为“融合”而“限制”——英国《1968年英联邦移民法》探析

于明波

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123)

《1968年英联邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1968)是英国战后制定的一部重要的移民法案，是威尔逊政府时期(1964—1970年)推行的“限制—融合”移民政策的主要组成部分，它对英国以及英联邦移民与国家产生了深刻影响。近年来，国内英国史学界日益重视英国的移民问题，尤其是在宏观政策方面，相关研究呈逐步深入的状态，并已取得了一系列有价值的研究成果。目前，随着英国移民研究的不断深化，研究领域逐渐扩大，并趋于向微观层面拓展。笔者拟运用英国的政府内阁文件以及议会辩论记录等档案材料，着重分析该移民法产生的主要原因、演变的历史轨迹及其影响，以深化对英国战后移民政策的认识以及加深对政党政治的理解。

一、移民潮的肇启与涌动

战后初期，英联邦国家与地区的移民大量涌入英国，并引发了诸多社会问题，英国社会对待移民的态度由此而逐渐发生转变。《1962年英联邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1968)的颁布标志着战后英国移民政策由自由开放转向限制管控。该法限制来自英联邦国家的移民，但并不包括《1948年国籍法》(BritishNationalityAct1948)规定的“英国及其殖民地公民”(Citizen of the United Kingdom and Colonies)。因此，自1963年12月12日肯尼亚独立后，境内归属于“英国及其殖民地公民”的亚裔人便开始陆陆续续地向英国移民。起初，人数规模较小且波动较大，平均每月不足400人。但是，到了1967年下半年，进入英国的肯尼亚亚裔移民人数突然猛增，增至平均每月1 000多人，以致1967年英国接收的亚裔移民人数是之前两年的2倍。(1)Exempt United Kingdom Citizens from East Africa Monthly Figures of Admission-Summary,1965-7:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,12th February,1968,The National Archives,CAB/129/135.进入1968年，该数字有增无减，仅前两个月就高达1.3万人，平均每月进入英国的人数达6 000之众，几乎与1967年的移民人数相持平。[1]79英国社会为此而哗然。新闻媒体连篇累牍地报道如此之类的新闻：大批亚裔人在肯尼亚疯抢前往英国的飞机票；肯尼亚机场到处排着准备前往英国的队伍；英国的飞机场因大批亚裔人的到来而出现人满为患的场景；等等。英国《每日镜报》(DailyMirror)警告道：“国家现在面临着来自肯尼亚亚裔移民洪水泛滥(失控)的危险。”[2]214肯尼亚亚裔移民危机由此爆发。

该危机爆发的主要根源在于肯尼亚政府强推“非洲化”政策(Africanization Policy)。从19世纪中叶开始，伴随着欧洲列强瓜分非洲狂潮的兴起，在英国政府的鼓励与支持下，大批印度人进入英属肯尼亚殖民地。时至1951年，在肯尼亚的印裔移民人数是欧裔移民人数的3倍以上。[3]136他们积极开展贸易活动，积累了巨额财富，肯尼亚的国民经济乃至经济命脉几乎由他们所掌控与垄断。据1964年的资料显示，该国约80%的社会财富则由印裔人所占有。[4]342

自独立后，肯尼亚政府开始着手推行“非洲化”政策。例如，依据新法律的规定，出生在肯尼亚或其父母一方出生在肯尼亚的亚裔人将自动成为肯尼亚公民；不承认双重国籍；对于在肯尼亚拥有其他国籍的公民，给予两年时间予以申请加入肯尼亚国籍；等等。然而，在当时肯尼亚的20万亚裔人口中，大约有12万人不愿加入肯尼亚国籍，仍希望保留自己的英国公民身份，这自然激起了以非洲人为主体的肯尼亚社会的不满与愤怒。在坚信“肯尼亚是非洲人的肯尼亚”的同时，人们认为亚裔人在肯尼亚民族独立运动中并没有发挥应有的作用，因而愈加质疑亚裔人对肯尼亚的忠诚度，并指出这些控制着肯尼亚经济命脉的亚裔人的所作所为是为了继续掠夺肯尼亚黑人。[3]140

1967年，肯尼亚政府加大推行“非洲化”政策的力度，总统J.肯雅塔(Jomo Kenyatta)公开发表演讲，毫不忌讳地声称那些因昔日虐待和盘剥非洲人而脑满肠肥的非非洲人不仅没有认识到这个国家已经独立了，而且还想继续欺压非洲人。他还有针对性地指出，一些“坐拥巨额财富”亚裔商人依然漠视普通非洲人的尊严，“他们当中的一些人甚至还没有意识到情况现在已经发生了变化。这是对他们的最后警告，除非他们改变自己的方式，否则，他们对政府实施的任何针对他们所采取的举措的指责都是荒谬的”。[5]164肯尼亚政府相继颁布了《肯尼亚移民法》(Kenya’sImmigrationAct)和《贸易许可法》(TradeLicensingAct)，不断削弱其境内亚裔人的社会经济地位。这些举措令那些不愿加入肯尼亚国籍的亚裔人惶恐不安，加紧逃之夭夭。由于印度和巴基斯坦业已独立，他们已无法重返南亚次大陆，因此，只能以“英国及其殖民地公民”的身份移居英国。

英国政府早已关注到这一情况。在1965年的一份名为《东非亚裔移民》(ImmigrationofAsiansfromEastAfrica)的备忘录中，时任内政大臣的F.索斯凯斯(Frank Soskice)曾提醒内阁大臣们应注意到东非新独立国家的亚裔人口动态问题：“我们不能精确统计非洲到底有多少这样的人，但保守估算，肯尼亚大约有15万人，乌干达和坦噶尼喀大约有10万人，马拉维以及其他地区(包括亚裔移民亲属)大约有2.5万至3.5万人。”他认为：“根据目前的《英联邦移民法》(即《1962年英联邦移民法》)第1条款规定，持有由英国政府授权的高级专员公署(High Commission)签发护照的‘英国及其殖民地公民’将不受该移民法的限制。如果东非亚裔人选择来到这个国家，该移民法将不适用于他们。”(2)Immigration of Asians from East Africa:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,6th July,1965,The National Archives,CAB/129/121.换言之，依据法律，英国不能将这些亚裔移民拒之门外。

二、移民潮对英国社会的影响

除了来自肯尼亚的亚裔移民与日俱增之外，在世界各地，还存在着数量庞大的“英国及其殖民地公民”，他们均因有权自由进出英国而为潜在的移民，肯尼亚亚裔移民危机因而令威尔逊政府越发忐忑不安。新任内政大臣J.卡拉汉(James Callaghan)估计，大约至少有20万东非亚裔人是不受《1962年英联邦移民法》限制的，况且在各英联邦国家中，至少还有100万处于这种状态的人。(3)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1246,1968.显而易见，英国面临着这样的难题——如果英国政府不采取有效措施，肯尼亚亚裔移民将会以更快的速度涌向英国，这无疑会大大增加英国社会的负担；而更不堪设想的是，这很可能会导致在更大范围内产生多米诺骨牌效应，以致那100万人也步他们的后尘，英国社会势必将不堪重负。于是，要求政府采取措施限制肯尼亚亚裔移民入境的呼声在社会上迅速鹊起，甚嚣尘上。作为在野党，保守党表现十分活跃。

1968年2月9日，在沃尔索耳保守党晚宴上，保守党议员E.鲍威尔(Enoch Powell)极力地渲染肯尼亚亚裔移民大规模涌入英国的危害：“仅肯尼亚就有大约20万名亚裔的‘英国及其殖民地公民’，他们享有进入英国的绝对权利，他们马上就要来了！”他警告说，“除非移民政策发生改变，否则，到本世纪末，英国将有可能面临着与美国一样严重的种族问题。”[6]161尽管他的言论颇为危言耸听，但引起了社会各界的强烈反响。《星期日快报》(TheSundayExpress)和《每日快报》(TheDailySketch)等新闻报纸纷纷发表社论，高度赞扬和坚决支持鲍威尔的主张。两天后，另一位保守党议员D.桑迪斯(Duncan Sandys)公开宣称，移民局势“正在失控”；呼吁“对来自英联邦和肯尼亚的亲属移民采取严格的立法措施”[7]110。保守党议员、反移民代表人物C.奥斯本(Cyril Osborne)悲观地预测道：“如果我们继续放任这种情况发展，那么，在70年后，英国的黑人将超过白人。”[2]214保守党人的这些言论给威尔逊政府施加了越来越大的压力。

鉴于日益严峻的形势，威尔逊政府立刻成立了一个移民专门委员会，着手研讨移民问题，但这仍不足以消弭内阁中的意见分歧。卡拉汉认为，肯尼亚亚裔移民的迅猛增加给社会服务带来了巨大压力，如不采取相应措施，社会将面临失控的危险。他形象地说道：“他们有进入英国的绝对权利，因为他们持有英国的护照。显然，这就像银行的客户一样，如果他们同时全部进入银行取款，就会导致银行系统的崩溃。”(4)Commons Sitting of Wednesday,15th November,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.754,col.448,1967.他还强调，“虽然工党政府极不情愿地干涉持有英国护照的人进入英国，但有必要控制其数量。”[8]102月12日，他向内阁建议，立即制定一项新的移民法案，限制持有英国护照的肯尼亚亚裔移民进入英国。此举得到主张立刻限制移民数量的保守党领袖E.希思(Edwards Heath)及其影子内阁的支持。[3]143

但是，在15日的内阁会议上，英联邦事务大臣G.托马斯(George Thomas)等人对此表示反对。他们还是希望通过外交途径解决肯尼亚亚裔移民问题，力主政府与肯尼亚总统肯雅塔进行谈判，寄希望于他能够改变态度。这种意见在内阁中占据了上风，于是，内阁采纳了托马斯等人的主张。

两天后，威尔逊政府派遣特别代表M.麦克唐纳(Malcolm MacDonald)前往肯尼亚，与肯雅塔就此进行交涉。同时，威尔逊政府还积极与印度和巴基斯坦政府进行磋商，希望两国政府接收部分肯尼亚亚裔移民。然而，不仅肯雅塔坚决要求那些不愿加入肯尼亚国籍的亚裔人必须离开肯尼亚，而且印巴两国政府的态度也是模棱两可，如虽然印度领导人表示愿意接收被驱逐的亚裔人，但是，印度政府始终没有就此公开发表声明，或采取某种具体务实的举措。因此，英国的外交努力无果而终，于是，立法便自然成为威尔逊政府限制肯尼亚亚裔移民进入的唯一可行手段。

为了推动政府加快制定移民立法，卡拉汉向政府内阁进一步解释了肯尼亚亚裔移民与英国种族关系之间的内在关联性，以及限制他们对英国种族关系发展的重要性。他说道：“大规模移民的涌入超出了我们所能接纳他们的能力，尤其是在亚裔移民聚居的地区。除非限制他们的人数，否则，我们致力于创建的多种族社会的努力将会失败。而即将提交的种族关系立法的目标就是创建这样一个社会，如果不采取措施减少肯尼亚亚裔移民的规模，那么，种族关系立法的通过将会受到影响……总之，我们不能拖延有效的移民立法的通过。”(5)Legislation: Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,15th February,1968,The National Archives,CAB/128/43.

在22日上午召开的内阁会议上，卡拉汉再次强调，由于每天都有200～300名来自肯尼亚的移民进入英国的情况，以立法的方式限制肯尼亚亚裔移民进入英国是“当务之急”。他坦言，如长此以往，社会服务方面的压力势必不堪重负，特别是在教育和住房领域需要大量的额外支出，我们的种族关系将因此受到威胁。他指出，如再不加管控，移民极有可能成为淹没英国的“洪水”，坚决要求尽快颁布移民立法。在他的极力游说下，内阁最终达成一致意见，同意政府应该立即实施立法，将移民控制的范围扩大到那些与英国没有实质性联系的“英国及其殖民地公民”。(6)Legislation: Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,on Thursday,22nd February,1968,The National Archives,CAB/128/43.这次会议还同意将卡拉汉提出的移民立法草案提交给当天下午即将召开的下院会议进行讨论。

当天下午，面对下院议员，卡拉汉重申了以立法来限制移民的必要性，并明确表示政府的立场是准备制定一部新的英联邦移民法案，旨在限制某些“英国及其殖民地公民”进入英国。他还特别声明，新移民法案的适用范围不仅包括东非的亚裔人，而且还适用于到迄今为止世界其他地方同样免受《1962年英联邦移民法》限制的人员。(7)Commons Sitting of Thursday, 22nd February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.659-661,1968.

不出所料，威尔逊政府新的移民立法草案得到议会两党大部分议员的默许与支持。在630名议员中仅有62人表示反对，在下院三读中其人数又进一步降至31人。3月1日，新的移民法案——《1968年英联邦移民法》正式施行。

三、立法过程中的探索与博弈

《1968年英联邦移民法》从2月22日提交议会讨论至3月1日正式生效，仅耗时一周。该移民法案的主要内容是修改《1962年英联邦移民法》的第1和第2条款中的行为主体，即在“英国及其殖民地公民”术语的前面加上四点具体规定：第一，在英国出生的人或者至少其父母或者祖父母一方在英国出生的人；第二，已经归化英国的人；第三，通过抚养成为“英国及其殖民地公民”的人；第四，按照《1948年国籍法》第二部分的规定登记成为英国公民的人。其余的“英国及其殖民地公民”将受到移民立法的限制。除此之外，该法还规定了严格限制亲属移民、遣返非法移民等条件。(8)具体内容详见：Commonwealth Immigrants Act 1968,Chapter 9.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1968/9/pdfs/ukpga_19680009_ en.pdf

在如此短的时间内通过并实施一部法案，在英国立法史上实属罕见。毋庸置疑，它也是英国历史上政府作出的争议最大、分歧最深的决定之一。工党议员R.克罗斯曼(Richard Crossman)将其形容为“政府不得不做的最为困难和最令人不快的工作之一”[9]299。

争议最为激烈的问题莫过于“《1968年英联邦移民法》是不是一部种族主义性质的移民立法？”这是因为该法在限制移民方面针对性极强，难免令人联想到这就是种族歧视，而反对种族歧视则是威尔逊政府移民融合政策的主要内容。

在2月27日进行的下院二读期间，激烈的辩论从下午4点一直持续到晚上10点。卡拉汉极力地为该立法草案进行辩护，他说道：“这不是种族主义立法，限制移民是‘基于地理位置，而不是种族因素’。”他进一步解释：依照该法，“那些父母或者祖父母在英国出生、归化、抚养或者登记的人，无论其肤色如何都不受该法的控制。因此，不要过分夸大1968年移民立法的种族主义特征，这不仅是不真实的，而且还不利于种族和谐”。(9)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1252,1968.

然而，他的辩解非但没有令议员们接受，反而遭致群起攻之，他们声称该法案是英国议会通过的最无耻的立法，因为这是向“歇斯底里的种族主义的最终妥协”[10]810。议员B.惠特克(Ben Whitaker)说道：“这是一项非常糟糕的举措……我认为，如果法案被通过，英国将会变成一个更渺小的国家……移民不是问题，真正的问题是这个国家的某些人试图唤起(种族)偏见。”议员D.富特(Dingle Foot)认为，这个立法比之前的1962年移民立法“更加无耻”，“尽管并不存在种族主义的意图和目的，但实际上却造成了种族主义的影响”。议员S.L.C.梅登(S. L. C. Maydon)表示：“它的内容就是种族歧视。如果这些人具有法国海峡岛民血统，因为某种政治压力而被迫来到这里，就不会有一个抗议的词语被听到。”(10)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1327,1968.

移民问题研究专家D.斯蒂尔(David Steel)认为，1968年移民立法刺激了种族主义的发展，并使种族主义者大受鼓舞。[11]2283月2日，《泰晤士报》(TheTimes)发表评论：“工党现在有了新的意识形态——从此，它只认可白色英国公民的平等，而不是所有英国公民的平等。”[12]9基于人权与公民权的考量，许多自由党议员对该法大加挞伐，认为英国剥夺英联邦国家公民进入英国的权利的做法有悖于英国已经签署的《欧洲人权公约》。还有些人高举女王和圣雄甘地的头像，采取非暴力的方式上街游行，以示抗议。[13]8

争论的另一个焦点问题是：“持有英国护照的肯尼亚亚裔人是否有权进入英国？”值得注意的是，该争论不是在两大政党之间展开，而是在两位保守党影子内阁成员I.麦克劳德(Iain Macleod)与桑迪斯之间进行。前任保守党政府殖民地大臣麦克劳德宣称，鉴于肯尼亚的形势变幻，在上一届政府(即麦克米伦政府)在制定《1962年英联邦移民法》时已经预见到肯尼亚亚裔人可能将移民英国，并表示同意接纳，因此，现在的工党政府应该继续履行前任政府的庄严承诺。而前殖民地大臣桑迪斯则表示，卡拉汉及其工党政府应该满足公众对限制移民的要求，并矢口否认麦克劳德的说法。二人都毫不妥协地坚持自己的立场，并声称对方是错误的。学界将他们的公开争论称为“麦克劳德-桑迪斯之争”(The Macleod-Sandys debate)。[14]165-169

虽然时过境迁，但英国学界对于这场争论一直饶有兴趣。1999年，通过研究英国新近公开的政府档案，政治史学者R.汉森(Randall Hansen)解开了这一争论“谜题”。他发现肯尼亚的亚裔人可以不受限制地自由进出英国的“承诺”并非是《1962年英联邦移民法》未雨绸缪，而属其在执行中所产生的意外结果。换言之，当时的保守党政府并未做出任何承诺，仅是桑迪斯等诸多保守党成员在许多公开场合里默认或支持肯尼亚亚裔人的这种权利。例如，自由党领袖J.索普(Jeremy Thorpe)在议会中曾询问桑迪斯：“如果一个肯尼亚人是‘英国及其殖民地公民’，他没有选择成为肯尼亚公民……我是否可以认为，如果他持有这个国家签发的护照，可以免受1962年移民立法的限制，允许他自由进入？”桑迪斯没有明确表示反对。[15]467因此，汉森认为，麦克劳德的说法相对可靠。[10]809-834

许多人还从法律的角度对这些问题进行讨论。长期以来，来自英联邦国家的移民所持有的护照是由英国政府或其授权的英国高级专员公署签发的，因此，即使这些人没有英国国籍或者与英国国籍问题没有任何连带关系，也不会受到移民立法的限制。他们据此认为，《1968年英联邦移民法》试图剥夺他们这一法定的基本权利，违背了《1948年国籍法》以及《1962年英联邦移民法》的原则与精神。[15]457

前内政大臣詹金斯认为：“必须牢记，这些作为‘英国及其殖民地公民’的东非亚裔人……并没有利用我们移民限制机制的漏洞，他们希望来到英国的动机仅是因为肯尼亚、乌干达和坦桑尼亚政府的做法令他们惶恐不安。”(11)Commons Sitting of Wednesday,15th November,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.754,col.467,1967.而现任殖民大臣R.莫德林(Reginald Maudling)进一步指出：在制定《1962年英联邦移民法》时，“毋庸置疑，这些人(肯尼亚亚裔人)是拥有这些权利的……如果愿意，他们是可以进入这个国家。同我们一样，他们也是知道的。他们依法作出决定并已采取(移民)行动”(12)Commons Sitting of Tuesday,27th February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1345,1968.。斯托汉姆勋爵(Lord Stonham)认为，他们是因“英国及其殖民地公民”身份而无法在肯尼亚独立后成为当地公民，因此，他们所持有的护照有资格不受《1962年英联邦移民法》的控制。[16]1现任英联邦事务大臣汤姆森则强烈反对剥夺“英国及其殖民地公民”自由进入这个国家的权利。虽然他意识到大量肯尼亚亚裔人的不断涌入势必会给英国带来越来越多的严重社会问题，但他坚持认为如此限制他们入境在原则上是错误的，因为该法不仅有悖于国际准则，而且缺乏可行性。(13)Legislation:Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,on Thursday,15th February,1968,The National Archives,CAB/128/43.

虽然，《1968年英联邦移民法》存在很大争议，并备受社会诟病，但威尔逊政府还是顶住压力，坚持推行它。卡拉汉说道：“这是一项不受欢迎的工作……但是，我不后悔我们所做出的决定。”[17]266他认为，无论在立法过程中有多么困难，为了国家的利益，我们不得不立法。

四、“限制”：作用与争议

虽然《1968年英联邦移民法》在制定过程中饱受争议，甚至遭受非议，但是，从其实施的效果而言，它所产生的影响对于英国社会是有益的，而对英联邦国家则是复杂的，并多为负面。

1964年大选后，在移民问题上，威尔逊政府开始推行“限制—融合”移民政策，即由控制外来移民数量的“移民限制”与调整国内种族关系的“移民融合”两部分构成。显而易见，《1968年英联邦移民法》的主要特征与内容是“限制”，是威尔逊政府“限制—融合”移民政策中“移民限制”部分的重要体现。

卡拉汉曾坦言：“移民问题是我们这个时代最重要的问题之一，这个问题可能会导致我们分裂或联合。”(14)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968, House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.因此，就移民问题，在限制移民进入英国已成为英国社会普遍共识的情况下，威尔逊政府选择向保守党靠拢，改变了工党长期秉持的自由移民策略。其具体做法是针对《1962年英联邦移民法》因制度设计问题而无法有效限制来自肯尼亚的亚裔“英国及其殖民地公民”的“缺陷”，《1968年英联邦移民法》则意在限制与英国没有实质性联系的“英国及其殖民地公民”。与《1962年英联邦移民法》进行比较，《1968年英联邦移民法》一方面是为了对付当下的肯尼亚亚裔移民危机所采取的举措，另一方面则显现出威尔逊政府对外来移民持“限制”的态度与立场。

在该法生效后，其“限制”效果可谓是立竿见影，尤其是在应对肯尼亚亚裔移民危机中发挥了重要作用，有效控制住了进入英国的亚裔移民人数。1968年12月20日，卡拉汉在内阁会议上说道：“1968年2月通过的《英联邦移民法》使我们成功地将移民人数控制在每年6 000～7 000人的范围内。”(15)United Kingdom Passport Holders in Kenya and Uganda:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,20th December,1968,The National Archives,CAB/129/139.该数据与1968年初肯尼亚亚裔移民进入高潮时每月的人数大致持平。据英国内政部的统计数据显示，1968—1970年，来自战后独立的英联邦国家的移民人数逐渐递减，其中，移民总数、男性移民、女性移民以及儿童移民的人数分别从 56 203人、7 822人、16 837人、31 544人下降至 33 401人、5 692人、11 464人、16 245人。如此递减趋势导致英国的移民总人数也从1968年的 62 709人下降至1970年的39 055人。[18]25这些统计表明《1968年英联邦移民法》初见成效。移民人数的下降有助于缓解英国社会对移民的抵制情绪，在一定程度上缓和了移民与英国主流社会之间的激烈对立，降低了因此而可能发生冲突的概率，从而维护了英国政治与社会的稳定。

1965年公布的“移民白皮书”——《来自英联邦的移民》(ImmigrationfromtheCommonwealth)指出，对于移民的“限制”与“融合”是相辅相成、辩证统一的，即移民限制是移民融合的前提与基础，没有移民限制就难以构建良好的种族关系，移民融合则无法真正实现；而移民融合又是移民限制的必要条件，没有移民融合，“无论在什么情况下，单纯依靠移民限制无法真正解决英国社会因英联邦国家与地区有色人种移民而存在的移民问题”。简言之，“没有移民限制的移民融合是不可能的，同样，没有移民融合的移民限制也是不可行的”。(16)Commons Sitting of Tuesday, 23rd November, 1965, House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.721,col.359,1965.

旨在构建一个平等的多种族社会，威尔逊政府处置移民问题的策略是在“限制”外来移民的同时，“融合”英国业已存在的移民。因此，继《1968年英联邦移民法》之后，《1968年种族关系法》(RaceRelationsAct1968)问世，两者构成了威尔逊政府“限制—融合”移民政策的基本框架与主要内容。正如卡拉汉所言，政府致力于建立“一个文化多元化与法律面前人人平等的社会；一个所有社区都相互尊重的社会；一个有统一目标和共同效忠团结的社会”(17)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.。

在处置移民问题的过程中，为了解决移民融合问题，威尔逊政府曾颁布《1965年种族关系法》(RaceRelationsAct1965)，这在英国历史上尚属首次。时至1968年，虽然威尔逊政府非常重视种族关系问题，但是，围绕该法的修正案，因纠结于如何对待移民限制以及英国公民平等问题，其立法过程则一直处于进展不顺与步履艰难的状态。而正因《1968年英联邦移民法》在移民限制问题上的突破，使得许多支持种族关系立法的两党议员认为严格的移民限制使所有进入英国的移民不至于沦为二等公民成为可能，因此，他们对于《1968年英联邦移民法》予以认可和支持。(18)Commons Sitting of Thursday,21st December,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.756,col.1525,1967.

《1965年种族关系法》修正案的主要内容是反对在就业、住房、保险以及信贷等私人领域中存在的种族歧视现象。作为确保与交换条件，支持该修正案的议员们强调，如需制定新的限制移民的立法，就必须给予种族关系立法修正案相应的支持。他们认为，这二者是相辅相成的，即只要能够证明移民数量与英国社会的接纳能力成正比，那么，他们将支持新的移民立法。[19]1英联邦事务大臣托马斯表示：“来自肯尼亚的移民必须减少到可控的比例内”，以确保移民融合的成功。这说明他们不是绝对地反对移民立法，而是顾虑新的移民立法会有违政府移民政策的初衷，即确保种族关系平等，反对种族歧视，维护社会公共秩序的移民融合政策。卡拉汉指出，制定移民立法的初衷不是因为恐慌，也不是出于偏见，而是实现多种族社会理想的最佳途径。保守党领袖希思说道：“在主张施行更严格的移民政策时，无论哪一党派都需要有效的种族融合与和谐作为其‘伴侣’，种族关系法是紧随着种族排斥的英联邦移民法而出台。”[20]212于是，继《1968年英联邦移民法》颁布后，4月25日，争论一段时间的《1965年种族关系法》修正案在议会得以通过，即《1968年种族关系法》。许多学者普遍认为，《1968年种族关系法》是平衡《1968年英联邦移民法》的产物；而《1968年英联邦移民法》是《1968年种族关系法》得以立法成功的保障。两者的相得益彰使得威尔逊政府“限制—融合”移民政策的主旨与内容尽显其中。[14]128-129;[21]77-78;[22]263-294从此，它们不仅是英国移民政策的基本内容，而且也是英国后来历届政府在移民问题上所遵循的政策模式。

然而，《1968年英联邦移民法》也存在着不足之处。虽然该法声称的是限制与英国无任何实质关系的“英国及其殖民地公民”，但它主要为肯尼亚亚裔移民以及与他们情况相似的移民“量身定做”。因此，与《1962年英联邦移民法》一样，该法被蒙上了一层浓厚的种族主义色彩，以致许多人认为，这种选择性限制移民的做法就是种族主义的表现。

以立法手段来区别对待肯尼亚的“英国及其殖民地公民”，引起了已入境的英联邦国家与地区的有色人种移民的不满与忿恨，使现行的移民融合工作的推进受阻，社会裂痕较前有所加剧。[10]250-251诺丁汉的一位牙买加移民形象地描述他的处境变化：“1944年，我成为一名为自由与民主而战的英国空军战士；1947年，我成为诺丁汉的一名定居者；在1958年种族骚乱时，我成为一名有色人种居民；《1962年英联邦移民法》使我成为一名有色人种移民；而到了1968年，我成为一名多余的有色人种移民。”[23]186

更为严重的是，虽然该法没有将英国公民划分为两个等级的条款，但是，在其具体执行过程中，由于“英国及其殖民地公民”进入英国的权利被剥夺，因此，自然形成了英国公民之间的“等级”划分，它也由此被认为这是“种族等级第一次被写入英国的法律中”[3]145。其后果之一是它非但没有起到遏制或缓解英国社会日益高涨的种族主义情绪的作用，反而助长了后者的气焰更加嚣张与强烈，使之大有泛滥之势。

1968年4月20日，时任保守党影子内阁国防大臣鲍威尔在保守党年会上发表了后被称为“血流成河”(Rivers of Blood)的演讲。(19)1968年4月20日，鲍威尔在伯明翰保守党大会上发表了关于移民与种族关系问题的演讲。其演讲主旨是反对英联邦有色人种移民进入英国，抵制保护移民基本权利的种族关系法，限制亲属移民的权利以及遣返移民回国，等等。在演讲中，因他将移民对英国的威胁形象地比作为“台伯河里血流汹涌”，所以，人们将其此次演讲称为“血流成河”演说。在演讲中，他这样来形容移民：“当我朝前看时，我就预感到大祸临头。像罗马人那样，我似乎看到了‘台伯河里血流汹涌’。”[24]325这一演讲震动了整个英国社会。保守党领袖希思以鲍威尔的演讲“具有种族主义色彩，加剧了英国种族关系的紧张”[25]524为由，将他撵出影子内阁并导致其内阁政治生涯的结束。

但是，作为一种极富种族主义色彩的政治性陈述，鲍威尔用极具煽动性的“种族主义的调子”巧妙地将他反对英联邦有色人种移民进入英国，主张限制移民亲属入境的权利以及要求遣返移民回国的言论广为传播，使得大批民众听得“神魂颠倒、精神兴奋和毛骨悚然”，进而成为他的支持者，以致一时间难有任何一位政界人物能够与之匹敌。“一夜之间，鲍威尔从一个有趣的或许是边缘化的政治人物变为社会关注的核心，无论这种关注是崇拜的还是憎恨的。”[26]253“鲍威尔主义”(Powellism)由此成为英国种族主义的代名词。威尔逊政府工业技术大臣A.本(Anthony Benn)曾形象地说道：“在沃尔弗汉普顿升起的种族主义旗帜，正在开始象二十五年前达豪和贝尔森集中营上空飘扬的那面旗帜了。”[27]289

此外，虽然该法中限制移民的内容是针对英国国内的社会政治问题，但是，它对英国与英联邦国家之间关系产生了冲击性影响。近代以来，在英帝国范围内，“英国臣民”(British subject)身份一直是英国与各殖民地之间紧密联系的重要纽带，人们以成为“英帝国治下的臣民”而感到自豪并为之奋斗。战后，尽管时过境迁，但在英联邦国家与地区之间，英国仍致力于维持这种身份，《1948年国籍法》的出台即是这种企图与行为的产物。该法案规定，“英国及其殖民地公民”和“独立英联邦国家公民”这两类人与英国公民一样，享有同等的权利。但是，《1968年英联邦移民法》中的“祖父条款”规定，却使那些持有由英国高级专员公署签发护照的“英国及其殖民地公民”瞬间成为无国籍的人，这违背了英国政府曾经许下的承诺，尤其是将英国公民隐性地划分为一、二等公民的做法，以致英国护照“大为贬值”，母国形象受损。

在许多英联邦国家里，这一系列变化立刻引起普遍的不满与猜忌，导致反对的呼声鹊起。曾被誉为“英帝国皇冠上璀璨明珠”的印度以及巴基斯坦都深受《1968年英联邦移民法》的影响，两国政府均认为英国的政策变化“极不负责任”，对英国要求它们分流亚裔移民的做法表示非常气愤。更有甚者，它们认为该移民法充满着种族主义色彩，因此，它们对于这种种族歧视行为“更令人感到恶心”。[28]142不少印度国会议员公开要求印度放弃其英联邦成员的资格，并将英国在印资产国有化。[3]145

在非洲的许多英联邦国家里，人们普遍认为本国不应去替英国担负“应由英国自己承担，但又被它无情拒绝的责任”。肯尼亚坚定表示要更加坚定地秉持“肯尼亚是肯尼亚人的肯尼亚”的原则，继续推行非洲化政策。肯尼亚的态度与行为引起连锁反应，乌干达、坦桑尼亚，赞比亚等国不仅采取迅速行动，保护本国免受肯尼亚亚裔人自由进入其领土的可能性，而且还积极效仿肯尼亚的做法，制定法律法规，驱逐本国的亚裔人。[11]225例如，为了驱离境内的亚裔人，乌干达于1969年制定了新的移民法，并于1972年实施，其措施比肯尼亚更为严厉。[28]144-145

凡此种种，《1968年英联邦移民法》的颁布与实施以及英联邦国家对此的回应导致双方关系越来越疏远，英联邦内部的离心离德现象日益明显。对此，在《经济学人》(TheEconomist)刊载的一篇文章里，就英国的尴尬处境，作者无不感慨地写道：“伟大国家在世界上的光荣地位已经消失了。”[3]146

总而言之，在解决肯尼亚亚裔移民危机的过程中，奉行现实主义原则的威尔逊政府通过颁布了《1968年英联邦移民法》，以剥夺部分英国公民(即“英国及其殖民地公民”)的基本权利的方法推进“移民限制”，强化了外来移民进入英国的标准，使得允许进入英国的移民的法定要求越来越严格，并以此形成战后英国移民政策的运行趋势。威尔逊政府力推的“限制—融合”移民政策的主要内容与特征是通过将控制外来移民的“移民限制”与协调内部族群关系的“移民融合”有机结合起来处置英国的移民与种族关系问题，二者相互关联，缺一不可。而《1968年英联邦移民法》的颁布使得该移民政策明显向“移民限制”方面倾斜，这违背了威尔逊政府移民政策制定的宗旨与精神，为了促使该移民政策重新获得“平衡”，争论一段时间的，体现“移民融合”内容的《1965年种族关系法》修正案在这种情况下快速获得通过，简言之，该移民法加速了《1968年种族关系法》的出台以及随后的有效执行促使英国境内种族关系的和谐发展，加速了“移民融合”的构筑。上述两者的叠加与互动显示出威尔逊政府“限制—融合”移民政策的发展、完善与成熟，其结果是在限制了外来移民入境的同时，促进了已入境移民与英国社会的深度融合。