台湾居家式托育经验及启示

2020-12-24张萌萌姚寓菡旦增央宗王兴华

世界教育信息 2020年12期

关键词：托育

张萌萌姚寓菡旦增央宗王兴华

摘要：全面二孩政策下，“家中无人照看”“托育费用高”是影响家庭生育意愿的重要因素。在机构托育资源较为紧张的现实下，家庭托育可作为托育服务的补充形式。我国台湾地区家庭托育起步早，并形成了健全的政策法规、严格的保姆准入制度、专业化的人员培训以及完善的监管体系。文章通过借鉴我国台湾地区居家式托育经验，从政策与管理、人员培训、监管督导三方面提出建议。

关键词：全面二孩政策托育居家式托育家庭托育

进入21世纪，我国逐步迈入老龄化社会，政府为应对老龄化带来的社会问题，逐步放开生育政策，并于2016年1月1日起实施全面二孩政策。但全面二孩政策实施后，许多居民生育二胎的意愿并不强烈。国家统计局数据显示，2018年出生人口为1523万，比2017年减少200万，人口出生率为10.94‰，同比下降1.49‰[1]。“家中无人照看”“托育费用高”成为影响家庭二胎生育意愿的重要因素。[2]

一、我国托育发展现状

自20世纪70年代起，政府逐步推行计划生育政策，加之国有企业改制，政府、企业和街道开办的托儿所数量锐减[3]。21世纪以来，为了应对入园高峰，优先保障3～6岁适龄儿童的入园权利，我国许多城市出台相应规定，不允许公办幼儿园办托班，使得3岁以下婴幼儿的托育服务资源进一步萎缩。国家卫生健康委员会公布的数据显示，2017年全国0～3岁婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为4.1%，城市地区0～3岁婴幼儿入托率也不到10%[4]。市场上虽有民营托育机构如雨后春笋般出现，但其托育质量参差不齐，许多托育机构没有办园资质，另有一些托育机构费用高昂，调查发现北京、上海等一线城市的托育费用平均每月高达上万元①。这对于中低收入家庭而言负担较重。

目前，各省市开始探索托育服务新模式。例如，上海、南京、四川等城市已率先出台托育服务相关政策，发展普惠性社区托育机构，但仍无法完全解决婴幼儿入托问题。例如，上海闵行区普惠性托育机构虽价格相对低廉，每月3000元，但仅招收2～3岁幼儿，对于双劳动力家庭而言仍不能满足其托育需求;托育园数量有限，无法解决社区居民就近入托的需求。因此，在公共托育资源紧缺、居民个性化托育需求无法得到满足的前提下，需要灵活多元的托育形式作为补充。家庭托育因服务时间灵活、收费相对低廉、为低龄幼儿提供温馨的家庭氛围等优势，在一定程度上可弥补机构式托育的不足，满足部分家庭的托育需求。2019年，一项对北京、广东、山东等省市的调研发现，家庭托育主要分散在住宅区内，由全职妈妈及聘请的托育教师组成照看人员，在照看自己幼儿的同时，以收费的形式照看其他幼儿。收托人数少，师生配比较高，收托对象为附近社区的幼儿，收托时间较有弹性。其因接送便利、灵活性强、精细化照料等原因越来越受到家长的欢迎，在一定程度上可将其看作继机构托育、社区托育以外的一种新型托育形式。但由于我国托育服务刚刚起步，政策监管、行业标准、安全保障、师资队伍建设等尚不完善②。因此，要建立健全托育服務体系，满足居民多样化托育需求，不仅要大力发展普惠性托育机构，也要规范家庭托育，将不同的托育形式统一纳入监管体系，保障托育服务质量。

我国台湾与大陆同根同源，家庭观念和育儿观念相近，本文在梳理台湾地区家庭托育经验的基础上，为大陆地区的家庭托育服务体系提供建议。

二、台湾的居家式托育服务

（一）居家式托育的由来

在台湾，家庭托育称为居家式托育③，最初由传统的邻里互助形式演变而来[5]。这种传统的邻里互助形式因灵活性强及温馨的家庭氛围而得到家长的认可[6]，后来，政府为保障居家式托育服务安全及质量，将其纳入政府管理工作之中，并将其规范化，成为了受社会认可的服务形式。

居家式托育服务的提供者——“保姆”以自己的家庭为场所，利用家中现有资源，包括空间、设施、人力等，以收费的形式为婴幼儿提供照顾服务[7]。相较于机构式托育服务，居家式托育是一种非正式的、个人化的、有弹性托育时间的、位于社区内的、收托人数较少的托育类型[8]，且具体照看内容及照看形式由父母与保姆协商决定[9]。因此，家长、幼儿及保姆之间能维持较亲近的关系。[10]

（二）居家式托育的类型、方式及内容

为促进居家式托育服务规范化发展，台湾卫生福利部门社会及家庭署于2014年正式实施《居家式托育服务提供者登记及管理办法》，并具体划分了服务类型、服务方式及服务内容（见表1）。

（三）居家式托育的经验

台湾的居家式托育服务体系较为完善，政府出台了一系列政策及法规明确居家式托育的发展方向，并就从业人员的准入筛选、人员的专业化培训、质量监管等方面提出了具体要求。

1.居家式托育的政策与管理

居家式托育是托育服务体系的重要组成部分，为促进托育服务朝专业化、规范化方向发展，台湾颁布了一系列与居家式托育服务相关的法律法规，并成立专管部门来负责居家托育服务人员的培训、监管等工作。

1987年，台湾儿童暨家庭扶助基金会颁布了《邻里托儿专案计划》及《居家托育保姆专业训练与转介服务》，推动居家托育服务方案的实施，并为居家托育服务的专业化训练和管理奠定了基础。1989年，高雄家庭扶助中心颁布了《居家托育人员服务训练方案》，为居家托育人员专业化发展提供了统一的训练方案和要求，之后在全省范围内陆续开展保姆基础训练工作。此培训不仅提升了保姆专业形象与素质，而且满足了育儿家庭的托育需求，协助双薪家庭解决育儿看护问题。2000年，台湾儿童局（卫生福利部门社会及家庭署的前身）颁布了《社区保姆支持系统实施计划》，期望整合并规范社区保姆资源，这也成为了居家托育服务中心建立的开端;之后又先后颁布了《建构友善托育环境——保姆托育管理与托育费用补助实施计划》《居家式托育管理实施原则》《居家式托育服务提供者登记及管理办法》等政策。这些政策推动了居家式托育及其整个托育行业的兴起，并促使托育服务朝规范化、制度化、专业化方向发展，一方面提高了托育服务质量，另一方面促进了社会对托育服务这一职业的认可和支持。

在管理上，婴幼儿托育服务主要由台湾地区卫生福利部门的社会及家庭署主管，其中居家托育服务的具体运行、管理主要由居家托育服务中心（2016年之前称为社区保姆系统）负责，例如保姆的专业化培训、质量监管督导等方面。政府在各直辖县、市等地设立居家托育服务中心，将保姆纳入各区域居家托育服务中心，最终各县、市居家托育服务中心构成社区托育服务网络，从而整合保姆托育资源，提升保姆托育质量，并形成专业化居家托育服务模式。

2.规范化的保姆登记制度

台湾自2014年起开始实行保姆登记制度，有意愿从事居家托育服务的人员需要满足一定的资格，并按照《居家式托育服务提供者登记及管理办法》中提到的要求提供登记注册文件，两项均审查合格后才能成为登记注册的保姆。

（1）居家托育人员需具备的资格

需要年满20岁，并取得保姆人员技术证;修习过幼儿保育、家政、护理等相关学科;接受托育人员从业训练，并获得结业证书。

（2）居家托育人员需提供的登记文件

近3个月内的健康检查合格证明;保姆人员技术证或修习过幼儿保育、家政、护理等相关学科或托育人员从业训练结业证书等资格证明;近3个月内警察刑事记录登记证明;自我评量托育服务环境安全检核表（到宅托育免附）;申请居家式托育服务登记书及申请调阅警察刑事记录同意书;共同居住成员名单（到宅托育免附）;身份证以及近3个月内2寸照片。

完成保姆登记注册后，居家式托育保姆想要正式从事托育服务，需向当地市政府登记后才能收托，否则被处以罚款。总之，实施登记制度的目的一方面是了解居家式托育保姆的从业情况、分析托育市场的供需变化、保障婴幼儿权益、为居家托育保姆提供在职培训;另一方面是将不符合规定的人员排除在外，保障托育服务安全及服务质量。[12]

3.专业化的托育人员培训

托育人员提供的托育服务的质量关系到婴幼儿早期保教的质量。为保证婴幼儿获得科学的照顾及促进其健康成长，需要专业的托育人员提供高质量的托育服务。台湾对于托育服务人员的要求专业且严格，居家式保姆培训分为职前培训、在职进修两个部分。

（1）职前培训

台湾针对想要从事保姆工作的人员开设126小时的职前训练核心课程。课程内容也随着不断提出的要求而逐步修正。保姆核心课程内容可分为理论性知识及实作性知识。理论性知识包含幼儿法律法规、婴幼儿健康护理等;实作性知识包含一些操作性较强的项目，如安全医护、卫生清洁、食品调制、游戏学习活动等[13]。完成核心课程之后，相关人员还必须通过保姆证书考试，考试内容主要分为学科和术科。[14]

学科主要考查与幼儿相关的政策法规，关于婴幼儿一日生活照料、健康与发展的诸多内容，亲子关系与社会技能，托育服务概论与专业伦理，婴幼儿照顾水平，托育环境的布置等理论性知识，例如婴幼儿健康项目内容就包含婴幼儿的营养与膳食设计、婴幼儿疾病常识与照顾、婴幼儿事故伤害预防与急救处理三个方面的内容[15]。术科则是实际技能操作考试，考核内容主要是保姆对清洁区、调制区、安全医护区等区域的正确使用，包括餐具清潔与消毒、食品调制、病童照顾与急救技能等。以调制区为例，包含了冲奶粉、辅食制作、奶瓶消毒、喂食方式等。只有两门考试均通过且认定合格后方可获得保姆证书。保姆是否拥有此证也是家长选择保姆与衡量保姆照顾能力的参考条件。

（2）在职进修

在职进修是提升保姆职业技能，保障看护质量安全的重要途径。居家托育服务中心定期提供进修机会，并要求加入该中心的保姆必须每年参加至少20小时的在职进修培训，从而提升专业态度及专业技能[16]。另外，居家托育服务中心每月固定举办1～2次居家托育保姆在职研习、亲职讲座、育儿指导等活动[17]，为家长、幼儿、保姆提供多方面的保教服务支持。

4.系统化的监管督导

具体的督导管理工作由居家托育服务中心的人员负责，其人员主要来自于保姆专业团体，负责整合保姆资源以及督导访视工作，具体内容如下。

（1）整合保姆资源

居家托育服务中心的人员负责整合保姆资源并促进其完善，通过登记并汇总辖区内的保姆基本信息，如电话、住址、托育经验与资质等，为想要获取居家式托育服务的家庭提供保姆基本资料和信息，促使保姆与家庭之间尽快达成合作。另外，为促进保姆间的交流沟通与协作援助，会在一定区域范围内成立保姆支持小组。保姆支持小组由资深保姆领头组建，协助开展与托育相关的交流活动，为新手提供丰富的经验和帮助，解答实际过程中的疑问，从而提升从业保姆的专业水平。

（2）督导访视

居家托育服务中心的专业人员对保姆进行督导，分为访视辅导员、督导两类。访视辅导员负责保姆的访视辅导工作，访视内容包括对家庭环境、保姆资质、收费情况、幼儿发育情况的监察等方面。例如，在家庭环境监察方面主要进行环境的清洁与安全程度的监察、环境对于幼儿学习和发展认知影响的监察，并对不达标者给予警告或罚款。督导则是监管访视辅导员，促使居家托育服务工作正常开展，例如收托访视，督导应在30日内完成对新收托幼儿的访视。对于初次收托幼儿的保姆，1年至少被访视4次;拥有1年以上经验的保姆，每年至少被访视1次;全日、夜间保姆，每年至少被访视4次。[18]

另外，为了解居家托育服务中心管理及服务情况，督促其提升管理效能，台湾地区卫生福利部门的社会及家庭署还颁布了居家托育服务中心的评鉴计划与指标。通过每3年1次的评鉴，对评鉴结果为甲等的居家托育服务中心给予奖励，并提供更多资金支持，对评鉴结果为丙等和丁等的居家托育服务中心，派专人监督并要求其6个月内完成整改，并进行复评。[19]

三、启示

（一）完善政策法规，明确政府职责

政策法规是建立托育服务体系的依据和基础，目前我国部分省市陆续出台了一些相关的管理标准及实施意见。但在具体的落实与执行上仍存在很多困难。究其原因，托育服务的归口管理不明确是影响政策落实与执行的重要因素。例如，南京市的托育服务由卫生健康委员会负责，上海市的托育服务由市教委负责。此外，配套政策不健全、未出台明确的人员准入标准、管理及质量评估办法不明确等问题也会影响托育服务的发展，因此需尽快建立健全相应的托育法规制度，对于部门职责、托育机构发展方针、照护服务人员的地位和义务、质量评估与问责制度等方面要提供完整的制度保障。

（二）建立人员资格准入标准，完善培训体系

目前大陆地区围绕照护人员的准入及培训等相关事项无具体规定，因此需建立托育服务人员准入制度，并对有意愿从事该职业的人员登记审核，并对从业人员进行细致全面的考核，以保证家庭托育服务的安全。

此外，还需要对看护人员进行职前及在职培训。研制相关的培训课程，要求从业人员完成固定时数的课程学习并考核，考核通过才颁发从业资格证书。对上岗后的从业人员要定期开展在职培训，不断提升其专业知识与技能，保证家庭托育服务的质量。

（三）设立托育管理中心，形成网络化监管系统

成立以街道或区为单位的专门的托育管理中心，由其负责家庭托育的大小事宜，并在省、市级单位成立家庭托育网络，将各地方托育管理中心纳入其中，自上而下监管家庭托育服务质量。此外，组成访视小组，定期上门上访、评估，并根据评估效果进行奖励、警告或撤销资格等。

注释：

①文中结论来源于课题组对上海、南京等城市实地调研的结果。

②文中结论来源于课题组对上海、南京、北京、广东、山东、四川等省市调研的结果。

③台湾地区的家庭托育称之为居家式托育，本文介绍台湾家庭托育经验时沿用居家式托育的表达习惯。

参考文献：

[1]国家统计局.人口总量平稳增长城镇化水平稳步提高[EB/OL].（2019-01-23）[2019-01-25]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201901/t20190123_ 1646380.html.

[2]孟广宇.生育政策调整背景下0～3岁儿童托育公共服务研究[J]. 黑龙江社会科学， 2018（5）：98-103.