中国农地制度之纷争：“三权分置”的权利关系、法理冲突及其解决途径＊

刘禹宏，杨凯越

（天津商业大学经济学院，天津300134）

一、前 言

我国作为农业大国，土地问题始终是关系经济社会发展的关键性问题。农村土地问题能否有效解决，不仅关系到传统农业向产业化、规模化的现代农业转变和发展，更关乎国家粮食安全和社会稳定。因而，农地产权制度改革被认为是我国农业发展，尤其是农业内生发展的重要决定因素，是实现乡村振兴的重要制度保障。［1］我国农地产权制度的改革历程是一个将土地产权先“集中”后“分解”的过程，作为当前既定政策的“三权分置”，毫无疑问是现阶段深化农村改革的重要内容和制度创新的重要举措。由于政策性权利只有上升为法律化权利才能维系其生命力［2］，如何对“三权”进行法律上的有效表达至关重要。2018年12月29日的第十三届全国人民代表大会常委会会议通过并于2019年1月1日开始施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》（以下简称《土地承包法》），对于实现“三权分置”政策法律化，深化土地制度改革，实现乡村振兴具有重要意义。

三权分置政策的确立和法律化路径是符合我国现实国情的。我国农地制度的发展和完善进程具备独有的特殊性，当现行的土地制度无法适应生产力发展需求时，农民会自发的形成力量来与之相抗衡，从而使实践先于理论，倒逼土地制度进行发展和变革。［3］改革开放以来，中国农村发生了巨大的变化。为实现“耕者有其田”的现实需求，我国农村土地所有权与土地承包经营权发生第一次分离，从而极大的调动了农民的生产积极性，使农业生产率得到大幅提升。同时，我国经济社会也在极短时间内实现了飞速发展。短短四十年间，我国的工业化与城镇化进程迅速推进，城乡二元结构壁垒开始消融，农民可选择的职业路径得到拓宽，农业劳动力和农业人口向城市流动的数目与日俱增。随着生产力的发展，“耕者有其田”的现实需求逐步转变为“耕者耕其田”，农地流转的需求水涨船高，家庭联产承包责任制对于农地流转和农业生产效率提升的限制逐渐显现。提出和确立三权分置政策的目的之一，就是为了解决在两权分离制度之下，因土地权利分离不彻底使农地流转受到极大限制改革难题。［4］实际上，对于“三权分置”的理论研究和实践探索，90年代初便已见端倪。有研究提出，对土地权利进行进一步细分在完善土地制度、保护土地资源、实现规模经济等方面均具有重要的意义。［5］到2016年中共中央一号文件明确提出“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置’办法”，农地“三权分置”的产权格局在政策层面正式形成。三权分置政策正是通过对土地制度的继续深化和改革，进一步消弭对于土地和土地权利流转的限制，从而使土地的利用效率与生产效率得到提升［5］，实现传统农业生产模式向现代农业生产模式的转变。

政策是法律的依据和内容，法律是政策的规范化。［6］任何一项政策的落地实行都离不开法律的保障。本次对《土地承包法》的修订，夯实了三权分置政策根基，实现了政策规范化的第一步。但从本次修订所呈现的结果来看，尚未能对“三权分置”框架下的完整权利关系进行明晰的搭建，从而导致了新的土地权利结构中土地权利属性和关系出现了诸多模糊之处。科斯理论表明，只有当权利得到清晰界定，资源才能得到有效配置。作为农业生产基础的土地资源得到有效配置，才能实现农业生产效率的提升，促进农业产业化和规模化发展，实现传统农业向现代农业的转变。因此，需要通过对基于新法的土地权利派生所遵循的法理关系进行辨析，进而探索出新《土地承包法》基调下的符合理论和实践的三权分置产权体系的实现路径。

二、三权分置权利体系下农村土地权利关系及法理冲突

本次新修订的《土地承包法》在保留并部分补充了原《土地承包法》中对于土地承包经营权表述和内容的同时，于第九条“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”中出现了“土地承包权”的权利表述。由此，新修订的《土地承包法》，使三权分置的权利体系框架中出现了“土地所有权、土地承包经营权、土地承包权和土地经营权”“四权”并存的现状。“四权”共存的结构是否合理，是否能够与三权分置政策目标和要求相融合，需进行进一步的阐述和辨析。

（一）具有权利束特征的“四权”结构与我国权能理论的法理冲突

本次新修订的《土地承包法》所提及的“四权”中，对于土地承包权的表述尤其模糊，而土地承包权不仅与土地经营权生成路径相关，同时在名称上也与土地承包经营权存在极大的相似性，很容易在讨论和使用的时候出现混淆和冲突［7］。因此，要厘清“三权”分置结构中“四权”并存是否合理，首先要厘清“四权”权利的生成路径和其所遵循的法理基础。

土地承包经营权是我国农地产权制度实现第一次权能分离的产物，并随着家庭联产承包责任制的日渐成熟和完善被法定为用益物权。同时，土地承包经营权也是本次我国农村土地制度改革由两权分离向三权分置演进过程中的重要改革对象。对于三权分置权利体系的构建方式，于2016年10月颁布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中已经明确指出要“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行”。根据《意见》指示，三权分置农地产权制度体系应当是由“土地所有权+土地承包权+土地经营权”所组成的“三权”形式的权利结构。其中，土地承包权与土地经营权均由土地承包经营权派生并赋予承包户，再由承包户通过将其所享有的土地经营权进行流转，从而实现农地流转的现实需求。但在新修的《土地承包法》中，由于保留了土地承包经营权的权利名称和权利概念，使“三权”结构的派生路径也相应发生了改变。根据新修《土地承包法》第九条的规定，当享有土地承包经营权的承包方对承包地的土地经营权进行流转之后，其所享有的土地承包经营权所具有的剩余权利天然形成土地承包权。在承包方自主经营承包地时，其所享有的是完整的土地承包经营权，而当承包方不选择自主经营时，承包权和经营权才会发生分离。［8］

上述权利的派生方式，或多或少体现了“权利束”的产权观念。“权利束”的概念源于科斯对于产权的界定，并被英美法系国家的财产法理论所采用。“权利束”观念认为，所有权是“一束权利”，是一组平等的完整权利所组成的集合体。因此，所有人可以将该权利集合进行拆分，从而将其所享有的财产权在任意时间地点拆分给任何其他主体。若将承包户所享有的土地承包经营权看作是“一束权利”，承包户就可以将其自由拆分从而派生出土地承包权和土地经营权。

“权利束”概念在英美法系语境之下是切实可行的，成熟的英美法系体系也可以对权利束的界定和分离提供有效的保护。［9］但我国属于大陆法系国家，所遵循的并非是“权利束”的财产法理论，而是“物权法定”、“一物一权”的物权体系。在我国的物权语境下，所有权概念并不是“一束权利”的集合体，而是一个“标记了所有权的盒子”，这个“盒子”中所盛放的就是包括占有、使用、收益及处分的特定权能。亦即，所有权并非是由一组相互平等的权利所组成的集合，而是一项对于物可进行完全支配的绝对和完整的概念［10］，我国物权体系和土地产权体系的建立所应遵循的应当是权能分离理论。家庭联产承包责任制就是一次基于我国物权体系，成功进行权能分离的实践，通过对完整的所有权中使用和收益的权能进行让渡，赋予承包方由所有权作为母权而派生出的土地承包经营权。承包方通过土地承包经营权而享有的使用和收益的权能，归根结底是来源于完整的土地所有权的部分权能。同时，根据新修订的《土地承包法》第四十七条规定“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保”可知，承包方在经营权未发生流转的情形下也可对土地进行抵押担保，但抵押担保的权利来源于土地经营权而非此时还未发生分离的土地承包经营权，根据“任何人不得将大于自身的权利转让于他人”的基本法理，具有融资担保权能的土地经营权并非是由不具有融资担保权能的土地承包经营权所赋予的，其权利来源依旧应当是完整的土地所有权。基于此，“土地所有权-土地承包经营权-土地承包权/土地经营权”的派生路径显然是不能成立的。新《土地承包法》视域下的土地权利关系还需进行进一步审慎的考量。

（二）土地经营权权能属性的纷争与后果

1．土地经营权权能属性的纷争

越是明晰、强有力的土地权利，越能增强经营者的信心，使其可以放心的对土地进行经营、管理和改良。［11］土地经营权的设立虽然符合实践需求，但一项缺少法律规范和保障的土地权利显然是不够清晰和有力的。因此，三权分置产权制度的法律化必然要为土地经营权这项新设权利提供有效保障，从而完成对土地产权结构的调整，充分释放土地资源的财产功能，以实现农业的多元化经营，以期为经营权权利主体带来经济效益和提供法律保障。［12］

三权分置制度改革关键在于创设剥离身份属性的可以自由流转的土地经营权，三权分置法律化的关键同样也在于对农地经营权法律性质的合理定位。［13］关于土地经营权权利属性的讨论由来已久，从三权分置制度设想构造之初，对于新创设的土地经营权究竟应属于债权还是物权便已开展了热烈的讨论。持债权说观点的学者认为，在土地承包经营权物权权能完整的前提下，可通过债权方式来解决承包经营权流转的问题，与物权说相比，更具有天然的制度优势［14］；物权说观点则是立足于政策，认为土地经营权的创设最主要的目的就是构造出剥离原有身份属性的用益物权，进而认为“应当纯化其财产权属性，着力将其推向市场”［15］。理论层面的探讨未能形成一致的结论，实践中对于土地经营权的行权方式同样未能形成统一标准。基于理论和现实层面的双重考虑，本次《土地承包法》的修订中采取了“只原则界定了土地经营权权利，淡化了土地经营权性质［16］”的处理方法。

2．土地经营权权能属性纷争的后果

淡化土地经营权的权利性质固然可以在短期内稳定农村社会关系，但对于一项新设定的权利制度在长期中的有效运行，势必将造成一系列消极后果。

首先，物权和债权是两种完全不同的权利，其权利设计存在不能相容甚至是互斥的巨大差别。对于一项新概念，若不能清楚的、不引起误解的进行定义，将“对法学和法律实践都是有害的［17］”。一项权利不可能同时被设定为物权和债权，若不能对土地经营权的属性进行清晰的界定，那么在后续的权利程序设计之中就会出现更多的模糊点，无法为土地经营权的权利运行提供有效的支撑。其次，物权与债权的行权方式存在差异，对于物权和债权的立法保护同样也存在差异。土地经营权的创设，其目的是为了通过去除土地承包经营权身份属性的桎梏，打破农地只能在特定集体这个“小圈子”中流转的限制［18］，扩大农地流转的范围，将市场经济引入农地流转，从而实现农业的规模化、产业化经营。应当认识到，在我国农村特有的社会经济环境下，培育出完备的市场经济的条件还未能臻至成熟。根据费孝通先生的观点，相比以契约为约束的市场经济规则，我国农村社会更倾向于以信任和默契为依托的熟人社会的小圈子经济。这种熟人社会的“小圈子”经济与一贯以来的土地非规范性流转的“小圈子”高度重合，若要使土地可以真正“流动”起来，除了需要解除制约土地流转的身份性因素桎梏，也要打破农村社会的“小圈子”经济模式。土地经营权的权能属性若不能得到清楚阐述和界定，后续对于其权利的保护必然会出现盲点，承包方和经营方的权益无法得到有效保障，进而影响到农业生产活动，不仅违背了三权分置法律化的初衷，甚至可能会对社会稳定产生不利的影响。

（三）土地所有权的落实需求与持续虚化风险

三权分置的政策目标对于所有权的要求是“落实”。要实现所有权的“落实”，首先就需要明晰所有权为什么会存在“虚化”风险。作为一项完整的物权，土地所有权可以作为母权利，通过权能分离搭建出中国特色的农地产权制度体系。可以说，土地所有权是我国土地权利结构的起点，是我国农地产权制度的根基。但同时，作为土地所有权权利主体的“集体”所隐含的模糊性也无可避免的成为了整个农地产权制度体系脆弱和不稳固的根源。

1．所有权虚化：权力主体的模糊与缺位

我国农村土地所有权归农村集体所有，然而，农村集体作为农村中最基层的、具有独立开展经济活动自主权的经济组织，在实践中很多基层单位并没能进行落实和有效组建；进而，法律为弥补基层经济组织的缺位和适应实践要求，规定“村集体经济组织或村委会、村内各个集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织”均可成为农村集体的代行主体，依法行使土地所有权（物权法第六十条），直接造成了土地所有权权利主体的多元化，行权混乱等风险随之增加。权利主体的模糊导致了土地所有权“先天不足”。

缺位的农村集体无法有效行使其对集体土地所享有的所有权，也就无法为其所代表的农村集体成员带来切实利益，这一难以调和的矛盾也就成为了农村土地必须发生权能分离的内在诱因。家庭联产承包责任制是在此基础上所发生的第一次权能分离，通过将土地所有权所享有的占有、使用、收益和处分四项权能中的使用与收益权能进行拆分和让渡，构建出土地承包经营权。享有土地承包经营权的农户个体，虽然并不直接拥有土地，也无法对土地进行处分，但由于其所享有的使用和收益权能，已经足以有效解决当时社会经济背景之下土地和农业生产低效率的问题，并为我国的农村土地产权制度探索出了一条可行的道路。但同时，“权能分离”的成功实践，同样使原本就“先天不足”的农地所有权催生出了被虚置的风险。

2．所有权的夯实与农地制度的有效运行

两权分离的家庭联产承包责任制结构原本是一个圆满的闭环体系。代行土地所有权的权利主体通过发包将一定期限内的土地承包经营权赋予属于集体成员的农户，期满之后农户将其被分配到的土地交还土地所有权的权利主体，土地所有权重新还原成为一项完整的权利，以便土地所有权的权利主体进行二次分包。然而，在现实实践中，由于农村社会的局限性和农业生产的长周期性等现实原因，严格执行土地承包经营权的到期归还与重新分包几乎是难以实现的。因此，为了保障土地承包经营权权利人的权益，保障农民生产生活的稳定性，国家再三出台相关政策，以稳定农地承包经营权为基本要义，将土地承包经营权的期限不断延长。按照《土地承包法》规定，当前我国耕地的承包期限为三十年，承包期届满后再延长三十年。逐渐延长的土地承包经营权时限在保障了农民生产生活稳定性的同时，也模糊了土地承包经营权作为一项定限物权的时限性。对于农地承包经营权权利人而言，与其个体利益紧密相关的是已经稳定了的土地承包经营权，而非集体土地所有权。甚至于，原本作为母权利派生出土地承包经营权的土地所有权，在现实实践中反而成为了与土地承包经营权相对立的一项权利。无法按期交还的土地承包经营权直接导致土地所有权相关权能的缺失，而被虚化的土地所有权若要重新进行整合和充实，势必会损害到已拥有稳定土地承包经营权的集体成员个体利益。集体土地所有权与土地承包经营权的冲突，一度使集体土地所有权被认为是阻碍农业现代化发展的根源，这也是有关农地私有化的观点甚嚣尘上的原因之一。

但农地私有制并不是可以一劳永逸的解决农地产权问题的最优解。马克思通过对印度的研究分析，认为在传统印度历史发展过程中建立起来的土地公有制，是保障人民生活不随政治领域动荡而发生动荡的根由，而在英国殖民者将土地私有制强制带入到印度社会以后，印度的土地公有制被迅速瓦解，绝大多数农民因此失去土地，生活无法得到保障，印度社会从此陷入了巨大且无可逆转的灾难之中。［19］我国国情虽与印度不甚相同，但类似的风险并非没有发生的可能性。我国作为社会主义国家，追求效率的同时，公平必须放在被考量因素的首位，尤其是现如今农村社会保障体系并不完善的背景下，为了防止农民失地等情况的出现，坚持农村土地集体所有是必须不能动摇的。有观点认为“农村土地集体所有制度主要是一种政治上的产权安排，更多的意义在于意识形态而非实际的经济利益”［20］67，这显然是有失偏颇的。坚持农村土地集体所有，并非是单纯基于意识形态，更多的是作为集体成员的最后一道保护屏障，通过将特定的财产固定于共同体的内部，以避免农地流失等不可控的风险发生。

本次新修订的《土地承包法》，对于土地所有权的部分未做明显改动，因而对于土地所有权的“落实”要求也未能起到有益的推动作用。作为整个土地权利制度体系的根基，土地所有权在三权分置农地制度改革进程之中所受到的重视存在明显不足，如何在平衡三权关系的基础之上避免土地所有权的继续虚化需要得到更多的关注和更深层次的探讨。

三、新土地承包法视域下三权分置产权改革实现途径

基于上述讨论，本文认为，应当对土地承包经营权与土地承包权进行整合合并，以使模糊的“四权”结构重新回归为清晰的“三权”结构体系；设立土地经营权为物权，为土地流转提供清晰可靠的保障；规范土地所有权权利主体，消除多元主体形式，建立有效的集体经济组织，为土地政策法律的制定和执行提供稳固的根基和保障。

（一）整合土地承包经营权与土地承包权，回归“三权”结构体系

1．“四权”共存现状阻碍农地流转和权利保护

新修订的《土地承包法》未能清晰界定被保留的土地承包经营权与新出现的土地承包权之间的关系，从而使“三权分置”呈现出了“四权”共存的立法现状。不清晰的地权关系结构对于已经在现实实践中正如火如荼开展的三权分置产权制度改革显然会造成一定程度的困难和阻力。一方面，从产权经济学的角度来看，明晰的产权有助于降低交易费用，增加产权权利价值［21］，农民所拥有的土地权利越明晰，就越能促进农地流转，提高生产力，减少贫困［22］。另一方面，我国农民的文化程度普遍偏低。据相关研究显示，我国农民受教育程度在高中及以上水平的仅占5.5%，大部分农民则仅为初中或小学水平，甚至有四分之一的农民是没有接受过任何教育的。［23］低教育程度下的农民群体能否正确理解修订后的地权结构，关系到他们是否能在土地承包及流转过程中有意识的对自身权利进行合法并有效的保护。

2．整合土地承包经营权与土地承包权：理论及现实依据

我国的城乡二元结构和不完善的农村社会保障体系决定了我国农村土地承载着大部分农民群体的社会保障功能。通过两权分离的实施，土地的这一社会保障功能以土地承包经营权的形式被呈现了出来，“农村土地承包经营权不过是身披私权外衣的社会保障之替代品［24］”，因此，土地承包经营权必然呈现出了身份性权利的属性特征。

土地承包经营权是一项已经被法定的完整的用益物权，根据权能分离理论，并不能以土地承包经营权灭失为前提而通过“权利束”的分离方式分离出新的土地承包权与土地经营权。并且，经过四十年的实践，土地承包经营权已经在现实中深入人心，因此对土地承包经营权进行保留是可行的。不同于土地承包经营权整体转移所体现的权利主体发生变化，受转让方成为原土地承包经营权的新主体，造成承包方对农地“使用或失去”的零和局面，并无形中对土地的流转造成了限制的流转方式［25］，新修《土地承包法》第九条的规定所提出的土地承包权，是土地承包经营权对非身份性权利的土地经营权进行权能让渡后的剩余部分，与未发生流转的土地承包经营权的权利属性相比并没有发生变化，只是受到了来自新创设的土地经营权的限制。因此可以认为，土地承包权所承载的身份性权能与土地承包经营权并无二致，土地承包经营权与土地承包权应当是同一项具有身份性的土地权利。

综上所述，土地承包经营权与土地承包权应为同义，应当将上述两项权利的整合。根据权能分离的权利派生理论，将三权分置语境下的农地产权制度体系重塑为以土地所有权为权利源头的“土地所有权+土地承包经营权+土地经营权”的三权结构体系。

（二）赋予土地经营权物权属性，明确经营权行权规则与方式

促进农业实现转型发展的关键，在于对农地使用权和处分权的细分调整和重新安排。［26］农地的使用权和处分权体现的是主体在农地生产中的决策权利，需要主体能够对生产环节做出直接决定。［27］投射到“三权分置”制度架构中，农户对于土地的使用权和处分权主要呈现为土地经营权。土地经营权是三权分置农地制度改革中新创设的一项权利，也是实现农地自由流转从而实现农业规模化、产业化生产的重要载体。土地经营权实现法律化，是我国农地产权制度改革进程中的重要一笔。实现土地权利从“两权”到“三权”的分置，从法律层面创设土地经营权，归根结底是为农地流转从而实现规模化的现代农业生产而服务的，若枉顾农地流转和产业化的现实需求，仅在文本层面实现承包权与经营权的“分置”，其本身并不会产生现实的经济价值。［28］然而，本次新修订的《土地承包法》中虽然对土地经营权进行了大篇章的阐述和界定，却并未能对有关于土地经营权的物、债二权属性的纷争和论战提出决定性的结论，作为主要载体的土地经营权权属不能清晰界定，就不能为农地流转提供强有力的支撑和保障。根据本次新修订的《土地承包法》，土地经营权的形成方式并非唯一，以耕地为客体的土地经营权就有至少两种生成路径，其一是享有土地承包经营权的承包方选择向金融机构融资担保而形成的“土地经营权”（第四十七条），其二为经营权人通过土地流转而获得的“土地经营权”第三十六条。据此，有观点认为，可以根据土地经营权不同的形成方式分别对其进行权利属性的判定，将承包方为进行融资担保而生成的土地经营权设定为用益物权，将通过流转形成的经营权人的土地经营权设定为债权，从而从更微观的层面解决土地经营权权利属性的纷争。［29］上述观点为土地经营权的权属界定提供了新的思路。但前文提到，我国农民群体受教育程度偏低，普遍的低教育程度无法在短期内得到明显改善，对于在“土地经营权”一项权利名称之下设定出两项权属相异的同名称权利所构建出的复杂权利架构，在基层进行落实和推进过程中很容易会产生理解上和操作上的困难和偏差，难以有效保障农民群体和农业从业者的合法权益。

土地经营权应被明确为用益物权。本次《土地承包法》的修订中虽然未能对土地经营权的权利属性进行明确，但对于土地经营权的物权化奠定了一定基础。根据新修订的《土地承包法》第三十七条、第四十六条和第四十七条的规定，土地经营权人对土地享有占有、使用和收益的权利，可以在合同约定的经营期限内占有土地并进行农业生产从而取得收益，并且土地经营权人还可以以其所占有的土地进行再次流转并设定担保，从一定程度上土地经营权人对其所占有的农地享有部分处置权能。上述占有、使用、收益和部分处置权能，已经足够支撑土地经营权作为一项物权。同时，土地经营权人还可以就其所拥有的土地经营权申请不动产权利登记，以排除所有权人、承包方及其他任何主体对其进行的非法干预，已从事实上具备了物权的设立条件。

（三）重构基层集体经济组织，有效行使土地所有权

三权分置的土地制度改革，是对于我国农村土地制度改革的深化和创新。通过对农村土地进行三权分置改革，不仅对破解当前我国农村土地普遍存在的兼业化、粗放化经营等经营模式大有裨益，同时也可促使我国土地的经营模式进一步向立体复合式的现代农业经营体系转变。在城乡二元壁垒逐渐消融的大环境背景之下，通过对农村土地进行三权分置制度改革，毫无疑问可以在城镇化路途之上对城乡要素流动产生革命性的影响，从而促进我国整体经济进一步发展。

良好的制度与清晰的产权是决定经济绩效的关键因素，对于产权问题而言，土地的控制权与收益权的归属与经济效率息息相关［30］，弄清楚谁是所有者至关重要［31］。作为社会主义国家，我国的农村土地制度是在农村集体所有制的基础之上建立起来的。只有基础足够结实牢固，建立其上的万丈高楼才能有保障。但是集体所有制度之下是不存在绝对所有权的［32］，农民个体作为“集体”的一份子，若要实现其个体利益，并不能直接通过所有权来获取，而是需要通过对“集体所有”的土地进行承包，通过对承包后的土地权利的行使来实现个体利益。因此，虽然集体所有权并不能直接承载农民的利益实现，但却是实现集体利益到个体利益转化，使农地资源可以得到有效利用的重要载体。而作为这一载体的代行权利主体的集体经济组织，其定位就更加重要。

由于“两权分离”制度的有效运行，农民在实践中更多关心的是与个体利益显性相关的土地承包经营权，而与隐性相关的土地所有权之间的隔阂也逐渐加深。进而基于这一实践现象，各界的研究焦点也更多的聚焦到了土地承包经营权之上，使对于农村土地制度变革的探讨更多的集中到了土地承包经营权的发展和延续之上。相比较而言，对于土地所有权的制度设计就表现为“束之高阁”，集体土地所有权的“虚化”非但得不到有效缓解，反而成为了一种实践方向。［33］在本次《新土地承包法》的修订之中，依旧继续延续了这一方向，将三权分置的入法重心更多的放在了土地经营权的构建上面，而对于如何坚固作为基础的土地承包权，却未能进行有效建树。

坚持农村土地集体所有制，就是“坚持农村基本经营制度的‘魂’”。延伸至法律层面，首先就应当对农村土地所有权的权利主体与代行权利主体做出明确而清晰的表述。作为集体所有权的权利主体，“农民集体”属于“抽象的法律构造物”，因此农地所有权的权利行使必须经由某一具体主体来代为行使。而“集体经济组织”的缺位和所有权多元主体问题的现实状况，使现实实践中的土地所有权的代行主体主要由村委会等基层政治机构来执行。然而，政治机构与经济机构的混淆，很容易滋生出委托-代理或寻租等问题，从而使所有权的落实更加难以落在实处。要使所有权权利的行使有效率，则需要对“集体经济组织”进行法律层面的准确阐述的同时，在实践层面进行有效构建。

集体经济组织，应当是一个独立于行政体系之外的拥有自主权利的集体经济组织，通过法律所赋予的权利，对其所拥有的各项所有权权能可以进行有效运用，诸如对集体土地进行发包、调整、监督和收回，独立的集体经济组织应当拥有更加充分的权限。通过独立的集体经济组织对集体土地进行管理，达到对农地进行合理高效利用的目的。

四、启示与展望

土地是人类社会最广泛且主要的生产资料，对传统农业进行改造，实现现代化农业发展，是我国作为社会主义国家所必须面对的重要课题。新中国成立以来，我国农地产权制度历经多次重大变革，每次变革都强有力的推动了我国不同时期的农业发展进程。在当前我国经济社会快速发展的背景之下，农业亟需完全实现现代化转型［34］，通过新一轮农地制度改革的持续深化，推动农地流转格局的构建，建设成为具备科学化，集约化，规模化，专业化，产业化等特征的现代农业生产经营模式［35］，激发农业主体的生产热情和潜能，使土地资源的价值在使用中得到最大体现。同时，作为社会主义国家，在追逐农业生产效率的同时，也必须兼顾公平与安全的原则，保护农民的利益不能受到损害。因此，在农地产权制度的改革和深化中，必须要继续坚持集体土地所有权，建立规范的集体经济组织对农地进行合理分配和保护，为土地制度确立坚实的基础；厘清基于权能分离的权利派生路径，将土地承包经营权与土地承包权进行整合合并，使“四权”共存的现状重新回归为“三权”结构体系：土地所有权—土地承包经营权—土地经营权；确立土地经营权为物权，并在此基础之上补充完善相关法律法规，为土地经营权人获得的经营权提供更多更加充足的法律保护。

三权分置政策是我国农地制度改革进程中一座具有重要意义的里程碑。《新土地承包法》的修订，是三权分置改革中的一个具有极大影响力的标志。《新土地承包法》的本轮修订，使三权分置政策法律化成为了现实，为实践中的农地流转和农业现代化建设创设了条件并提供了保障。从所呈现的结果来看，本次修订仍存在一些不足之处，但毫无疑问是一个良好的开端。深化改革的路途没有终点，本次《新土地承包法》的修订，为我国农村土地产权制度的持续深化创设了新的支点。在后续对“三权”结构和关系的探索与讨论中，应当以此为基础，补充和完善相关土地政策和法律，丰富“三权分置”的制度和法律内涵，规范农地流转格局，从而完成对传统农业的改造，使三权分置的农地制度改革和农业现代化生产在实践中得以发挥出更加蓬勃而富有生机的能量。