实然与应然：安徽大别山革命老区生态扶贫的实践与路径

程惠英

(安徽省社会科学院，安徽 合肥 230053)

习近平总书记指出，扶贫要遵循“生态保护，绿色发展，脱贫攻坚，协调发展”的基本原则。消除贫困和保护环境是世界可持续发展领域的两大核心问题，生态扶贫理念与“保护生态就是保护生产力，绿水青山就是金山银山”的生态理念相契合。在精准脱贫的全过程中，坚持生态扶贫理念，以绿色减贫推动精准扶贫，最终实现脱贫致富和生态环境改善双重目标。目前，我省大别山革命老区贫困地区已成为打赢脱贫攻坚战的主战场、深水区。如何“使老区人民同全国人民一道进入全面小康社会，是我们党和政府义不容辞的责任”。为此，进一步探索生态扶贫路径，不仅对安徽大别山革命老区贫困人口如期全面建成小康社会有着重要的意义，同时也为其他集中连片特困地区实施生态扶贫、全面打赢脱贫攻坚战提供借鉴[1]。

一、安徽大别山革命老区生态扶贫的实践探索

安徽省国家连片特困地区大别山片区包括六安和安庆两市全境，共含寿县、霍邱、金寨、霍山、潜山、太湖、宿松、望江、岳西九县，该区域担负着保护生态环境和改变贫困面貌的双重责任[1]。安徽立足自身优势，认真践行习近平总书记的“两山”理论，始终把“生态优先、绿色发展”理念贯穿脱贫攻坚全过程，精准施策，精准发力，走出了一条“绿水青山就是金山银山”的生态扶贫之路。

(一)依靠区位优势，发展生态农业扶贫

在精准扶贫过程中，安徽大别山革命老区将“生态”+“扶贫”有效融合，大力发展生态特色农业。望江县运用“四带一自”模式，打造空间上立体、功能上多样、能源上循环、结构上联合的生态产业联合体；霍山县以北部湖区为主做活“淮水文章”，积极推行稻虾共养、藕渔共生等生态循环种养模式，引导1.4万户贫困户发展产业；岳西县将茶业打造成生态经济首选产业，“岳西茭白”成为中国十大产业扶贫案例之一，头陀镇梓树村实施“种养加一体、多功能协调”的特色产业发展。安徽大别山革命老区依靠自身资源禀赋，大力发展大别山特色农业，提升大别山特色农产品的价值，助力生态脱贫。

(二)瞄准清洁能源，建立光伏扶贫“金寨模式”

安徽在全国率先实施光伏扶贫工程。2015年，安徽省政府办公厅出台《关于实施光伏扶贫的指导意见》。金寨县光伏扶贫的“试验田”始于2014年，创新实践光伏电站建设“户用、村级、联村”三种模式，不断提升光伏扶贫效益；创新推出“产权跟着股份走、收益随着贫困走”的光伏扶贫新模式，实现扶贫由“输血”向“造血”转变。截止2018年8月，金寨县已建成各类光伏发电装机19.71万千瓦，惠及218个村集体、2.6万余户贫困户，助力8.97万贫困人口脱贫，总收益已达2.52亿元。光伏扶贫“金寨模式”为全国生态扶贫提供了可复制、可推广的样板。

(三)创新资源利用，发展生态旅游扶贫

安徽大别山革命老区将绿色发展理念融入精准扶贫，大力推进实施乡村旅游扶贫“3451”工程，把生态资源转化为富民资源，构建全域“生态+旅游”发展大格局。六安市推进茶谷建设，利用境内丰富的绿色生态资源优势，将茶产业与生态旅游相结合，推进茶产业从“种茶、做茶、饮茶”向“吃茶、用茶、玩茶”多元化发展，仅金寨县就有茶谷小院230家，年带动1000户以上贫困户脱贫。霍山县打造了月亮湾作家村、仙人冲画家村等乡村旅游业，实现了不砍树、不卖树、能致富的生态发展目标。岳西县黄尾镇将乡村旅游与生态扶贫结合起来，按照“资源变资产、农民变股东，资金变股金”的生态旅游扶贫模式，探索出“党员示范、景区带动、精准扶贫、景村互融”的新路子。安徽大别山革命老区大力发展“红+绿”的生态旅游业，助力贫困人口脱贫致富。

(四)斩断“穷根”，发展生态搬迁扶贫

对部分生态功能脆弱区、生产生活存在突出困难、生存条件恶劣的“一方水土养育不了一方人”的地方实行整体搬迁，是生态扶贫的重要措施。望江县采取集中安置和分散安置等方式，把移民搬迁“挪穷窝”作为消除贫困的重要途径，确保搬迁户搬得出、稳得住、能致富。霍邱县按照“减总量、优存量、建新村、分步走”的原则，根据搬迁群众的不同需求，采取就近务工、开办农家乐等多种形式，解决搬迁后的可持续发展和生计问题，稳步推进移民搬迁。

(五)创新金融产品，健全绿色金融扶贫

生态资源向生态产品转化，具有投资大、周期长、回报率低等特点，需要绿色金融的支持和保障。金寨县推行“油茶产业贷”、“扶贫劝耕贷”、“皖林邮贷通”等行之有效的金融产品，助力老区人民的脱贫致富梦。2017年开始，农行六安分行与金寨县人民政府签订《油茶贷合作协议》。“油茶产业贷”具有贷款利率低、贷款期限长(最长可达15年)、担保方式灵活等特点。申请“油茶产业贷”的企业必须与建档立卡贫困户签订帮扶协议，每贷款10万元需帮扶一名贫困户，通过接纳务工、提供生产资料等形式进行帮扶。“油茶产业贷”是农行在金融扶贫领域的创新之举，是名副其实的“绿色银行”。

二、安徽大别山革命老区生态扶贫实施方略的现实困境

(一)理念困境：生态扶贫理念滞后，忽视生态资本的作用

党的十八届五中全会明确提出：坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。“生态扶贫”的着力点是因地制宜，立足生态资源、挖潜生态资本、开发生态经济，促进传统经济与产业结构的绿色化、生态化转型，强调自然生态环境和资源在扶贫、脱贫进程中的重要价值和地位[2]。然而实际情况是大别山革命老区基层扶贫人员专业知识缺乏，对生态扶贫的理念思考不深，仍然没有跳出“区域贫困—破坏环境求发展—生态进一步破坏—区域更加贫困”的思维，“重产业、轻环保”的思维定式普遍存在，没有将扶贫项目落实到生态优势上，无法引导贫困群众真正投身于生态治理之中，忽视了生态扶贫在精准扶贫中的角色和作用。在规划中缺乏生态要素，如在生态易地搬迁规划中，由于缺少生态易地搬迁空间布局的详细规划，从而导致易地搬迁安置过程中对沿途生态资源造成破坏。一些贫困地区茶园开发热引发大规模超坡度开垦，许多森林植被被毁，水土流失问题日益突出，生态环境受到严重破坏。某些贫困地区在基础设施建设、产业发展中，对自然资源过度开发，以牺牲生态为代价，大大降低了贫困群体的生态福祉，区域的可持续发展也大打折扣。

(二)政策困境：生态扶贫政策短缺，多元补偿机制尚未形成

(1)科学性的补偿标准尚未建立。补偿标准制定的基本依据是弥补生态保护者的机会成本，但目前所执行的财政专项补贴制度缺乏科学性，针对绿色扶贫产业的专项补贴比例较低。如国家现有公益林补助标准仅为每年10～15元/亩。政策制度的正向激励功能尚未得到显现，更不能体现区域差异带来的成本和收益的差异[3]。

(2)多元筹资机制尚未形成。生态扶贫项目往往需要资金的大量投入，这无疑加大了贫困地区政府的财政压力。目前我国的生态补偿主要依赖政府财政转移支付，其中又以中央政府财政转移支付为主，很难有效地吸引社会资本参与扶贫开发项目。一些中央财政转移支付项目要求地方财政按一定比例匹配相应的资金，我省大别山区贫困地区经济实力、财力能力有限，配套资金往往难以兑现。由于市场对于绿色信贷的认知尚不充分，金融机构及非金融机构对于生态扶贫产业的评估标准较严，大多数融资机构为了规避风险，对绿色扶贫产业所需资金采取“慎贷”方式，信托、债券及基金等新型的融资方式普及面不广、惠及面不够，生态扶贫项目的多元筹资机制尚未形成。

(三)动力困境：贫困人口参与生态扶贫程度不深，脱贫动力有待增强

生态扶贫的最终落脚点是提高贫困人口可持续生计能力，安徽大别山区贫困人口自我发展、自我变革摆脱贫困的内生动力尚未建立。当前，脱贫攻坚已进入倒计时，大别山革命老区贫困人口对扶贫政策的理解程度较低，多以被动式接受政策扶持。而以政府为主导的扶贫方式助长了贫困人口“等、靠、要”的依赖性，较难自主性进行生态产业建设。实践中，生态产业扶贫多以项目带动、资金投入为主要形式，对生态智力扶贫重视不够，对生态技术扶贫开展不足，对长效性的生态能力扶贫措施不力。一些贫困地区的地方政府为了如期完成脱贫任务，忽视提升贫困人口自我发展能力，盲目实施行政手段扩大种植面积，但由于产品的品牌效应尚未形成，生产的产品与市场需求不相适应，产品积压滞销严重，挫伤了贫困户的积极性。同时，社会各界参与农村生态环境改善的公益志愿活动有限，没能掀起全民助力生态扶贫的大热潮。

三、安徽大别山革命老区生态扶贫的路径选择

(一)加强顶层设计，坚持精准脱贫理念与生态扶贫理念的“相得益彰”

革命老区生态扶贫建设是一项系统工程，涉及政治、经济、社会、文化、生态等各方面。因此，必须加强对大别山革命老区生态扶贫建设的顶层设计，确保高效务实。

(1)建议设立“大别山国家绿色生态扶贫发展示范区”。生态扶贫是进行的生态建设与扶贫攻坚的“双赢”之策，应确立脱贫致富和生态环境改善双重目标。建议设立“大别山国家绿色生态扶贫发展示范区”，加强绿色产品、绿色产业、绿色基地、绿色科技与精准扶贫融合发展，打造生态的“原地”、生活的“宝地”、生产的“绿地”，让大别山区的绿水青山与金山银山完美融合，走出一条绿色发展道路。深刻认识离开保护的发展是“竭泽而渔”，离开发展的保护是“缘木求鱼”，把生态资源作为可持续发展的最大本钱，注重保护大别山革命老区的生态性和独特性，不断巩固生态经济对脱贫成果持续性的支撑作用。

(2)建议设立“安徽省老区建设委员会”。建议设立安徽省老区建设委员会，协调整合扶贫、教育、旅游、发改、财政、环保、宣传等部门力量合力扶贫攻坚。建立扶贫与保护部门协调机制，突破“组织割据”，保证生态建设任务中生态补偿和精准扶贫之间的紧密关系。要加强对我省大别山贫困人口生态优先理念的宣传教育，提倡绿色低碳的消费模式，倡导文明健康的生活方式，真正将绿色减贫的理念渗透到贫困地区的每一个人。落实、落细习近平总书记提出的“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的理念，实现经济增长与生态保护的“双赢”。

(二)依托优势资源，推进生态扶贫与产业扶贫的“相辅相成”

探索大别山革命老区产业扶贫与生态保护有机结合，需要立足大别山革命老区产业基础和生态优势，以生态经济、低碳经济和循环经济为指导，盘活沉睡生态资源，探索“资源—产品—再生资源”构成的经济模式，实现产业经济生态化和生态经济产业化[4]。

(1)立足特色资源优势，发展高效生态农业促脱贫。围绕“高效”“生态”做文章，精心选择一批比较优势突出、市场占有率高、增收潜力大、贫困户参与度高和收益面广的产业，重点推广绿色农业、设施农业、有机农业、生态草业、休闲农业等生态高效的生产模式。积极推行“基地+农户+产业+市场”的产业化的扶贫模式，延伸产业链条，逐步实现生态农业的高效化、资源化和无害化。建立生态农业的绿色科技支撑机制，加快研发与生态高效农业相适应的绿色技术，减少产业对资源的消耗力度，着重在种养设施栽培技术、农业生物应用技术、农产品加工包装保鲜技术、农业污染治理技术等方面取得突破。着力实施免(少)耕栽培、秸秆返田、配方施肥、生物防治、节水灌溉等低碳农作技术[4]，减少农业面源污染，生产绿色、安全的农产品。根据绿色产业扶贫的实际需求，探索和创新与绿色产业市场发展相匹配的保险产品[4]，完善绿色产业扶贫的信用与保险制度，提高贫困地区人口的收入。只有激发贫困地区群众脱贫致富内生力，才是真正脱贫致富之道。

(2)立足自然资源优势，发展“红+绿”生态旅游促脱贫。安徽大别山区自然资源、人文资源都和文化资源十分丰富，具有很大的品牌优势。尽快出台大别山革命老区乡村旅游扶贫的指导意见。旅游品牌应实施“红+绿”结合模式，以“绿色生态休闲游”和“红色大别山革命圣地游”为主题，将生态旅游与节庆旅游、创意农业、农耕体验、民俗文化等项目结合，协调吃、住、行、游、教、购、娱等要素，增强旅游资源的娱乐性、体验性与感染力，延长产业链。深度发掘文化内涵，打造品牌精品线路，如“红色大别山”生态游、“红色大别山”山水游、“红色大别山”民俗游、“红色大别山”生态民俗游等精品线路，发挥优势品牌的带动效应，体现“地域特色”，打造有吸引力的“红+绿”目的地。同时，鼓励把绿色消费、低碳消费理念贯穿在“红+绿”生态旅游业的各个消费环节，推动消费结构的绿色化、低碳化转型升级，不断拓展贫困地区人口的收入来源。

(3)立足“互联网+”新型业态，发展电子商务促脱贫。依托“互联网+”发展模式推进农村电商发展。支持电商平台、邮政、物流企业等在贫困地区设置服务站点，加快建立大型的农产品冷链物流配送中心，延长供给产业链，增加产品附加值，提高农民获利能力释放。创建综合服务中心，建设集农特产品上行、工业产品下行、乡村旅游、便民服务、文化公益以及农民创业等诸多服务于一体的服务中心，实施公共公益与商业经营等多元化服务，为乡村电商生态系统建设及健康运作供给平台支撑[5]。同时，应进一步提高贫困地区网络基础设施利用水平，建立精准生态扶贫服务平台，汇聚各地区各部门资源，做好与贫困地区的产业对接，形成全社会生态扶贫“合力”。

(三)优化政策设计，坚持生态扶贫机制与生态保障机制的“相提并论”

(1)成立大别山绿色发展基金。建议组建大别山公私合营生态产业基金，明确基金的适用范围、类型、申请条件、评估标准、退出机制等，拓宽融资渠道；引导社会资本积极参与生态扶贫，鼓励从事绿色产业扶贫的企业发行企业债券，为生态产业扶贫提供资金支持。

(2)积极完善生态补偿机制。国家应尽快建立自然资源资产评估评价和生态补偿机制、生态产品定价和收费机制以及生态产品的交易机制。需建立以生态补偿为导向的省际间、区际间横向转移支付制度，由生态产品受益省份、区域向国家重点生态功能区省份、区域进行补偿[2]，让生态恶劣地区的治理获得回报，从而反哺当地的产业发展和群众脱贫。政府和市场也应当通过探索新的具有造血功能的生态补偿模式，逐步改变当前的输血性生态补偿方式，真正建立“平衡经济利益与生态利益、沟通扶贫与环保的卓有成效的利益协调机制”[3]。如在大别山革命老区探索实行碳林汇、排污权、水权交易等市场化补偿方式。

(3)建立生态扶贫责任机制。严格落实生态环境保护责任追究制度，明确地方党委、地方政府为责任主体。建立环境损害赔偿制度。建立绿色减贫监管机制。加强绿色减贫项目资金全程动态监管，防止绿色减贫项目资金被挪用，提高绿色减贫项目资金的使用效益[3]，提升减贫成效。

(4)制定绿色减贫的考核评价体系。习近平总书记强调，要改进考核方法，把民生改善、社会进步、生态效益和实绩等作为重要考核内容。考核的重点要以阻断致贫、推进可持续发展为着力点。一是评估方法上要建立科学合理的考核指标体系，既要注重具体目标、着力重点、措施办法、责任主体、完成时限和扶贫成绩等“硬”实效，也要考虑生态环境、文化文脉、民风民俗等“软”实效，防止“数字”和“形式”扶贫。二是评估管理上要加强动态考核，对贫困户和贫困县实行精准有序的“有进有退”，确保脱贫信息精准有效。三是评估项目上要进行经济绩效、社会绩效和生态绩效的综合评估，要把脱贫成效是否获得群众认可、是否经得起实践和历史的考验作为脱贫攻坚的“试金石”[6,7]。