地方政府管理创新与高等职业教育发展<br/>——以福建省漳州市为例

地方政府管理创新与高等职业教育发展
——以福建省漳州市为例

2020-12-27郑素卿

安顺学院学报 2020年2期

陈曦郑素卿

(1、2.漳州职业技术学院，福建漳州363000)

本文所论及的地方政府为非直辖市、省会城市和计划单列市以外的地级市、自治州政府。随着我国高等教育大众化发展，基本上每个地市至少建有一所高职院校。据不完全统计，我国共有地市高职院校585所，占全国高职院校总数的46.21%[1]。地方政府承担地方高职院校的办学经费，发挥重要的管理作用。

一、研究现状

只有地方政府充分发挥主导作用，地方高职院校的发展才能有一个有力的保障。在讨论地方政府如何发展高等职业教育，论者所探讨的大都在省级人民政府层次上，专门关注地市一级地方政府作用的较少；仅有的几篇多是涉及某一方面的主题，诸如区域教育体系的建设[2]、校企合作[3]、办学经费[4]等，未能全面地论述地市一级地方政府的作用发挥。史慧武等[5]做过一个透彻的分析，指出地方高等职业院校由原先的市所属职业大学、普通专科学院和基础好的中等专业学校升格而来，举办者为地市政府，升格以后市属的性质没有改变。按照《高等教育法》的规定，高等职业院校属于高等教育序列，由省政府管理。地方高等职业院校实质由省市共管，招生额度、专业建设、院校领导任命等具体管理事项归省教育厅管理，财政经费由地方政府承担，人事管理也划归地方。由于体制机制的不完善，这样就在管理上出现了空置与错位，地方政府积极性远未调动起来，少有研究者关注地市一级地方政府发展高等职业教育的原因也在于此。在当前形势下，各级政府在发展高等职业教育的责任与权限调整不可能一蹴而就，地方政府能否不“等靠要”，以改革为动力以创新求发展，主动发挥政府作用起到引领导向功能，提升当地高等职业教育办学水平与质量，是本文关注的问题所在。

二、地方政府管理创新推进高等职业教育发展

高等职业教育的存在与发展离不开一定物力、人力、财力的供给与支持，其发展规划的制定和执行、相关法律法规的创立与施行、发展政策的设置与实施、相关制度的确立与推行，都离不开地方政府的统筹，需要政府发挥领导与协调的主导作用。[6]以漳州市在高等职业教育发展方面采取的一系列有效措施为样本，可以概括地看出地方政府在高等职业教育发展中的途径与策略。

(一)管理体制创新

长期以来，高等职业教育管理体制不顺畅，多头管理，职能交叉，统筹管理难以形成合力。[7]为加强领导规划，完善资源配置、加大政策扶持力度，统筹协调全市职业教育工作，落实建设“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制，建立了市职业教育联席会议制度，贯彻落实中央、省、市有关职业教育工作的决策部署，研究市职业教育发展专项规划和重要政策措施，研究职业教育、职业培训重点领域改革和建设项目，统筹推动职业教育与产业转型升级的紧密融合，协调市直有关部门研究制定和落实支持政策，督促、指导、检查职业教育政策措施的落实，通报工作进展情况等。此举推动职能部门沟通和信息共享，打破不同部门间的行政阻碍，为高等职业教育的改革发展提供了重要前提条件[8]。

(二)坚持开放办学

地方高等职业教育要发展，需要将职业教育链与地方产业链相结合，资源共享、优势互补、丰富人才培养多样化成长的渠道，学校企业双方共同推进技术技能的积累与进步，以尽可能少的投入获得尽可能多的成果。集团化办学应运而生，为学校与企业提供了一个协同发展的平台[9]。漳州市政府推动漳州职业技术学院与福建漳龙集团有限公司强强联合，组建漳州职教集团，资源共享、优势互补、合作发展。双方在合作办学、培训就业、后勤管理与资产运营、工程建设等领域开展紧密合作[10]。这种合作，为高等职业教育与区域经济的深度融合提供了动力，为高等职业教育的办学投入开拓了路径，升级优化高等职业教育的运行机制。

高职院校要发展，不仅要向企业开放，也要向社会开放，主动服务区域经济社会的发展。漳州市实行精准脱贫“三千工程”，由漳州职业技术学院、漳州城市职业学院、漳州卫生职业技术学院等5所高职院校招收一千多名贫困学生，财政筹集一千多万元受助资金，在市重点企业、好企业中征集三千六百多个就业岗位，资助贫困学生入读高职院校，一人入学就业，全家脱贫[11]。这个项目中，政府、企业、学校相互合作，各尽其力，各取所需，政、企、校、学生家庭都有受益。该项目的实施，切中了区域经济社会发展的难点，彰显了高职教育的区域影响力，助推地方高职教育发展，创造巨大的社会效益，是一个社会各方多赢的典型事例。

(三)打造职教品牌

为完善职业教育体系建设，提高职业教育资源利用效率，提高职业教育发展的质量，扩大职业教育的社会影响力和吸引力，漳州市十三五规划提出“建设市职教园区，整合资源创办本科高校，培养主导和特色产业发展所需的技术技能人才”[12]。职教园区建设占地规模广，资金投入力度大，打造了产学一体化平台，优化了区域经济布局，提升了规模效应，强化了区域经济社会服务能力。漳州职业技术学院、漳州城市职业学院和漳州卫生职业学院几所地方高职院校进行整合，争取合并创办综合性的本科学院。此举提高了地方高等职业教育层级与规模，集中地方高等职业教育的优势资源，发挥资源集聚效应，打造了高等职业教育的知名度，增强了职业教育的品牌效应。

三、地方政府高等职业教育管理创新有待加强

在高等职业教育发展方面，地方政府采取了一些创新发展的举措，取得的成绩可圈可点。对这些措施仔细分析，其中还是存在不足之处。表现突出的就是上述举措更多的是依据上级的政策精神制定的落实措施。建立市职业教育联席会议制度，组建漳州职教集团，建设职教园区等举措，执行政策过程中会根据当地的情况进行一定的调整，不乏亮点，但在难点问题上鲜有突破，一些创新还停留在纸面上。以经费保障制度为例，全国高等职业院校生均拨款平均达到1.2万元，但是很多地市级政府条件所限，高职院校生均拨款水平与之还有差距[13]。地方政府在高等职业教育的发展方面，存在着有待进一步完善之处，需要认真研究，寻求破解之道，不仅要在增量上下功夫，更要在存量上求突破。

(一)体制有待完善

地方高等职业院校实质由省市共管[5]，出现一定的管理真空地带。以办学经费支持为例，省直属院校和地方高职院校的财政资金来源渠道不同，存在冷热不均现象[14]。地方政府缺乏有效激励，积极性没有调动起来，在高等职业教育发展上等待上级部门的推动，依靠上级的政策与资金支持。高职教育投资大，收益周期长。高职院校招收学生来自于全国各地，最终留下来服务当地经济社会发展的人数不多，地方政府受益不显著，动力不足[15]。很多地方政府本身财力不宽裕，地方行业、企业实力不够强大，对地方高职教育发展支持不充分。

(二)管理力量不足

地方高职院校一般为市直属单位，由市教育局高教科或者职成教科管理。科室人员编制少，高等职业教育发展涉及到方方面面，诸如现代职业教育体系的贯通与建立、双师型教师师资建设、实习实训场所的规划建设、行业企业与高职教育的深度融合等等，许多事务都需要去推动、落实、检查、监督，工作繁多，管理力量显得薄弱。尽管成立了职业教育联席会议制度，加强了对地方高职教育的领导，但管理力量分散的现象依旧存在。财政管高职院校的经费，公务员局与编制办管高职院校人员的进出，组织部门管理高职院校的干部队伍，管理部门众多；教育事业费属于财政部门，教育建设基本费属于计划部门，教育事业发展计划属于教育部门，多头领导并存[16]，加强部门协调，形成合力，提高办学活力，需要地方政府在管理上有所作为。

(三)政策工具使用不充分

依前文所述，地方政府发展高等职业教育，推动院校合并，铺摊子，上规模，扩影响，这是地方政府的偏好，政府作用有所体现。由于高等职业教育归属高等教育序列，地方政府管理权限受限，管理难度大；高等职业教育发展的痛点、难点，诸如产教融合、校企合作的长效机制、高等职业教育办学质量的提高、工学结合人才培养模式的变革、学生就业创业指导与服务体系建设等问题，还没有得到根本性的触动。在管理方法上，可使用的政策工具有权威工具、象征劝诫工具、能力工具、激励工具、系统变革工具等多方面选择。地方政府习惯用行政计划与管制手段进行管理，激励工具、系统变革工具使用较少，管理手段上不够丰富[17]。地方政策在涉及到多个部门合作的政策主题时，力度不够，配套不完善，政策执行有难度，不能充分实现政策效果[18]。究其原因，恰恰是高等职业教育管理体制不顺，各方责任主体政策行为不清晰，操作空间有模糊之处，加之地方政府管理资源不足，地方财力不充裕，产业行业发展不充分，众多因素叠加限制了地方政府的作用发挥。

四、地方政府高等职业教育管理创新的途径

我国正处于全面建成小康社会的决胜期，对高等职业教育提出了新的要求，赋予了新的历史使命，地方政府发展高等职业教育责任重大。高等职业教育培养技术技能人才，为地方经济发展提供人力支持；有些地方的校园园区的建设，带动房价上升，地方财政收入扩充；高等职业教育办学出成果成为地方政府发展的绩效，在地方政府竞争取得向上的优势；发展高等职业教育可以增加当地高等教育的毛入学率，提高高等教育普及率，争取民意，稳定社会[19]；这些动力因素都调动了地方政府发展高等职业教育的积极性。

2019年两会期间，李克强总理在政府工作报告中提出要加快发展现代职业教育，高职扩招100万。改革高职院校办学体制，提高办学质量。中央财政大幅增加高职投入，地方财政加强支持[20]。相比之前，高职教育受重视程度大大增强，为地方政府高职教育发展设置了政治压力。2019年的政府工作报告，将职业教育从民生教育政策中划分出来，列入宏观政策当中，提升了职业教育，尤其是高等职业教育的管理序列和重心，为地方政府高等职业教育管理创新提供了强有力的支持，地方政府为此有积极的措施响应。在政府绩效考核中，专门有创新创优指标，直接要求地方政府发展高等职业教育管理务必有所突破。

(一)加强统筹规划

在高等职业教育管理领域，省级政府不断地响应中央号召，推行“放管服”改革，下放权力，增强高职院校办学活力。这不意味着地方政府可以在一旁静观，反而应主动服务高职院校。高职院校还不适应当前的改革，下放的权力不善于发挥出最大的积极管理效应，地方政府要指导帮助高职院校，完善内部管理，提高管理能力，既方便“请进来”，又有能力“走出去”。

地方政府需明确在职业教育中的基本责任：提供法律框架，形成职业教育利益相关各方之间合作伙伴关系的主导者；除了直接提供职业教育之外，还要发挥领导、监督作用，促进、协调和建立保障机制，确保职业教育全民服务性质。[21]地方政府是上级政策的执行者，也是本地政策的制定者，当地高等职业教育发展的统筹者、保障者、服务者，高等职业教育质量的监督者、评估者。

在地方高等职业教育的发展规划上，地方政府要积极主动，明确发展目标。除普遍开展的高职园区建设、职教本科升级等举措外，地方政府要引导高等职业教育发展服务区域经济社会，为当地发展提供技术支持、人才储备、智力支援、文化社会服务。应该引导高职院校主动下沉，与县域经济互动发展，县校合作发展。在城市中心地带，与本科相比，高等职业院校的社会认可度、社会资源支持力度、院校实力、学生就业优势等等面临激烈的竞争，优势不明显。但在区县层次，幅员广阔，对人才求贤若渴，人才要求程度并不很高，却难求人进、难求人留。这为高等职业教育留足了发展的空间。一些县域经济的重点企业、龙头企业出于自身发展的需要，主动来高职院校寻求合作。如果有地方政府的引领指导，校企双方都能有发展的机会。

(二)充实管理力量

我国加大了对高等职业教育发展的重视，长期以来存在的体制不顺畅问题有赖于强有力的顶层设计，地方政府需等待政策出台予以加快落实。应先期着手调整充实高等职业教育管理力量。首先是加强建设一支专业管理队伍。高等职业教育管理牵涉到行业企业、高职院校、劳动部门、人事部门、教育部门等众多方面，协调事务繁重，很多问题需要各部门配合一步步尝试解决，管理人员要懂法律政策，熟悉经济，掌握高等职业教育发展规律，要善于沟通协调，现有的管理力量需要补充完善。

虽然现在已经建立了市职业教育联席会议制度，牵头的是教育管理部门，由于牵涉利益面广，协同部门多，协调难度大，整合资源不易。有些地区在机构改革中也设立了职教局，但仅限于管理中等职业教育，与之有差距。地方政府要统筹经济产业转型升级与高等职业教育发展，统筹用人制度与育人制度同向发展，统筹发展中等职业教育与高等职业教育，统筹发展职业教育与劳动力培训，统筹建设实习实训平台与公共实训中心，统筹高等职业教育经费投入，多方面的任务需要一个统一职权，功能更齐全，职能更完备的委员会的独立机构，统一行使管理权力，提高管理效率，有效破解职能交叉、多头管理的局面。正值我国新一轮的党和国家机构的调整，地方政府可以根据职业教育发展的实际状况，大胆启动改革，设置适应当地情况的职业教育管理机构。

(三)充分运用政策工具

高等职业教育管理权限原先没有划归地方，地方政府缺乏管理经验，对于政策工具的运用办法不多，手段不够丰富。形势的改变，地方政府必须在管理创新上想办法，宏观的机制体制问题不好解决，运用好手中现有的权限，在地方做一些政策调整，这属分内职责。地方政府发展高等职业教育有统筹、规划、引导、监督和公共服务的职责，要善于发现并研究当地的情况，善于利用当地的资源，解决有地方突出的紧迫的问题。在高等职业教育发展上，要完善配套措施，制定好地方政策实施细则，灵活选用政策工具，用政策杠杆撬动重点难点的解决。在生均拨款上，地方政府有难度，可以根据高职专业与当地经济产业发展的契合度，利用当地的产业需求调控高职院校的专业发展，受限制专业、不符合当地产业发展背景的专业，生均拨款上可以少下拨；热门专业、前景好的专业、与地方产业发展紧密相关的专业生均拨款可以多下拨。这样可以合理配置教育资源，节约成本，提高效益。即使是依公平起见，保证落实地方政府高等职业教育生均拨款下拨，地方政府也可以对需求专业采取奖励措施，足额下拨之外追加一些，非紧要需求专业就不享受此待遇。配合生均拨款的落实，地方政府要联合企业与社会力量，监督高等职业教育的管理，监测高等职业教育质量，核查资金投入与产出的绩效，对发展好的专业进行奖励，对发展差的专业进行扶持，调动专业发展的积极性。在地方经济发展规划、产业发展规划中，要积极联合高等职业教育发展，设置专门的项目与资金，提前做好技术技能人才的储备。在双师型教师、高水平教师队伍建设上，地方政府可以根据高职院校的实际需求，放宽师资队伍认定的标准，向企业实践经验、技术技能资历倾斜，完善高职院校人员聘任标准，打破“唯文凭”“唯学历”的束缚，增加双师型教师、教练型教师的人才供给。在高等职业教育发展的文化环境上，地方政府完全可以先行一步，提升技术工人的待遇标准，提升他们的社会地位，引领“劳动光荣、技能伟大”的时代潮流，大力宣传弘扬“工匠精神”“劳模精神”，营造发展职业教育的热烈氛围。