闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市的政策思考

城镇化、工业化进程中，农民进城、集中居住特征凸显，农村闲置宅基地存量可观、增量可期，盘活闲置宅基地对于节约土地资源、增加农民财产性收入、促进乡村全面振兴具有重要价值。闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市是宅基地制度改革的一项有益探索，而明晰入市的条件和风险，是用好、用足创新型政策的重要前提。

一、闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市的条件

（一）必须确权、确地，不能无证入市。根据中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，并不会改变土地的所有权或者使用权的性质，只有确权之后，才能保障集体和农民的收益和财产权益。农村集体建设用地土地确权，包括农村集体建设用地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权三个部分。通过确权确地，发挥两个作用：一是保障社会公平，防止超占、违占宅基地入市为少部分农民创造超额收益。二是尊重历史，防止过去已经定性为非法的小产权房乘机“合法”。

（二）必须合法、合规，不能无序入市。推进闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市首先要合法。根据《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，这意味着闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市无需通过国家征收转为国家所有的土地，所有权仍为集体所有且用途限制在生产经营，不能用于房地产开发，符合法律规定。其次，要符合城乡规划和土地利用总体规划。城乡规划中的乡镇规划和村庄规划决定了区域经济社会发展方向和总体安排，土地利用总体规划决定了土地利用方向，两者共同成为闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市的前提条件之一。

（三）必须自愿、有偿，不能强迫入市。一是闲置的界定要得到当事人，尤其是拥有宅基地使用权或农房所有权人的认同，避免整村推进、超范围拆迁。二是闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市项目要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。在项目立项报批前，要充分听取当事农民意见，未达成一致的要暂时搁置。三是闲置宅基地采取有偿交回的方式，官方发布区片综合地价，根据第三方评估结果或者协商结果，确定补偿方案，确保交回宅基地使用权的农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。

（四）必须有市场需求，不能盲目入市。集体经营性建设用地入市仅限用于生产经营用地，这决定了闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市较适宜于工商业实体企业较为发达、工业用地和商业用地严重不足的地区，他们有着较大的市场用地需求。因此，要结合当地社会经济发展阶段，预判市场用地需求，有节奏、有步骤推进入市项目。

（五）必须乡管、村用，不能县市统筹。闲置宅基地转变为集体经营性建设用地后，所有权仍然属于集体，与国家征收的原属于农民集体所有的土地所有权发生转移不同，入市项目可以由县级及以上人民政府审批，但是闲置宅基地转变为集体经营建设用地所增加的建设用地指标不能由县市统筹，必须由乡镇代为集中管理，入市获得的增值收益也全部用于补偿农民和补充乡村振兴资金。由乡镇政府建立专项基金账户，专款专用，行政审计与农民监督并举，确保入市获得的资金留在乡村。

二、闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市的风险

（一）防止突击转变为建设用地入市，导致威胁“两条线”。一是威胁耕地红线。现有农房建在耕地上并不少见，有些甚至“交钱”后成为合法合规的宅基地，一旦允许转变为集体经营性建设用地入市，将直接导致台账上的耕地数量减少，威胁到耕地红线和粮食安全。二是触碰腐败高压线。入市土地增值收益空间大，违规收回农民宅基地使用权、土地入市寻租、利益分配不公等风险不可小觑。

（二）防止农民宅基地无偿退出，把农村宅基地改成农民利益“受损源”。现有实践已经显现出部分地区在农村拆迁过程中，只补农房、不补农民宅基地使用权灭失的损失，依据是宅基地是集体所有，地随房走、房在地在、房不在地收回，导致农村拆迁中补偿标准非常低，农民意见大。事实上，参照农民承包农用地，农用地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，不仅仅补偿青苗费，同类比较，意味着农民退出交回宅基地使用权，可以要求获得宅基地补偿费，体现农民宅基地使用权的财产性收益。在闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市项目中，要明确规定农民宅基地有偿退出和参与增值收益分配。

（三）防止违背农民的主观意愿，把农村宅基地改成社会稳定“风险点”。不同地区宅基地承载的功能也有较大差别。保障基本居住功能全国各地都相同，但除了保障基本居住功能，宅基地在不同地区还表现出“落叶归根的葬身之所”“寻根问祖的故居之地”“回乡探亲的乡愁之托”等。可见，农村宅基地不仅承载着基本居住保障功能，还承载着社会文化功能。在闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市项目中，要防止违背农民的主观意愿强拆强收，引发恶性事件，影响社会和谐稳定，动摇实现“两个一百年”奋斗目标的基础。

三、闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市的建议

（一）坚持底线思维，确保无论何时农民有房住。解决农民的土地问题，实现“耕者有其田、居者有其屋”是中国共产党的执政基础。即使我国的城镇化率达到70%，依然还有5亿农村人口，农村集体土地“稳定器”作用不变。因此，无论农村改革怎么改，不能把农民的生产生活资料改少了，更不能改没了，底线不能突破。坚持宅基地集体所有制不能变，坚持农地农用的用途管控不能变，坚持保障农民土地财产权的初心不能变。

（二）提高防控能力，确保农村社会稳定有保障。一是入市项目要有可行性规划，明确项目实施条件、项目规模、项目收益分配等，不能无序入市。二是规划要有论证，注重提高农民参与度。综合采取专家论证、行政审议、民主投票等形式，不能违背民意入市。三是项目实施要有监控，严格依规行事和照章办事，防止过程腐败影响改革的公信力、支持力和原始动力。

（三）加强顶层设计，确保转变入市有序可持续。一是出台法律法规，推进依法行事，确保闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市有序可持续。二是设计推出“闲置宅基地代管收储中心”，弥补当前村集体承担起建设用地出让主体能力不足和宅地基退出补偿资金不足的双重短板。三是依法依规做实做优乡村规划，把盘活闲置宅基地与乡村产业振兴、文化振兴统一起来，优先支持农村经营性产业发展和农村特有的乡村文化旅游产业发展。

（四）坚持试点先行，确保未知风险防范有先手。一是选择东部经济条件较好的地区，以地级市为单元，选择2-3个地区封闭开展闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市试点，提炼入市的基本条件、入市的过程管理等经验，提出“中国方案”。二是扩大试点，把闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市改革嵌入全国农村宅基地制度改革试点中，作为宅改试点的一个内容，在全国进行试点，走出“中国道路”。