政府信息公开中个人隐私公开豁免研究

罗 颐

（郑州大学国际学院，郑州450000）

2019年4月15日，国务院公布了修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，其中第15条延续了旧法对个人隐私的公开豁免：行政机关不得公开会对第三方合法权益造成损害的个人隐私信息，但第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。该条款旨在平衡公众的知情权和公民的个人隐私权，力求实现在打造信息公开透明的“阳光政府”的同时兼顾对公民个人隐私的保护。但有学者认为，尽管有这样的法律条文，公众知情权与隐私权的边界仍不清晰［1］。正因如此，在司法实践中各地域、各级别法院对这一条款的适用标准不一，解释万象，个人隐私的豁免或被束之高阁或被不加选择地适用。也有学者认为，排除范围的过度运用成为信息公开法制推行的一大障碍［2］。所以，如何在公众知情权和个人隐私之间进行利益平衡，既保证公民隐私权的人格价值不被侵犯又满足政府信息公开基本要求的实现，是目前亟待解决的问题。笔者认为，问题解决需要三步：第一，明确界定个人隐私的概念；第二，正确理解公共利益的范围；第三，利用比例原则对二者进行价值衡量，探求个人隐私公开豁免的界限。本文将通过规范分析和案例研究的方法对以上内容展开论述。

一、政府信息公开中的个人隐私

隐私的信息化呈现与数据化传播，使得政府信息公开过程中的个人隐私以信息化隐私的形式保存或公开，而个人信息是“一切可以识别信息主体的信息的总和，这些信息包括了一个人的身体的、心理的、智力的、体力的、个体的、社会的、经济的、文化的、家庭的等等方面”［3］，例如姓名、身份证号、电话号码等。在互联网背景下的数据化时代，公民的个人信息以各种形式不断被合法或非法地采集、利用和披露，为了免受信息被盗用和生活被打扰的危害，个人信息也出现了私密化的倾向，这使得二者经常被混为一谈，给司法审判带来了极大的不确定性。因此，理清个人隐私和个人信息的范围，是政府信息公开中辨明个人隐私边界的首要任务。

（一）个人信息与个人隐私之界定方法分析

在“俞某某等诉宁波市某某区人民政府信息公开行政诉讼案”中，一审法院认为，政府信息公开中的“个人隐私”，应根据公开后是否会对权利人生产、生活造成明显不当影响来判断，不能将所有涉及个人的资料都列入“个人隐私”的范畴①。也有学者认为，个人信息应分为个人一般信息和公开后会对标识的个人信息主体造成不良影响的个人敏感信息，“敏感”信息应视为个人隐私不予公开［4］。以上两种界定都以“公开后的负面影响”作为判断二者界限的标准。如此界定虽然简单客观，但忽视了隐私权本身来源于人类对人格尊严的主观期待：对隐私的保护需求作为一种人类的自然情感，来源于人类的羞耻本能［5］，在人与社会交往日渐密切的过程中，极具私密性而不愿为人所知的信息一旦被毫无保留地展示在众人之前，定会造成当事人心理上的不安全感和人格贬损感。正因如此，笔者认为，个人隐私包含于个人信息之中，是其中最为私密的部分，其以公开之后会给个人隐私主体带来人格尊严的贬损为判断标准，个人信息越靠近此标准便越接近个人隐私。

有学者仅以“识别”作为将个人隐私从个人信息中分离出来的标准，即“个人隐私可定义为在众多信息中能识别出特定个人的信息”［6］。虽然在互联网等虚拟环境中、在涉及特殊主体如病人、未成年人时，依据所持信息能否识别出特定个人是判断隐私侵权的重要标准，但在现实环境中处于信息化时代的每一个人，都不可避免地主动公开个人的姓名、身份证号码、电话号码等标识性个人信息，以满足日常生活、商业运作和公共管理的需要，以此为判断标准势必会扩大个人隐私豁免的适用范围。所以笔者认为，在实践中可以首先以“识别”为基本方法，判断申请政府公开的信息是否可以指向特定个人，在此基础上以公开这些指向特定个人的信息是否会导致其人格尊严的贬损作为界定个人隐私的根本方法。在我国仍未明晰个人隐私概念的情况下，以上判断方法对有利于做出精细化的界定。

除此之外，在实践中还应考虑当事人和相对人的主体身份、所处时间空间环境、争议事项等因素，将不损害人格尊严的个人信息予以排除，以此来厘清个人隐私的边界。例如在“严某生诉武汉市某区房屋征收管理办公室”一案中，严某生申请某区征收办室公开其弟严某道的征收补偿协议，而法院认为，隐私内容范围的界定具有主体相对性，对于姐弟亲属关系而言，姓名、肖像、住所等上述个人隐私内容都应因已知悉而不再具有隐秘性，再论信息保护不具有现实客观性及必要性，亦不存在因公开损害其隐私权合法权益的可能性②，以此来驳回公开的申请。

（二）该界定方法在法律规范体系和司法实践中的例证

我国当前法律规范体系中有不少涉及个人隐私条款，或明确认定某些信息为个人隐私，或间接规定某些信息不予公开。在涉及特殊主体的法律中，如《精神卫生法》第4条规定：有关单位和个人应当对精神障碍患者的姓名、肖像、住址、工作单位、病历资料以及其他可能推断出其身份的信息予以保密。又如《未成年人保护法》第39条规定：除因追查犯罪等情形需要，任何组织或者个人不得开拆、查阅未成年人的信件、日记、电子邮件。通过公开的信息识别出特定的精神障碍患者，极易使其在与人交往和融入社会的过程中受到歧视和嘲笑，从而造成其心理上的自卑感和人格上的低下感；对于敏感脆弱的未成年人来说，公开私密性信件也会使其产生不受尊重和受制于人的人格贬损感，从而产生极大的精神压力。由此可见，“识别”以“尊严”为前提，“尊严”以“识别”为保障。

在涉及房屋补偿协议中载有的姓名，被拆迁房屋的详细位置、面积，分户补偿的方式、补偿金额明细等的司法实践中，能否将其视为个人隐私而豁免公开，极具争议。最高人民法院在“曹某某诉郑州市某区人民政府”一案中，给出肯定答案：《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定“应该公开的补偿、补助费用的发放、使用情况”应指有关补偿、补助费用的总体发放、使用情况，而非具体到每一位被征收人的补偿、补助情况③。笔者认为，房屋征收补偿信息中涉及的补偿金，新安置的房屋、土地等，对我国目前的绝大多数被征收人来说，属于个人大笔资金收入甚至构成财产状况的重要组成部分，即便是同一个拆迁项目，在现实中根据土地面积、房屋结构、位置或者拆迁工程中涉及其他细节问题等区别，在补偿数额上也存在着差异［7］。所以在通常情况下，各户之间都不愿意公开上述信息，因为无论被补偿人所获得的财产是多于还是少于邻里，被其获知后都可能在日常频繁的交往中产生尴尬、难为情、甚至愧疚心理，极易导致人格尊严在社交群体中的贬损，甚至可能导致邻里矛盾，扰乱拆迁工作秩序等后果，所以最高法院判决上述信息属于个人隐私也不无道理。

二、政府信息公开中的公共利益

（一）“公共利益”重要性之分析

《政府信息公开条例》第15条在规定公开豁免的三种情形之后，又以“行政机关认为，不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”作为对其的限制。有学者认为，该条款的这种“否定之否定”的模式是在公共利益优先的前提下完成的［8］。由此可见，行政机关对公共利益的自由裁量和利益衡量对个人隐私是否公开起到至关重要的作用，一旦被其滥用就会成为侵害公民合法权益的利器。“公共利益”的概念最早可以追溯至1954年宪法，其中有三个条款提及，例如第13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有［9］。但由于时代更迭变化和国家前进发展，“公共利益”没有一个能够一以贯之的准确界定来适用于社会中不断出现的新问题，所以有学者认为，行政机关在自由裁量时需要借助于个案中的具体案件综合加以判断，不能凭借着抽象的定义解释来解决提出的问题［10］。我国时至今日仍没有规范性法律文件明确“公共利益”这一概念的原因也难出其右，笔者试图对其进行具体化和类型化的分析，帮助解决实践中的问题。

（二）“公共利益”具体化之分析

具体到政府信息公开领域，信息公开蕴含的公共利益主要体现于公民的知情权。从《政府信息公开条例》的立法目的④可以探知，信息公开视角下的知情权包含两个层面的价值：一是在个人层面上，公民可以及时便捷地了解与个人生产生活息息相关的政策服务性信息。例如北京市人民政府的官方网站“首都之窗”中设有机构职能、政策公开、政策解读等专栏，实现对企业和个人从“摇篮到坟墓”的政策公开，体现服务为民的宗旨。二是在社会层面上，依知情权所获信息既是公民行使宪法上言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权利的前提依据[1]，也是公民参与政府决策、监督政府行为、提高政府依法行政水平的重要保障。在公共利益和基本权利的价值衡量中，知情权的第二点价值更符合打造“阳光政府”的立法理念，所以常常是司法实践中的争议焦点，法院和有关行政机关也应在实践中着重考量这一价值。

（三）“公共利益”类型化之分析

《政府信息公开条例》规定的政府应主动公开的信息⑤中充分体现了对公众知情权的保障。除了体现其第一种价值的服务性信息，例如涉及国家和社会发展的规划、机构职能设置、公共服务等政策信息之外，笔者认为，体现其第二种价值的政府信息，正是因为宏观上涉及不特定多数人的利益，也就是所谓“公共利益”，才应当主动公开，使公众知情，受公众监督。笔者认为可以归为以下几种类型：第一，影响公民权利义务行为的依据、条件等，如行政许可、处罚、强制等具体行政行为；第二，涉及社情民生的政策项目实施情况，如扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面信息；第三，涉及公共资金用途和公民财产权的信息，比如财政预决算信息、政府集中采购项目信息、行政事业性收费项目信息、土地和房屋征收信息等；第四，涉及公共安全和公众健康的信息，如突发公共事件的应对情况，环境卫生、食品药品、产品质量等检验结果。以上类型化的表达集中体现了公民的生命权、财产权、受教育权、获得物质帮助权等宪法上规定的必不可少的基本权利，也全方位覆盖了公民维持正常生产生活需要考虑的对象。为了保障公民人权价值的实现，防止有关部门“暗箱操作”、滥用权力，真正落实政府信息公开的立法目的，以上分类也应作为类型化的公共利益在司法实践中加以衡量。

三、个人隐私和公共利益的价值衡量

（一）个人隐私与公共利益对立关系之分析

从学理上看，二者的对立主要表现为多种利益价值的矛盾。第一，特定人利益与不特定人利益的矛盾：保护个人隐私是对确定主体利益的保护，而信息公开保护的公共利益则是对不特定多数人共同利益的保护，能否简单以涉及人数多少来衡量是否公开值得商榷。第二，个人利益与社会利益的矛盾：个人隐私作为隐私权的客体，是维护个人尊严、实现人格健康发展的个人利益，而公共利益的核心知情权，是维护公民民主自由的权利，创设良性参政环境的社会利益。第三，眼前利益与长远利益的矛盾：个人隐私是具体的、确定的眼前利益，而通过信息公开揭露违法行为，监督依法行政等可能带来的公共利益则是抽象的，未知的长远利益［8］。任何对立的利益价值都不能简单一刀切地被划分为优先保护利益和劣后保护利益，所以需要行政机关谨慎进行利益衡量，找到对立利益价值的平衡点。

从实践中看，二者对立关系主要表现为公民享有的隐私权和知情权的对立。隐私权作为一项具体人格权，是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权［11］，其中既包括消极的权利即不被他人侵犯、免受打扰的权利，也包括积极的权利即自主掌握和利用个人隐私的权利。在个人隐私的空间被更快速的传播媒介、更广泛的交流平台所压榨的时代，小到简单的隐私泄露、大到恶性的人肉搜索频频发生，在我国没有专门对隐私权保护立法的背景下，公民的个人隐私面临着被侵犯的极大风险。但如果行政机关都以其为由拒绝公开信息，则不仅政务公开的立法初衷难以达到，甚至部分公民的合法权益也会因此而受损。例如在“王某与河南省工商行政管理局政府信息公开纠纷案”⑥中，法院支持了王某为了解洛阳城区的公务员考录人员名单及加分情况和进工商局的时间而申请政府公开《录用人员情况汇总表》等相关文件的请求，试想，如果行政机关都以涉及考录人员个人隐私为由拒绝公开，那么公务员考试公开、平等、竞争、择优的原则如何体现？千千万万普通的王某们会不会成为不公开背景下权力寻租的受害者？政府的公信力会不会因为偏离普通公众的预期而降低？由以上分析可以探知，二者的对立导致行政机关无论偏袒哪一方都会造成对个人或社会的损害，所以如何在二者之间进行合理的利益衡量，成为行政机关慎之又慎的决定。

（二）比例原则运用于利益衡量之探讨

比例原则是行政法的“皇冠原则”，它要求行政机关在行使裁量权时做到合理、适度，以寻求两种关系的平衡：行政活动中目的与手段之间的平衡和私主体行政法上的权益与公共利益的平衡［12］，在政府信息公开中的则表现为公民隐私权和公共利益的平衡，在实践中政府和法院应依次适用以下原则，综合判断后做出合理的利益衡量。

1.适当性原则

适当性原则又被称为“合目的性”原则，即行政机关所采取的措施必须有助于行政目的的实现。在政府信息公开领域，适当性原则包含两重含义：第一，政府公开涉及公民个人隐私信息的行为必须具有正当目的，即符合政府信息公开的立法目的，不能出于例如报复、满足好奇心或权力寻租等私人不正当目的。第二，政府公开个人隐私信息的行为须有助于目的的实现，即达到保障公民知情权和其他类型化公共利益的立法效果，凡是公开不能有助于达到这些效果的，均不得予以公开。

2.最少侵害原则

最少侵害原则也称“必要性原则”，是指在前述适当性原则已经获得肯定后，在诸多能够达到行政目的的手段中，行政机关应当选择对相对人或利害关系人权利限制或侵害最少的方式。在政府信息公开领域，这一原则考察的是：首先，政府公开涉及公民个人隐私信息的行为是否是达到政府信息公开立法目的，唯一且侵害最小的手段，如果没有能达到同样目的但侵害更少的手段，则初步满足要求。其次，还需进一步考察政府在公开有关信息时是否采用“可分割原则”，对公开的方式进行最小侵害化处理。例如铜陵市政府在官方网站上公示某社区精神残疾低保免费服药名单［13］，其中包括贫困精神残疾人的详细姓名、性别、户口性质、疾病诊断结果等信息。由于低保免费服药项目属于政府的财政补贴，用公示的手段达到方便公众对公共资金使用情况进行监督的目的具有正当性，但无需将贫困精神残疾人的全部姓名、性别以及诊断结果公布就可以达到公众监督的效果。在实践中，可以利用“可分割性原则”采取隐匿姓名及证件号码中部分或全部字符，不公开有损隐私主体人格尊严的信息。

3.狭义比例原则

狭义比例原则也称均衡性原则，是指行政主体所采取的手段或措施与其所达到的行政目的之间必须符合比例或相称。如果实施会对相对人或利害关系人超出目的价值的损害，则不合比例[12]。笔者认为，在政府信息公开领域，应当依次衡量两种利益。第一，应当衡量不公开个人隐私信息所保护的隐私利益和公开申请信息后所保护的公共利益。结合个案认为隐私利益的保护更为重要时，则不公开该申请信息，反之则认为个人隐私具有“可克减性”需让位于公共利益，所以应公开申请信息。第二，应当衡量不公开个人隐私信息时公共利益的增减和公开个人隐私信息后公共利益的增减。如果前种状态下的公共利益比后种范围更大、效益更强，则不公开该申请信息，反之则公开该申请信息。以上两步能够使行政机关在面对不确定和不可量化的利益前提下充分、谨慎地进行利益衡量，避免产生不当行为。

4.可分割性原则

可分割性原则，又称“区分原则”，是最少侵害原则和狭义比例原则的重要体现，其规定在《政府信息公开条例》第37条中⑦，即首先隐匿全部或部分申请公开信息中涉及个人隐私的信息，其次将剩余信息全部予以公开的方式，来实现公民隐私权和知情权的平衡。有学者认为，实践中，法院在审查时应当注意把握以下问题：第一，判断信息能否分割的关键是能够作区分处理。“区分”是指该部分信息内容可以区别于其他部分的信息内容。“处理”是指在技术方面两种信息可以相互分离。第二，分割的方式可以是多种多样，如果文本中只是援引或引用了不予公开的信息，可以对信息进行重新处理或遮盖；如果申请人申请公开的只是一个文件中可以公开的部分，可以选择提供该部分内容。第三，如果某一不应公开的政府信息，在内容上无法区分，提供任何一部分都有可能使当事人获知整个信息的内容，则不能适用可分割性原则。第四，说明理由［14］。

在实践中，法院将“有效性”也作为适用分割原则的判断标准，即经过区分处理后保留的应为对当事人实际有效的信息。例如在“李某杰与北京市某区房屋征收管理办公室政府信息公开纠纷案”⑧中李某杰申请公开房屋征收的全部档案材料，法院认为征收档案中可能有一些内容例如格式条款等不属于个人隐私，但是就该案来说，不必要做区分处理，理由为：一是房屋征收主管机关为每一户被征收人单独建档，这个征收档案整体上就可以被视为个人隐私，无须再做区分；二是实践中，删除掉不得公开的信息之后，行政文件中所剩余的只是无意义的内容或已经被公开了的信息，无法达到申请政府信息公开的目的，在此情况下无必要做区分处理。因此法院以“有效性”为判断标准作为不适用可分割性原则的理由。

四、结语

《政府信息公开条例》自2008年颁布以来，为政府民主法治建设、公民基本权利保障提供了坚实的基础，但如今在互联网和大数据的背景下，个人隐私由传统空间意义上的私密性转变为信息化的私密性；在政府信息权利扩张的法律环境下，公民基本权利保护需受到立法更多的重视；在公民保护隐私意识增强的社会条件下，个人隐私和公共利益的衡量承载着更加合理科学规范的期待。本文通过规范分析和案例研究的方法，将“识别”和“人格尊严贬损与否”作为个人隐私的判断标准，在其与知情权的利益衡量中，利用比例原则以及可分割性原则作为精细化的实施原则，力争政府信息公开行为的合理性，减少其对相对人的合法利益侵害。

此次新版《条例》仍没有对个人隐私豁免公开条款做出实质性的修订，其适用和解释仍然具有模糊性和不确定性，因此需要在行政机关和法院在适用时分别对个人隐私和公共利益的界定、二者间的利益衡量做出更为细化的裁量和审查。

注释：

①浙江省宁波市中级人民法院（2009）浙甬行终字第44号行政判决书。

②湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行终496号行政判决书。

③最高人民法院（2019）最高法行申871号行政裁定书。

④《中华人民共和国政府信息公开条例》第1条：为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。

⑤《中华人民共和国政府信息公开条例》第20条、第21条。

⑥郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行终135号行政判决书。

⑦北京市第二中级人民法院（2018)）京02行终150号行政判决书。

⑧《政府信息公开条例》第三十七条：申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。