当前法治指标权重问题研究述评

刘 旭

(河南省社会科学院 法学所，河南 郑州 450052)

指标权重是各项指标构成在指标系统中重要性程度及其数字化、标准化的呈现。指标权重设计在整个法治指标设计体系中占据重要位置，集中反映了开展法治指标设计的指导观和方法论。自启动法治指标体系建设以来，我国各地方就指标内容、指标运用等开展多种形式的地方探索，形成了具有各自特色及方法的法治指标评测方案。[1]当前，我国各地方制定及推行的法治指标考核评价举措，形成了较为丰富、完整的有关法治建设的指标架构和指标内容，在指标权重设计和分值计算等方面也形成了有着地方差异的、较为简便实用的方法。但研究者也探讨了当前法治指标权重设计方面的问题和不足，包括：指标权重分配不够合理，难以体现导向作用；[2]科学性存有问题，体系自洽性不足；[3]主观指标与客观指标缺乏综合运用，计量方法不够精确等。[4]当前法治指标体系建设仍不够完善，法治指标设计中权重成分还有不少的争论。[5]总体来看，各地方围绕法治测评指标内容及方法进行了大量有益的实践探索，但是对法治指标权重及计算方法的运用还是初步的，指标关系及其权重将是未来法治指标建设需要着力解决的重要问题。

一、法治指标权重测定方法的应用现状

当前，各地法治指标评估中均运用一定的方法明确计算指标分值，对法治指标各组成部分重要性给予不同的考量，直接体现为对法治指标项赋值的不同。多地法治指标权重的确定采取了赋值法、德尔菲法以及层次分析法等方法。湖北省的法治指标设计采取了直接赋值法，即由指标制定者根据指标构成内容及其重要性的不同，对各指标项赋予一定的分值。[6]中国政法大学“全国法治政府评估项目”为7组指标赋分300分，每组分别占65分、60分、40分、40分、45分、20分和30分，由此，权重分别为0.217、0.2、0.133、0.133、0.15、0.067和0.1；昆明指标设计则对13项二级指标分别赋予3、4、5、6、7、8、10、23等不等的权重。[7]香港及浙江省余杭的法治指标设计运用了德尔菲法确定指标权重。香港邀请法学专家、法官、立法会议员等人员，将列有法治指标构成内容的评审表格发放给评测专家，由专家在不太重要(比重1)到非常重要(比重10)之间打分，通过收集权重一致意见及对不同意见作进一步讨论，确定最终的权重赋分；[8]余杭亦按照类似的方法确定指标权重，并对指标构成中的民意调查部分、内外部组部分、专家组部分分别赋予35%、35%、30%的权重。[9]我国上海地区运用层次分析法确定指标权重，其步骤包括由法治领域专家对评价指标目标层进行打分，计算平均值后搭建判断矩阵，而后确定子指标的相对权重系数，通过单层及总体的一致性检测后，确定各项指标的组合权重；民主政治、法治政府、司法公正、社会治理四大目标层的相对权重为0.4334、0.2607、0.2620、0.0439，而诸如政府听证会、政府信息公开两项子指标的相对权重0.2500、0.7500，而组合权重为0.0224、0.0813。[10]

对于各地方推行的法治指标权重确定办法，研究者对其实践效果及不足进行了分析。对于直接赋值法，有研究者指出其应用简便明了，但在理据上不够充分，权重确定缺乏充足的理由。[11]对于德尔菲法，多篇文章谈及局限性，认为其效果受制于其主观性，且权重结果受到专家数量、专业领域等具体情况影响。有研究还认为，当前法治评估中的方法运用较为单一，无法实现方法间优缺互补，要综合运用多种权重确定办法，使配合效果达到最优。[12]

有关国外法治指标的设计及其方法应用，国内研究重点多侧重于对世界正义工程、世界银行全球治理指标等指标体系的介绍，(1)可参阅钱弘道，戈含辉，王朝霞，等.法治评估及其中国应用[J].中国社会科学,2012(4):140-160;王裕根.法治评估的另一种路径：来自WGI法治指数的启示[J].时代法学,2016(6):35-42;朱景文.法治的可比性及其评估[J].法制与社会发展,2014(5):71-73;李朝.法治评估的类型构造与中国应用：一种功能主义的视角[J].法制与社会发展,2016(5):5-20.其中，对于指标权重的问题也有涉及。国际法治评估中的权重确定，大致分为两种方法，即除世界银行全球治理指标所采用的独立性赋权方法外，其他均采用权重均等配置方法。世界银行于1996年开发及推行的全球治理指标，其法治指标构成内容，是对总括类型的代表性数据库和局部类型的非代表性数据中的法治内容和法治数据进行二次分析而形成的，根据所获取的指标数据精确性程度来确定指标的权重，指标数据精确性程度越高，指标的权重配置就越高。[13]其他诸多国际法治指标评测体系采取了均等赋权的方法。诸如，世界银行2004年推行的“国家政策与制度评估”项目，4组指标集分别被赋予相同的25%权重，每组内的4项指标的权重也都相同，只是在各组4项指标之下的子指标权重设置上，子指标的权重取决于细分程度，划分的子指标越多，则权重越稀疏。[14]2017年世界正义工程的指标测评也在公众数据和专家数据两方面各设置50%的分值权重。[15]

对于国外使用的指标权重确定方法，亦有研究者对其缺点及效果提出质疑。钱弘道等人指出，国外普遍使用的均值法虽然便捷易用，但却难以准确地反映法治的本质和价值；[16]美国学者汤姆·金斯伯格则认为世界银行的“世界治理指标”存在着抽象概念被过度复杂化的问题，一些与法治不相干的因素纳入到法治评估中，对法治评估构成冲击；[17]张琼则认为，“世界正义工程”法治指数具有价值偏差，其内容带有美国法的视角局限，未体现法治的多样性。[15]

二、对法治指标权重开展专门研究的状况

法治指标权重的内在理路是分析法治指标权重研究现状的重要指引。首先，法治指标权重问题的思维走向体现在两个层面：一是法治指标的选择体现了对法治内涵的理解，体现了对何为法治根本构成内容的思索。权重首先是一种价值选择和价值导向。诸如，程序正义、权利保障的价值导向。[18]二是法治指标权重还意味着由价值向技术、由定性向定量、由理念到数字的转化。指标权重展现为理念的操作性和价值的数字化。我国法治指标的研究体现着这一理路和取向，即一方面对各地指标中的价值取向和内容选择进行比较，同时总结价值取向凝结成的指标模式类型；另一方面对法治指标数字化的方法做出介绍，包括对赋值法、德尔菲法以及层次分析法的介绍和论证。

研究者普遍注意到了国内多个地方的法治指标设计在指标构成上互有差异，指标选择本身即带有权重方面的考量。有研究者比较了余杭与香港的法治指标内容构成，指出余杭指标较侧重于民主政治与市场经济法治方面，而香港指标则遵循立法、执法、司法的逻辑，对民主政治、市场经济等内容较少涉及。[16]有研究者通过余杭和昆明两地法治指标评价方法的比较，观察到两地指标内容及权重的不同，诸如，昆明指标更突出公众评价和公众体验，并指出两地方法均过于注重依法行政方面，而忽略了民生、环境保护等重要内容，认为这一问题使它们的指标测评雷同于地方法治政府评估。[19]

研究者除了对指标内容侧重点进行比较研究外，还从整体上概括各地法治指标的模式类型，并辨析不同模式间风格的同异。有研究者按照指标体系内容构成的差异，将既有的国内地方法治指标设计总结为：政府职能指标模式、政府职能加社会治理指标模式、政府职能加公众评价模式三种。[20]有研究者根据各自指标设计不同的侧重，将地方法治指标设计总结为三类：以湖南为代表的“程序型”法治指标评估、以广东为代表的“自治型”法治指标评估、以浙江为代表的“市场型”法治指标评估。[21]

我国理论及实务界就法治指标体系的指导原则、指标框架及构成等重要议题开展了大量的研究，并取得了较为丰硕的研究成果，指标体系建设及其运用也处在探索活跃、多地推进的状态。对法治指标权重这一问题的专门研究则处于空白，法治指标研究整体性的热度与该领域指标权重研究的冷度形成反差，法治指标权重专门研究的冷度与其他领域对指标权重研究的热度亦形成反差。综合当前及过往的法治指标方面的研究成果。可以发现，对法治指标权重问题仍然缺乏专门的、深入的研究，这一问题还普遍附随于整体性法治指标理论的论述之内，未受到独立的对待和省视。对域外法治指标权重测定方法，也大多局限于介绍和转述，还缺少适合国情、理据可靠、阐释清晰的法治指标权重确定方法。

在已有的、附带于法治指标整体性设计研究中的指标权重内容，涉及了指标权重的测定原则及思路。有研究者提出，法治指标权重设计需要遵循系统优化原则、科学客观原则以及可测性原则，认为应当以可测量性为标准，来确定各项指标的权重，可测性强的指标，应增大其权重，而可测性差的指标，要减少其权重。[22]有研究者提出法治指标权重设计的“理想模式”，认为将均分法、德尔菲法、层次分析法等定量评估方法与专家评价等定性评估方法综合起来，方可以形成科学的指标权重设定方法。[11]有研究者还提出综合运用层次分析法、模糊综合评价法和数据包络法，增进指标设计的客观性和科学性。[4]这些研究对指标权重问题给予了一定程度的注意，但相关注意仍属于文章中的组块，对指标权重的探索显然不全面、不深入，对理工领域方法的引入也缺少清晰易懂的阐释。

相对而言，在系统科学及其他诸多领域中，对指标权重方法的探索和应用更加活跃，相关成果频繁见于报刊平台。早在1986年，指标权重方法的研究便应用于教育研究领域，到今天，诸多领域对指标权重问题的研究成果颇丰，这其中，系统科学及工程科学对指标权重方法开展众多专门性的研究，而指标权重方法在城镇化、工程、医疗、环境等诸多领域也有着广泛的应用性研究，政府绩效考核方面的权重测定方法研究也取得了一定的成果。如程启月提出指标权重确定的“结构熵权法”，主张将德尔菲法与模糊分析法相结合，通过典型排序、熵值计算、盲度分析来确定指标权重；[23]李学平提出“比例标度法”，主张运用“1～9标度法”构造判断矩阵，以此改进层次分析法的引用，并增进指标权重的精确性；[24]倪少凯对德尔菲法、专家排序法、层次分析法、秩和比法、相关系数法等7种指标权重确定方法进行了比较研究；[25]崔杰等基于灰色关联度理论，主张对决策者给出的主观权重经验判断矩阵加以提取，并列明公共比较权重数列。[26]

在其他领域开展的指标权重方法的研究中，2004年以来政府绩效考核指标权重的专门性研究，普遍以应用层次分析法为主。彭国甫等提出运用层次分析法提高政府绩效评估的信度和效度，主张对政府绩效指标彼此间重要性的量化来确定各指标的权重；[27]苏曦凌等以贵州为例，将层次分析法运用到西部地区地方政府绩效评估指标权重的确定；[28]黄悦结合成都市市直机关绩效评估指标的设置，论证了层次分析法的适用及检验。[29]应该说，在政府绩效考核方面指标权重专门研究的开展，对较为相近的、存在关联的法治指标权重设计，有一定的参考和借鉴意义。但当前在政府绩效考核领域的指标权重研究还仅限于层次分析法的应用，对其他方法的专门探讨还处于空白，这种单一性表明了这些研究还带有局限性。

总结以上观察和分析，当前法治指标权重议题研究中的问题突出地表现在以下几个方面：一是单项指标权重方法研究的缺失。即对理论上提倡的多种方法，包括主观赋权法、客观赋权法以及主客观综合赋权法[30]，对其中的任一单项方法的理论依据及其实践应用，还缺乏专门的研究；地方法治评估实践中使用到的赋值法、德尔菲法以及层次分析法等，也缺乏理论上的总结和深化。二是综合性权重测定方法的倡导动向，在内容上还失于简略，缺乏具体切入和实践应用。多位研究者注意到将主观评测与客观评测结合起来，但在结合的理据及操作性上还缺少足够的交代。三是对理工技术性测定方法的引入虽有涉及，但仍属于简单借用及拼合，缺少清晰的阐释。

三、对法治指标权重未来研究取向的思考

法治指标权重问题是学者普遍认同需要继续深化研究的重要议题，推进法治指标权重的研究，显然要将这一问题从法治指标理论和实践应用的宏大体系中单列，并予以专门的观察和审视，从理论上探明其内涵及意义构成。法治指标权重自身的研究自然也应当进一步微观化，不仅要将其自身的内涵单列予以专注研究，更要对法治指标权重的测定方法进行细致探究，对方法适用的必要性、适当性及实用性加以论证和阐释。在此基础上，方可以形成体现法治建设实际、彰显法治实践特色的法治指标权重方法理论体系。

对法治指标权重方法的研究还需要打破对已有测定方法的定式思维。当前对德尔菲法或者层次分析法的应用，存在拿来主义和直接照搬套用的倾向，这些方法被当作既定的、固有的及权威的模式，对模式自身的形成背景及适用性思索不足，表明法治指标方法论的原发性思维的缺失。法治指标权重测定方法研究要防范多种既有方法模式成为思维先见和思维偏见，确定各种传统方法在研究中的辅助性和参照性，推动形成创新性的思维进路。要基于法治自身意义及其实践的考量，并适应法治理论及实践自身的特点，理性审视外部既有方法的理据及适当性，创造理据及逻辑贯通、内在自洽协调的指标权重方法论。

当前，在法治指标测度与其他领域指标测度间还存在较为明显的隔膜，不同领域间的借鉴和交流仍然空白，系统工程科学及管理科学对法治领域中指标及权重测定缺少关注，这些领域中的众多研究及其方法尚未推及法治建设，而法治研究领域中对其他领域中较为常见而普遍的指标测度方法也缺乏介绍及参考。因此，有必要开辟与法治指标研究相关的跨学科发展进路，确立跨领域、跨学科、跨专业研究的导向性，系统科学及管理科学要适时关注及介入到法治指标及其权重方法的研究，而法治领域的研究也可以引入其他学科的人员及理论资源，从而改变当前这种相互隔绝、缺乏交流的研究状态，促进法治指标研究中跨学科方法的应用及协同创新。