加快金沙江下游航运可持续开发利用推动长江黄金水道向上游延展

贾进

金沙江下游是长江干流航道向上的自然延伸，是联系四川攀西和云南北部资源富集地区与长江干流地区的重要纽带。金沙江下游渡口（攀枝花）至宜宾河段长768公里，规划有乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝四个梯级水电站，其中乌东德、白鹤滩水电站正在建设之中，其中溪洛渡、白鹤滩水电站已投产运行。利用库区深水航道开发连通长江干线的航运通道，建设通过大坝的过坝交通运输设施，是构建以国内大循环为主体、国内国际互促双循环新格局的需要，是长江经济带综合立体交通走廊的重要工程。

一、开发利用金沙江下游航运的必要性

长期以来，受自然条件的制约，以及对金沙江内河水运资金投入严重不足，金沙江河道大多处于天然状态。水电站的建设，库区的形成，改变了河道条件，开发利用金沙江下游航运资源具备了良好的基础，是非常必要的。

（一）金沙江下游航运资源开发是国家战略要求和政策需要

国家一直高度重视金沙江下游航运资源开发利用。上世纪五十年代以来，国家组织有关方面对金沙江流域开发进行了大量的普查、勘测、规划设计等工作。1990年国务院批准的《长江流域综合利用规划简要报告（1990年修订）》明确，宜宾以上河段主要开发任务是发电、航运、工农业供水与分担中下游防洪，金沙江下游梯级开发方案为乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝四个梯级。梯级渠化后，可逐步将通航河段向上游延伸，辅以回水变动区整治、疏浚，最终达到攀枝花以下航道通航。2012年国务院批复的《长江流域综合规划（2012—2030年）》规划金沙江河段的治理开发与保护主要任务为发电、供水与灌溉、防洪、航运、水资源保护、水生态环境保护和水土保持。对金沙江下段的航运规划意见是：水富至宜宾30km航道通过实施航道整治工程达到Ⅲ级航道标准;攀枝花至水富河段，四个水电站库区深水航道，可根据经济社会发展需要以及河段货运量发展情况，研究攀枝花以下河段通过翻坝或修建通航建筑物实现全线通航的必要性和可行性。

国家发展战略也明确提出金沙江航运开发问题。2011年，国务院《关于加快长江等内河水运发展的意见》（国发〔2011〕2号，2011年1月21日）提出，建设畅通的高等级航道。相应建设其他航道及界河航道，进一步延伸航道通达和覆盖范围。2014年9月，国务院通过的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》和《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014—2020年）》指出，应研究论证金沙江攀枝花至水富段通航的可能性。

（二）金沙江下游航运资源开发是矿产资源综合利用的需要

金沙江下游地区矿藏资源种类多、储量大，资源赋存状况良好，很多矿种在西南和全国均占有重要地位，尤其是铅锌矿、铁矿、铜矿、煤、磷等矿产的储量十分丰富，一些稀有金属储量也有较大比重，在全省乃至全国都占据重要地位。铅锌矿主要产地在会理、会东、巧家、宁南、禄劝、西昌等县，铁矿主要产地在攀枝花、会东、会理、布拖、雷波、巧家、会泽等地，铜矿主要产地在会理、昭觉、东川等地，煤主要产地在会理、昭觉、绥江、盐津、会泽、宣威等县，磷矿主要产地在会东、雷波和会泽、马边等地，全区还大面积分布有石灰石等其他矿产资源。据统计，铁矿石占川滇两省产量78%，煤产量占两省产量58%。

但是，由于对外交通条件不便，煤矿、铅锌及磷矿等矿产的开发程度不高。金沙江下游沿江八个市州的产业发展基本都是以各自的市区为核心，主要依托矿产资源或河流分布，矿产资源周边重点发展煤化工、矿冶业、磷化工、水泥等重化工产业，规模小，对区域经济社会发展的带动作用不强。金沙江下游航运资源的开发利用，将改变区域交通运输格局，使资源优势得以转化为经济优势，也契合了以国内大循环为主体，国内国际双循环互相促进新格局的发展要求。

（三）金沙江下游航运资源开发是实现区域脱贫致富的需要

金沙江流域属于經济欠发达地区。金沙江下游地质构造复杂，切割剧烈，是典型的高山峡谷地貌，山地面积约占流域总面积的93%，增加了交通运输建设成本和发展代价。由于受历史、地理等诸多条件的限制，金沙江两岸各县仍处于以农业经济为主的生产、生活状态，工业基础薄弱，交通运输不便，人均GDP远低于两省和全国平均水平，与全国的经济发展水平极不平衡，该地区是四川、云南两省的边远贫困山区。随着水电建设、库区移民、水陆交通的改善，必将带来周边地区能源、矿产和农业资源的开发，为山区人民脱贫致富创造良机，对促进沿江区域集中连片特困地区和少数民族地区的经济社会发展具有重要意义。

（四）金沙江下游航运资源开发是区域交通运输现代化需要

铁路、公路和水路等运输方式在投资成本、运输能力、运输费用、运输时间、资源占用、环境影响、对区域经济带动方面各具特点，比较优势不尽相同，因此各种运输方式间竞争互补合作且不可完全替代。

水运的最大优势是低成本，但是金沙江下游电站建设后，因大坝阻截，通过翻坝解决物流畅通问题，使得水运低成本优势下降。同时，沿江两岸可利用现状交通设施少，交通条件差，发展航运受到其他交通设施的影响。因此，开发金沙江下游航运资源，既需要系统打通航运各环节，又需要系统改善区域交通条件，使金沙江下游航运资源开发成为区域现代综合运输体系的重要组成部分。

二、开发利用金沙江下游航运的发展思路

金沙江下游航运资源的开发应贯彻安全绿色高效原则，统筹翻坝与通航，兼顾左右岸，自下而上整体推进，为降低物流成本、促进资源合理开发和优势产业发展创造条件，为脱贫致富和区域经济高质量发展奠定基础。

（一）统筹翻坝和通航，建构过坝交通设施

随着向家坝、溪洛渡库区建成蓄水，白鹤滩、乌东德电站建设，金沙江下游将形成优良的库区航道，利用库区优良航道，建设翻坝设施或通航建筑物，实现金沙江航运全线链接或贯通，服务区域经济发展，是金沙江水资源综合开发的目标之一。

金沙江下游航运资源开发，要尊重自然和科学规律，牢固树立生态文明的理念，注重与其他运输方式的衔接，注重航运自身各要素、近远期的协调，实施翻坝先行、远景通航的战略目标。基于远景目标预留固化的通航建筑物通道位置，基于经济性原则系统谋划翻坝交通基础设施，不断提高航运现代化水平和运输服务质量。

翻坝交通设施规划发展应贯彻经济性和实用性原则。翻坝港口应尽量靠近电站大坝，实施10公里布局。大坝上游库区航道条件优良，港址选择主要考虑电站运行安全性和翻坝运输经济性，应尽量选择在距坝址10公里以内的位置;大坝下游水域属于回水变动段和天然山区河流，航道条件差，港址选择主要考虑河道自然特性和电站下泄流量影响，应尽量选择在距坝址10公里以外，但从翻坝系统运行经济性考虑，港口码头不宜距离坝址太远，应尽量选址在30公里以内。翻坝码头应符合港口总体规划要求，码头靠泊等级要符合船舶大型化发展要求，码头布局形式适应高水位变幅，溪洛渡和向家坝库区大宗散货运输原则上按照自卸船系统设计码头并使用岸电系统。

（二）兼顾近期和远期，统筹翻坝设施布局

金沙江下游翻坝转运设施是可实施的交通工程，是看得见摸得着的现实工程，是造福子孙后代的一项重大工程，关系沿江两岸人民福祉，要从战略高度和全局角度谋划翻坝转运设施布局。既要立足长远，着眼于满足沿江两岸经济社会高质量发展的远期需要，谋划市场发展空间，又要把握好近远期节奏，有效适应不同时期阶段性的运输特征需求，建设规模超前、设施先进、能力充分的翻坝转运体系。同时，翻坝设施布局规划要充分考虑与远景通航建筑物方案衔接和设施标准对接。

翻坝转运系统规划建设，近期主要考虑散货和件杂货翻坝运输，远期预留集装箱、滚装、甩挂等运输形式的发展空间，逐步完善翻坝运输各类功能。翻坝公路规划设计应与既有公路网和规划公路网相衔接，尽可能利用既有公路，衔接规划公路，对接路网性高标准线路，以实现翻坝公路与干线运输通道的便捷连接。同步规划翻坝公路与区域公路网络连接线，构建港口便捷、畅通、安全的集疏运体系。翻坝运输应有效融入社会运输系统，建立开放性、市场化、设施共享的交通基础设施和运输服务系统。

（三）平衡左岸与右岸，实施区域协调发展

翻坝转运设施布局涉及金沙江沿线四川和云南两省、三市州，电站大坝横跨六县，两岸地形地质条件、经济社会发展水平和既有道路基础条件等总体情况大同小异，主要是以彝族為主的少数民族聚集地区和贫困地区，两岸人民对开通航运的期盼是相同的，对美好生活的向往是一致的。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。翻坝转运设施规划要统筹协调两岸沿江地区经济社会发展需要，为地方经济发展带来活力，助推脱贫攻坚、改善民生，为两岸共享发展、共同富裕创造条件。

翻坝码头和公路选址要以技术可行、经济合理为前提，以沿江各地区经济社会和产业发展对翻坝运输的普遍需求为依据，同时考虑两岸平衡协调的现实需要和典型地区、重点产业发展对翻坝运输的需求，并通过设施的优化衔接和系统协调，力求扩大金沙江航运受益辐射范围，以有效发挥翻坝设施和金沙江下游航运系统效能，促进沿江两岸协调发展和产业空间布局优化，让发展不落下每一片土地和每一个人群。四座电站，翻坝码头应左右岸、上下游均有布点;翻坝公路，向家坝电站、溪洛渡电站等实施两岸合理布局，乌东德可先在右岸建设，白鹤滩可先在左岸建设，根据资金和市场环境，再决定建设时机。

（四）注重集约和高效，探索高质发展之路

翻坝设施布局方案涉及乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝四个翻坝系统的建设，沿江两岸地质复杂、生态脆弱，岸线资源稀缺、工程施工难度大，改造难度更大，必须集约节约利用资源，最大程度发挥资源效能。码头布局型式应根据需求，集约节约高效利用岸线和土地资源。翻坝公路规划建设应遵循新建与改造相结合原则。已经达到翻坝转运基本要求的既有公路，包括电站专用公路和场内道路，原则上不再改造，未来建设维护视需求发展由公路管理责任主体负责。未达到翻坝转运基本要求的既有公路和场内道路，实施改造。新建和改造公路应按照远期需求规划设计，原则上采用二级公路，并适度超前，预留发展，困难地段可适度降低标准。同时，应充分考虑翻坝转运运行安全要求，强化复杂地质技术处理，确保道路工程质量。

水路运输的竞争力随着翻坝次数增多而下降，攀枝花至水富七百多公里内四次翻坝转运，水运通道整体航运效益难以体现。应将翻坝转运系统建设与区域公路运输和物流模式相结合，利用翻坝港口及其配套集疏运体系，探索新型水陆联运模式，通过翻坝转运与水陆联运的模式创新，构建起区域全方位、多层次的多式联运系统，更好地拓展金沙江航运效益。

翻坝转运系统要充分衔接物流园、工业园的发展，建设集翻坝转运港口、货运集散枢纽和旅游客运集散中心功能于一体的区域交通枢纽，发展港口经济、枢纽经济，探索融合创新，基础设施布局要全面考虑衔接预留，近期以公水联运为主，远期发展铁水联运，远景金沙江下游全线通航，贯通长江，并借助川滇两省公铁运输网络连接澜沧江航运，构筑起以内河水运为主的内陆通往东南亚乃至欧洲的多式联运大通道。

（五）坚持绿色和智能，确保一江清水永驻

“绿水青山就是金山银山”。金沙江是沿岸地区经济发展的宝贵资源，依托金沙江，不仅可以发掘航运资源，充分发挥航运作为节能、环保、低成本、大运力的绿色运输方式的优势，降低物流成本，为沿江两岸地区矿产资源开发和特色农业发展创造有利条件;同时，通过开发江上客运，依托金沙江独特的自然景观，大力发展金沙江旅游休闲产业，挖掘经济发展新动能，为脱贫致富拓展路径。

金沙江下游航运资源开发利用，既要保持一江清水，又造福两岸人民。翻坝运输系统建设应在最严格的环境保护条件下谋划系统发展，将生态环境治理贯穿于翻坝转运发展的每一个过程、系统的每一个环节、物流的全链条管控，在翻坝转运系统规划建设运营过程中落实好环境保护方案和措施。港口码头设施设计要严格执行环保要求，建设高标准环保设施。大宗散货码头建设标准按照靠泊3000吨级船型设计，提高运输效能，减少环境污染。翻坝基础设施应确保工程质量，并满足生态环境约束和绿色环保要求，尤其是非金属矿石、煤炭等物资，做好装卸、储存、转运各环节的环保设计和密封运输。

三、开发利用金沙江下游航运的政策措施建议

金沙江下游航运设施是金沙江下游地区通江达海的基础设施，具有带动沿江岸线、土地、矿产等资源开发利用的先行作用。开发利用金沙江航运资源，应政府、电站、社会多方协力，推动可持续高质量发展。

（一）制定交通规划

金沙江下游向家坝、溪洛渡、白鹤滩和乌东德四座电站的梯级建设，将从根本上改变金沙江下游通航条件，为凉山州、昭通市等沿江市州提供了一条重要的对外水运通道，对于完善流域综合交通运输体系、促进老少边穷地区经济社会发展具有重要意义。建议国家有关部门组织编制金沙江下游翻坝设施规划，指导并支持航运建设。

（二）明确责任主体

考虑金沙江翻坝运输设施建设周期长、投资规模大、运营维护成本高等特点，不同投资、建设和运营管理主体对项目存在的经济性风险的承受能力不同，对翻坝运输方案最终决策的影响深度也不同。因此，建议明确金沙江下游四座梯级水电站过坝运输设施建设的投资、建设和运营管理主体方案，制定时间表和路线图，确保金沙江航运资源得到科学合理有效的开发利用。

（三）增加资金投入

金沙江下游区域交通建设投资资金严重不足，即使是收费项目，其盈利能力也较差。建议中央和省级政府以及有关方面要进一步加大扶持力度，增加对本地区交通基础设施建设资金投入，同时电站业主作为水资源开发的受益者，应出资建设翻坝公路，补偿建设翻坝码头，支持金沙江翻坝设施的建设发展。

（四）研究运输政策

金沙江过坝运输方案投资大，运行成本高，投资和运输政策问题对于金沙江航运发展至关重要。政策不同，需求不同，航运发展效果不同。建议研究金沙江过坝运输设施投资和运营政策，尤其是翻坝和通航建建筑物运行机制、费用承担主体、是否收费以及收费标准问题，为国家相关部门决策过坝运输设施运输政策提供技术支撑。

（作者为国家发展改革委运输所战略与规划室主任）