刑五年来，全国公安机关共查处饮酒后驾驶机动车违法行为247.4万件。与法律实施前五年环比下降34%。其中查处醉酒驾驶的案件42万起，环比下降38%。”参见《醉驾入刑五年社会治理成效显著》，《汽车与安全》2016年第5期，第53页。

2.合理设定免责范围

目前我国地方立法中将儿童安全座椅的使用场所限定为小型非营运载客汽车，客运出租车、网约车等营运车辆则无须遵守有关儿童安全座椅的使用规定。早在2014年，《上海市未成年人保护条例》(2014年)第7条、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》(2014年)第8条及《山东省高速公路交通安全条例》(2014年)第11条就已经阐明在家庭乘用车中使用儿童安全座椅的重要性，三者均要求携带未成年人乘坐“家庭乘用车”的家长“配备并正确使用”安全座椅。随后，济南、海南、南京等地也纷纷将儿童安全座椅的使用场域限定为“家庭乘用车”。(41)参见《济南市道路交通安全条例》(2015年)第40条、《海南省未成年人保护条例》(2016年)第12条、《南京市未成年人保护条例》(2016年)第24条、《上海市道路交通管理条例》(2017年)第34条、《武汉市未成年人保护条例》(2018年)第8条、《泰州市道路交通安全条例》(2018年)第32条、《常州市道路交通安全条例》(2020年)第30条。诚然，“家庭乘用车”比“汽车”或“机动车”的范围更清晰明确，但从执法角度看，如何判断违法违规车辆是否属于“家庭乘用车”仍须花费心力。为破解这一难题，《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》(2015年)第11条率先采用“小型、微型非营运载客汽车”的措辞；《杭州市道路交通安全管理条例》(2017年)第36条第3款也延续了这一表述，并明确指出不强制要求“客运出租汽车”配备安全座椅。

相比较而言，域外儿童安全座椅立法对于免责事项的规定较我国立法要丰富得多，除免责车辆外，还预设了免责人群与特定的免责情形。例如，欧盟的《欧洲共同体机动车安全带与儿童安全座椅强制使用条例》第11条第1款规定，已佩带残疾人专用安全带的、持有医生诊断证明的人均属于特殊免责人群。(42)http:∥www.irishstatutebook.ie/eli/2006/si/240/made/en/print，2020-3-23.又如，新西兰于2004年颁布的《2004陆路运输(道路使用者)规则》第7.11条规定，因身体原因不适宜使用儿童安全座椅且可以提供医院证明的儿童乘客可以免予处罚。(43)“Land Transport (Road User) Rule 2004,”http:∥www.legislation.govt.nz/regulation/public/2004/0427/latest/DLM302188.html，2019-5-19.随后，在2013年的《2013陆路运输(道路使用者)修订规则(第2号)》中，新西兰将因医疗原因不使用儿童安全座椅的情形延伸至5岁以下的儿童，即5岁以下的儿童经医院证明不适合使用儿童安全座椅，则可以不使用。(44)“Land Transport (Road User) Amendment Rule (No.2) 2013,”http:∥www.legislation.govt.nz/regulation/public/2013/0278/latest/whole.html?search=sw_096be8ed817e45df_Land+Transport+(Road+User)+Amendment+Rule_25_se&p=1#DLM5272431，2019-5-19.澳大利亚则为残疾儿童与患病儿童制定了专门的《残疾儿童及患病儿童在机动车辆中使用儿童约束系统标准》(Restraint of Children with Disabilities, or Medical Conditions, in Motor Vehicles，也称为“AS/NZS 4370-2013标准”)。该标准建议，当此类儿童使用机动车辆出行时，应由具有处方权的医护人员进行医疗评估，确认是否需要为该残疾儿童或患病儿童提供特殊类型的儿童安全座椅，以此来帮助家长选择合适的儿童安全座椅。为方便评估，AS/NZS 4370-2013标准为医护人员提供了综合评估指南，并在附件中列出了评估报告方案以备参考。(45)https:∥www.standards.org.au/standards-catalogue/sa-snz/transportandlogistic/cs-085/as-slash-nzs--4370-2013，2019-5-19.

笔者认为，未来的全国性立法可以基于已有的地方立法实践对强制使用儿童安全座椅的免责范围进行完善。一方面，应将包括出租车、网约车、公交车在内的营运车辆纳入免责范围。从成本收益角度看，在这类营运车辆上安装儿童安全座椅无疑会增加运营成本，进而造成若干群体之间的利益纠纷，严重时可能引发社会争论；更甚者，即使顺利安装，在这类营运车辆上使用的儿童安全座椅必然要被多次重复利用，这期间的维修、检查成本也无可避免。故此，在当前条件尚未成熟时，将出租车、网约车、公交车等营运车辆从强制要求中排除是最简便有效的做法。这也与其他发达国家的做法相符。例如，加拿大的安大略省交通部规定，公共汽车无须遵守安全带要求；(46)“Safe Driving Practices，”http:∥www.mto.gov.on.ca/english/safety/safe-driving-practices.shtml，2019-5-19.《澳大利亚道路规则》(Australian Road Rules 2012)第266(5)条则为减轻公共交通工具驾驶人员(如公交车司机、出租车司机、小型租赁车)的监管负担设立了专门的免责条款：“如若没有合适该类公共交通工具使用的儿童安全座椅，或者该机动车内设有两排及两排以上的座椅且该乘客未坐在前排座位时，又或者该地区没有相关法律法规，此时驾驶人员可以免责。”(47)https:∥www.ntc.gov.au/Media/Reports/(F1D63B25-98A0-8E5A-EBD4-BA6FC69ABF7D).pdf，2019-5-19.另一方面，对于特殊人群可以适当予以免责。如延续新西兰与澳大利亚的经验，对于身体不适的、体型发育明显超出同龄人的、明显患有残疾或持有医疗证明的儿童，交警若在执法中发现其未正确使用儿童安全座椅，在询问后可酌情予以免责。

(三)从惩罚到预防：宣传教育“正确”使用儿童安全座椅

除全国性立法设计中的惩罚性措施外，通过宣传教育、指导示范等柔性预防措施来提升社会公众对于儿童安全座椅法律制度的法治认同也至关重要。正如学者所言，“公民对法律的支持和政府对现存法律的执行同等重要”。(48)《胡佛总统就职演说》，岳西宽等编：《美国总统就职演说》，岳西宽等译，哈尔滨：北方文艺出版社，1990年，第338页。前文已提及，当前各地的儿童安全座椅立法缺乏社会认同。这一问题若得不到有效解决，即使将来通过严苛的全国性立法要求强制使用儿童安全座椅，“结果可能便是法治的意义尽失而徒具形式”。(49)姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，《吉林大学社会科学学报》1997年第2期，第1-12页。在充分利用既有渠道进行宣传教育时，值得重点关注的内容则是“正确”使用儿童安全座椅。

前文已提及，随着社会进步与发展，越来越多的家庭开始认识到使用儿童安全座椅的重要性。但“使用”不等于“正确使用”。20世纪80年代，美国几乎所有州都制定了有关儿童安全座椅的法律法规。囿于时代认知的局限性，尽管这些儿童安全座椅立法在一定程度上推动了儿童安全座椅的普及，但并没有对儿童安全座椅的使用方式作细致的区分，导致一些地区出现了因错误使用儿童安全座椅使车内儿童意外受伤的情形。例如家长让儿童使用成人安全带、允许儿童不使用安全座椅坐后排、让儿童坐在气囊未抑制的副驾驶位置等。若是行车过程中出现车辆碰撞或急刹车，在缺乏安全座椅保护的情况下，儿童受伤的机率将大大增加。直到20世纪90年代，美国国家公路交通安全管理局(National Highway Traffic Safety Administration，简称“NHTSA”)开始与美国儿科学会合作，致力于推动儿童安全座椅的细化规定，强调应当根据不同年龄、不同体型的儿童有针对性地使用儿童安全座椅。(50)See Jin Yung Bae et al.,“Child Passenger Safety Laws in the United States,1978-2010：Policy Diffusion in the Absence of Strong Federal Intervention,”Social Science & Medicine, Vol.100, 2014, pp.30-31.尽管如此，不顾及儿童的年龄、身高、体重等要素而任意使用儿童安全座椅现象在美国各州仍存在。NHTSA下辖的国家统计与分析中心(National Center for Statistics and Analysis)于2017年调查后发现，处于中间年龄层(4～7岁)的儿童中有31.4%没有使用合适的儿童安全座椅，这其中20.8%过早地使用了成人安全带，另有10.6%未使用任何儿童约束系统。(51)参见《2017年美国增高垫使用情况调查报告》(The 2017 National Survey of the Use of Booster Seats)，https:∥crashstats.nhtsa.dot.gov/Api/Public/ViewPublication/812617，2019年5月19日。

有鉴于此，我们需要注重“正确”使用儿童安全座椅相关宣传教育举措的具体落实，科学规划、合理组织，完善正确信息发布机制与公众意见征集机制。一方面，鼓励支持儿童安全座椅生产商、经销商在医院、商场、超市、学校等人群密集地点派驻专业技术人员及售后服务人员，指导如何正确安装并使用儿童安全座椅，减少错误安装、错误使用的现象。另一方面，对于家长及机动车驾驶人，充分利用电视公益广告、报纸杂志、新媒体等宣传渠道，普及儿童安全座椅正确使用要点。如加拿大安大略省的《安全带装置规定》规定，若体重低于9公斤，应当使用后向式座椅，并远离主动式气囊；若体重高于9公斤、但低于18公斤，乘车时必须坐在儿童安全座椅上，且只能使用配置拉带的前向式座椅；若体重高于18公斤、但低于36公斤、且身高低于145厘米，需要使用加高座椅。(52)“Reg.613：Seat Belt Assemblies，”https:∥www.ontario.ca/laws/regulation/900613#，2019-5-19。与立法、执法等强制性手段相比，这些柔性宣传教育渠道见效较缓慢，但能够潜移默化地影响社会公众对正确使用儿童安全座椅的认知和行为，积极引导公众改变传统观念，提升公众对于儿童安全座椅立法的法治认同，自下而上推动我国儿童安全座椅法治化发展。